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Les politiques d’emploi pour les jeunes en France et au Royaume-Uni

Evaluations croisées au temps des hybridations et des évolutions parallèles
Lucie Davoine
p. 63-81

Résumé

Cet article analyse deux programmes mis en place à la fin des années 90 pour lutter contre le chômage des jeunes, en France et au Royaume-Uni: le New Deal for Young People d’une part, et le programme « Nouveaux Services – Emplois jeunes » d’autre part. La première partie révèle les référentiels de l’action publique des deux côtés de la Manche. La deuxième partie souligne que ces deux programmes s’inscrivent dans des trajectoires institutionnelles très différentes, et  cherche à déterminer la nature du changement institutionnel. La troisième partie propose un bilan nuancé des évaluations des deux programmes: si les bénéficiaires semblent, dans les deux cas, satisfaits, les politiques d’emploi étudiées débouchent rarement sur un emploi de qualité et tendent à renforcer les inégalités sur le marché du travail.

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Texte intégral

Introduction

1 Ma réflexion se place dans le cadre des débats académiques sur l’évolution des modèles de politiques de l’emploi. Pour nourrir ce débat, les politiques d’emploi pour les jeunes présentaient plusieurs avantages, à mes yeux. Au cours de l’histoire, elles ont joué le rôle d’un laboratoire qui peut augurer de politiques plus générales et de l’inflexion des trajectoires institutionnelles. Ainsi les Travaux d’Utilité Collective (TUC) qui étaient initialement destinés aux jeunes furent ensuite proposés à d’autres publics en difficulté.  Au Royaume-Uni, les jeunes furent les premiers touchés par les politiques de déréglementation. De même, le gouvernement travailliste a décalqué le programme pour les jeunes en instaurant un New Deal pour les chômeurs de longue durée de plus de 25 ans, pour les parents isolés, les chômeurs de plus de 55 ans ou encore pour les musiciens.

2La comparaison entre le New Deal for Young People et le programme « nouveaux services – emplois jeunes » s’est imposée pour deux raisons. Ces deux programmes me semblent d’une part jouer le rôle d’équivalent fonctionnel, en voulant tous les deux lutter contre le chômage des jeunes, alors que le dispositif français TRACE (Trajet d’Accès à l’Emploi) relève surtout de la lutte conte l’exclusion et de l’accompagnement social. Ces deux programmes ont d’autre part joué un rôle phare dans les stratégies des gouvernements sortis des urnes en 1997. Leur étude révèle des logiques, des croyances et des référentiels d’action qui diffèrent d’un pays à l’autre.

Des logiques différentes…

Le New Deal for Young People : un programme emblématique du Welfare to Work qui vise à terme la diminution du taux de chômage d’équilibre

3Le NDYP se présente comme une combinaison d’aide à la recherche d’emploi personnalisée, de sanctions et de mesures visant à favoriser l’employabilité par la formation ou l’expérience de travail. Après six mois de chômage, les jeunes doivent participer au Gateway et discuter avec leur New Deal Personal Advisor (NDPA), un conseiller personnel qui fournit essentiellement des conseils d’orientation, des informations sur les offres d’emploi, des conseils pratiques sur la recherche d’emploi, et des explications sur le fonctionnement du NDYP. Les jeunes en grande difficulté peuvent en outre bénéficier des services d’aide sociale pour faire face à des problèmes dans de nombreux domaines (logement, santé, endettement).

4Si le jeune chômeur n’a pas trouvé d’emploi non subventionné au terme des quatre mois dans le Gateway, il se voit proposer quatre possibilités ou « options » :

  • un emploi subventionné dans une entreprise du secteur privé dit Subsidised Employment (SE)

  • un stage dans une organisation bénévole dit Voluntary Sector (VS)

  • un stage dans une équipe chargée de projets touchant à l’environnement dit Environment Task Force (ETF)

  • une formation à plein temps dite Full-Time Education and Training (FTET).

5Les trois premières options peuvent durer six mois, la dernière un an. Lorsqu’il entre dans les trois dernières options, le jeune continue à percevoir l’allocation de recherche d’emploi à laquelle s’ajoute une rémunération forfaitaire de 15 Livres par semaine pour un travail dans le Voluntary Sector ou l’Environment Task Force. L’entreprise du secteur privé reçoit, quant à elle, une subvention de 60 Livres par semaine et de 750 Livres pour la formation pendant les six mois. Le jeune peut en effet bénéficier d’une journée de formation par semaine. Toutes les options doivent déboucher sur une qualification reconnue par le système National Vocational Qualification (NVQ). Si le jeune n’a pas trouvé d’emploi au terme de l’option, il peut demander l’allocation de chômage et entre dans une période dite Follow-Through où il reçoit de nouveau une aide intensive du NDPA en vue de trouver un emploi ou de participer à une option.

6Les programmes travaillistes s’inspirent des idées développées par le sociologue Anthony Giddens, avec qui Tony Blair a cosigné un manifeste pour la « troisième voie ». Une réflexion proprement économique a aussi pu servir de caution au programme. N’oublions pas que Richard Layard fut nommé conseiller économique au Ministère de l’Emploi et de l’Education moins de deux mois après la victoire électorale des travaillistes. Dans les articles et ouvrage publiés en 1996 et 1997, il soutient que les jeunes chômeurs et les chômeurs de longue durée, sans compétence, ni motivation ne sont pas assez « compétitifs » sur le marché du travail. En d’autres termes, ils ne sont pas des outsiders très inquiétants pour les insiders, les salariés en place et ils n’exercent pas de pressions à la baisse sur les salaires. Dans ce schéma, le NDYP vise à rendre les chômeurs plus « employables » aux yeux des employeurs et plus « dangereux » pour les insiders qui seraient incités à diminuer leurs prétentions salariales. Le programme pourrait ainsi abaisser le taux de chômage d’équilibre. Dans ce cadre, le NDYP serait donc une mesure contre sélective, qui vise à réarranger la file d’attente et à favoriser le « turn-over », mais qui peut avoir une influence indirecte sur le volume de l’emploi.

Le programme « Nouveaux services – emplois jeunes » : un investissement dans des activités nouvelles qui joue, à court terme, sur le volume d’emploi

7La logique française d’action est différente. Les NSEJ sont un investissement dans des activités émergentes. Les promoteurs du programme estiment que les mécanismes marchands sont insuffisants et qu’une demande latente de services nouveaux ne peut s’exprimer effectivement que si elle rencontre une offre professionnelle dans le secteur. Dans ce cadre d’analyse, l’État se doit de soutenir et structurer l’offre de nouveaux services. Ce soutien prend la forme d’une subvention de 80% du salaire minium pendant 5 ans, pour des postes créés dans des associations, des collectivités territoriales, des établissements scolaires, des hôpitaux et des maisons de retraite, ou bien encore des entreprises publiques. Le « porteur de projet » devait toutefois respecter un cahier des charges fixé par l’État. Pour sélectionner les dossiers, les départements examinaient notamment la nouveauté et l’utilité sociale des activités, les engagements pour favoriser la professionnalisation du jeune, et les possibilités de pérennisation au terme des 5 ans. L’aide initiale de l’État devait en effet peu à peu céder la place à un financement « partenarial » ou à une demande solvable assurant le basculement des activités vers le marché. Si le programme est volontariste et étatique à son lancement, il offre pour horizon une « économie plurielle » ou « mixte », avec un « tiers secteur », qui pourrait, à moyen terme, enrichir la croissance en emploi.

8Le long terme ne doit toutefois pas faire oublier le court terme. A son arrivée au pouvoir, le gouvernement socialiste veut jouer sur le volume de travail de manière volontariste, comme en témoigne également la mise en place des 35 heures. A un moment où le chômage des jeunes est préoccupant, l’État mise sur la capacité du secteur non marchand à donner aux chômeurs un emploi. En d’autres termes, le programme devait aussi remplir une fonction contra cyclique que les mesures d’aide à l’emploi dans le secteur marchand ne peuvent assurer.

9Ma comparaison met en évidence tout ce qui oppose les deux programmes : il s’agit finalement de stratégies politiques singulières, basées sur des diagnostics, des croyances et des référentiels d’action différents. Pour faire vite, la logique du NDYP est celle d’une insertion rapide et contrainte sur un marché du travail flexible. Il s’agit d’une politique axée sur l’offre de travail, alors que le programme NSEJ est un investissement à long terme dans des activités nouvelles, mais joue un rôle direct sur le volume du travail dès son lancement. Dès lors le vocabulaire et les valeurs mobilisées pour présenter les politiques d’emploi pour les jeunes diffèrent d’un pays à l’autre : employabilité versus professionnalisation, taux de chômage soutenable versus développement d’activités nouvelles et socialement utiles, etc. Pour paraphraser Changeart (2000), la troisième voie n’a pas emprunté l’Eurostar en 1997 et les tenants de l’économie solidaire n’ont pas traversé la Manche.

… qui s’inscrivent dans des trajectoires parallèles

De nombreux précédents, des programmes hybrides

10Le poids du passé peut expliquer en partie ce contraste. Ces deux programmes s’inscrivent dans des trajectoires institutionnelles distinctes, qui ont suivi une évolution parallèle. A un niveau d’analyse plus globale, la fin des années 90 est certes marquée par des hybridations entre les deux modèles nationaux : la Prime pour l’emploi d’un côté et le salaire minimum national de l’autre, par exemple. Christine Erhel et Hélène Zajdela (2003) ont émis l’hypothèse d’un consensus sur l’offre de travail de deux côtés de la Manche, à la fin des années 90. Mais notre niveau d’analyse témoigne, au contraire, d’une certaine permanence : les politiques d’emploi sont plutôt des hybridations de programmes nationaux, elles s’inspirent de la palette des mesures disponibles depuis plus de 20 ans dans les deux pays.

11L’idée de lier lutte contre le chômage et création d’emplois d’intérêt collectif a fait son apparition dès la fin des années 70 en France ; elle a débouché sur les Emplois d’Utilité Collective (EUC), vite remplacés en 1981 par un programme d’Emplois d’Initiatives Locales (EIL), lui-même « cannibalisé » par l’apparition des TUC, les Travaux d’Utilité Collective, créés en 1984. Le programme conçu en 1997 prétend en revanche rompre avec le statut offert aux bénéficiaires des TUC pour s’inspirer des mesures apparues au début des années 90. Il s’inscrit ainsi dans les tentatives de « re-salarisation des emplois d’insertion » (Meyer, 1998, p80) et s’apparente plutôt, dans sa forme, au Contrat Emploi Consolidé (CEC), créé en 1992. Depuis les années 80, le secteur non marchand endosse ainsi le rôle d’employeur en dernier ressort en France. Certes les options dans le secteur non marchand ne sont pas de pures innovations dans le modèle britannique : malgré une préférence explicite pour « le » marché, les gouvernements conservateurs eurent aussi recours au secteur non marchand, essentiellement à travers le Community Programme. Mais les aides à l’emploi dans le secteur non marchand sont de moindre ampleur au Royaume-Uni et le double objectif fixé au programme NSEJ ne fait pas parti du référentiel de l’action publique Outre-Manche : la politique de l’emploi britannique ne vise pas le développement des services, qui est laissé au marché.

12Le NDYP reste un assemblage de mesures anciennes. L’option dans le secteur marchand ressemble, par exemple, au Youth Training Scheme, mis en place en 1983, qui impose trois semaines de formation obligatoire pour un stage de 6 mois. Cette option s’apparente plus encore au programme Employment Training, mis en place en 1988, tant par le public ciblé que par les généreuses subventions aux employeurs et le principe des primes qui complètent l’allocation. L’aspect contraignant du New Deal s’inspire des réformes de 1986 et celles de 1996 qui instaurent un contrôle renforcé de la recherche active d’un emploiet une participation obligatoire à certains programmes. Le programme NDYP a ainsi retenu de nombreux éléments de ces prédécesseurs et s’appuie sur les réformes libérales des précédents gouvernements : Job Seeker’s Allowance, mais aussi Training Enterprise Council (TEC) et Local Enterprise Council (LEC). Cette mise en perspective historique conforte les thèses de P. Malière (1998) et K. Dixon (2002) pour qui Tony Blair est un digne héritier de Mme Thatcher. En termes plus académiques, les changements apparus à la fin des années 90 s’inscrivent parfaitement dans les trajectoires institutionnelles.

La persistance des modèles est aussi perceptible à travers le niveau des dépenses pour l’emploi

13L’évolution du niveau de dépense témoigne aussi d’une persistance des modèles malgré les inflexions de la fin des années 90. Le niveau global des dépenses britannique reste inférieur à bon nombre de pays à la fin des années 90 : 1.15% en 1997-98 et 0.92% en 1999-2000 (OCDE, 2002). La France dépense 3.19% de son PIB pour les politiques d’emplois en 1997 et 2.96% en 2000.

14A un niveau plus désagrégé, les différences l’emportent encore sur les similitudes. Les mesures en faveur des jeunes correspondent à 0.12% du PIB au Royaume-Uni en 1997-98, contre 0.42% en France. Certes, les dépenses consacrées aux politiques d’emploi pour les jeunes augmentent légèrement avec la création du NDYP (0.15% du PIB en 1999-2000) mais, dans le même temps, la France connaît des évolutions similaires, voir plus importantes, qui maintiennent ou accentuent l’écart avec le Royaume-Uni (graphique 1).

Graphique 1: Dépenses pour l’emploi des jeunes en % du PIB, France et Royaume-Uni

Graphique 1: Dépenses pour l’emploi des jeunes en % du PIB, France et Royaume-Uni

L’hypothèse de path dependence appliquée aux politiques de l’emploi

15La persistance de tels écarts peut s’expliquer par une approche institutionnaliste, à travers la notion de path dependence. Quand une voie est empruntée, elle devient irréversible, qu’elle conduise ou non à des résultats sous-optimaux. Les auteurs institutionnalistes prennent souvent pour exemple le clavier des machines à écrire, puis des ordinateurs : d’autres systèmes que l’ordre QWERTY (ou AZERTY en France) permettent des vitesses de frappes plus rapides, mais l’ordre sous-optimal persiste. A la suite de North (1990), les économistes et politologues institutionnalistes (Erhel, Palier, 2003) identifient généralement quatre types de mécanismes qui peuvent expliquer le phénomène de path dependence.

16Le premier provient de coûts importants d’investissement ou d’installation des innovations institutionnelles. Mieux vaut parfois continuer à investir dans une voie plutôt que de faire marche arrière et d’investir dans une solution alternative qui serait aussi coûteuse au départ. Certes des évaluations ont montré les dysfonctionnements des TEC, LEC et du système NVQ, mais il reste plus facile d’amender leur fonctionnement à la marge que de proposer une nouvelle « révolution des compétences ».

17Le second mécanisme est appelé « effet d’apprentissage » : l’utilisation répétée d’un même instrument produit des effets positifs. Les savoirs et savoir-faire acquis permettent non seulement une utilisation plus efficace, mais aussi une amélioration de l’instrument lui-même. Ce mécanisme pourrait décrire l’évolution des aides à l’emploi dans le secteur non marchand en France. Les premières évaluations ont montré les effets pervers du TUC que les gouvernements ont, par la suite, tenté de corriger par un statut se rapprochant progressivement du droit commun.

18Le troisième mécanisme correspond à l’ « effet de coordination » : plus le réseau d’utilisateur est large, plus un individu a intérêt à l’adopter. Il est tout à fait possible qu’un tel effet soit à l’œuvre dans le domaine des politiques de l’emploi : les réseaux de partenaires impliqués dans la mise en œuvre des politiques de l’emploi sont en effet de plus en plus larges et complexes.

19Le quatrième effet renvoie aux comportements d’adaptation par anticipation. Les individus s’adaptent à l’usage commun en anticipant son maintien. Les associations françaises peuvent ainsi programmer l’évolution de leurs ressources humaines en estimant qu’elles pourront recourir aux aides étatiques permettant d’embaucher un jeune à moindre frais. Elles peuvent manifester leur mécontentement quand ces aides diminuent et tenter de bloquer toute évolution qui leur serait défavorable.

20Ces quatre mécanismes expliquent les difficultés que provoquerait un changement radical, mais aussi les effets positifs en retour (increasing returns) qu’engendre la poursuite de la voie empruntée au départ. De tels effets cumulatifs déterminent le chemin que suivent les politiques publiques : les régimes de politiques d’emploi dont ont hérité les pays ont conditionné leur capacité à faire face au chômage. En 30 ans, les politiques d’emplois pour les jeunes en France et au Royaume-Uni sont ainsi devenues des « quasi-institutions », qui se développent, s’adaptent et persistent, tout en suivant des évolutions parallèles.

La nature du changement

21L’hypothèse de path dependence laisse néanmoins des marges d’évolution aux modèles nationaux. Les concepts institutionnalistes permettent d’ailleurs de déterminer la nature de ce changement. Pour reprendre une distinction que l’on doit à P. Hall, les NSEJ et le New Deal constituent indéniablement un changement de premier ordre, une utilisation plus ou moins importante d’instruments déjà existants. Un changement de deuxième ordre correspond à l’apparition de nouveaux instruments et un changement de troisième ordre se caractérise par une modification simultanée des objectifs, des instruments et de leur usage quantitatif.

22Les innovations instrumentales au sein des NSEJ et du NDYP me semblent marginales. Il est vrai que certains éléments du NDYP n’existaient pas dans les précédents programmes, à ma connaissance du moins : le NDPA, la possibilité d’une formation à temps plein pendant un an et la période de Follow-Through. Le programme NSEJ fut aussi l’occasion d’expérimenter quelques innovations, notamment en matière juridique : par exemple, la possibilité de suspendre le contrat emploi jeune avec l’accord de son employeur pour exécuter une période d’essai afférente à une offre d’emploi. Force est néanmoins de reconnaître qu’il ne s’agit pas de l’introduction de nouveaux instruments à proprement parler, mais d’une modification d’instruments existants. On ne peut en tout cas comparer ces modifications instrumentales à l’introduction de la CSG ou du RMI dans le modèle français à dominante bismarckienne, deux réformes qui sont souvent citées en exemple pour illustrer un changement de deuxième niveau (Bonoli, Palier, 1999).

23Les deux gouvernements prétendent bien sûr que leurs objectifs sont novateurs ou, en d’autres termes, qu’ils constituent un changement de troisième ordre ou un changement de paradigme. Les deux programmes affichaient d’ailleurs leur nouveauté jusque dans leur nom : « nouveaux services », « new deal ». Mais ils ne peuvent constituer un changement de paradigme, tel que le définit Peter Hall, c’est-à-dire un changement simultané des trois dimensions des politiques publiques. Il n’ont pas introduit d’instruments nouveaux et il semble difficile de servir de nouveaux objectifs avec les mêmes instruments. Mais seules les évaluations permettront de déterminer la nature du changement effectif, en étudiant la logique des programmes a posteriori et non a priori.

Une « convergence dans l’action » ?

Quelques bonnes pratiques

24Certains aspects innovants des dispositifs sont particulièrement appréciés des bénéficiaires et méritent d’être reconduits. L’étude de Legard et Ritchie (1999), à partir d’entretiens, souligne ainsi l’importance du NDPA aux yeux du bénéficiaire. De même, d’après l’exploitation du panel de la DARES (Davoine, Zoyem, 2003), la désignation d’un tuteur dans le dispositif français facilite l’apprentissage et permet de s’insérer plus facilement dans la structure d’une part et les formations professionnelles renforcent le sentiment d’avoir acquis des compétences professionnelles d’autre part. Par ailleurs, la polyvalence des jeunes très importante dans le dispositif « Nouveaux services – emplois jeunes » et souvent décriée, irait finalement de pair avec la professionnalisation.

25Cependant, les programmes ne sont pas à l’abri des critiques formulées à l’égard de leurs prédécesseurs : ils garantissent rarement un emploi de qualité d’une part et ils renforcent souvent les inégalités sur le marché du travail d’autre part.

Des trajectoires précaires à la sortie des dispositifs

26En France, les entretiens et enquêtes (Conseil national d’évaluation, CGP, 2001) prouvent que les jeunes restent mécontents de leur statut particulier, de leur salaire et des modes de reconnaissance de leurs compétences. L’offre de formation les déçoit souvent et elle ne garantit pas une insertion professionnelle : les certifications et diplômes délivrés ne permettent pas de résoudre la question de leur intégration à la Fonction Publique ou du financement et de la pérennisation des activités dans le secteur associatif. Bref, les politiques d’emploi françaises ne garantissent pas un emploi stable et de qualité.

  • 1  Sur un flux de 26%, avant l’introduction du NDYP.

27L’évaluation du NDYP passe souvent par l’estimation d’une fonction de matching. Dans une telle modélisation, le flux de sortie du chômage dépend du taux d’emploi vacant, du taux de chômage et de l’intensité des politiques actives. Dans ce cadre d’analyse, les estimations de Riley et Young (2001) se voulaient optimistes. Il est vrai que le NDYP semble avoir un impact sur le taux de sortie du chômage vers toutes les destinations, mais son impact sur le taux de sortie du chômage vers l’emploi normal n’est pas aussi important et significatif. En d’autres termes, une partie des bénéficiaires se dirigent vers des emplois subventionnés ou vers l’inactivité. L’impact du NDYP est plus souvent mesuré par la méthode appelée « estimateur par différence de différences ». Elle consiste à calculer la différence entre le taux de sortie avant et après l’introduction du NDYP pour le groupe éligible et pour le groupe de contrôle. L’impact du NDYP correspond à la différence entre ces deux différences (difference-in-differences estimator). Cette méthode contourne les problèmes que pouvaient constituer un biais de sélection (contrairement à une simple comparaison entre les participants et ceux qui n’y participent pas) ou un changement historique (contrairement à une simple comparaison de la situation du groupe éligible avant et après l’introduction du programme). Elle suppose en revanche que le « groupe de traitement », le groupe éligible au NDYP, et le « groupe de contrôle», constitué d’individus qui n’ont pas suivi le NDYP, sont affectés de la même manière par les changements historiques. Le biais de sélection doit rester invariant pendant la période où le programme est évalué. Dans ce cadre d’analyse, le flux de sortie du chômage augmenterait de 5 points1 au bout de 4 mois de participation au Gateway (Blundell et al, 2001). Sur ces cinq points, quatre seraient dus à l’option SE. Les auteurs britanniques ne se contentent pas de ce résultat et soulèvent, à juste titre, la question de la qualité des emplois trouvés. Pour cela, ils estiment l’impact du NDYP sur les sorties du chômage vers les emplois qui durent plus de 13 semaines et retiennent ainsi la définition officielle de l’emploi « durable » (sustained job). Le NDYP augmenterait de 4.5 points ce flux de sortie. L’évaluation de Wilkinson (2003) ajoute toutefois un bémol, en conservant la même méthode, mais en l’appliquant à des données sur plus longue période. En d’autres termes, il ne se contente pas de la définition officielle de l’emploi « durable ». Grâce aux données de la JUVOS Cohort, il met en évidence un effet « tourniquet » : l’impact du New Deal sur la probabilité de sortir du chômage s’estompe au bout d’un an. Ses estimations sont éloquentes : six mois après l’entrée dans le NDYP, le chômage des hommes aurait été réduit de près de 30 000 et celui des femmes de près de 9 000. Dix-huit mois après, la réduction est de 10 000 pour les hommes et de 5 000 pour les femmes. La majorité des bénéficiaires conserverait ainsi une trajectoire précaire, avec des périodes de chômage récurrentes.

La « mécanique du tri redoublé » (Gazier, 2003)

  • 2  « On donnera à celui qui a et il aura plus ; mais celui qui n’a pas, on lui enlèvera même ce qu’il (...)

28Par ailleurs, les politiques d’emploi renforcent les inégalités sur le marché du travail, elles constituent une « mécanique du tri redoublé » pour reprendre l’image de Bernard Gazier (2003). L’exploitation du Panel de la DARES (Davoine, Zoyem, 2003) tend par exemple à prouver l’existence d’un « effet Matthieu de la formation »2 : les plus diplômés initialement bénéficient plus souvent de formations professionnelles au cours du contrat. L’accès à la formation reste toutefois beaucoup plus élevée dans ce dispositif que dans le cadre d’un statut « normal » dans le secteur privé. En d’autres termes, le programme a sûrement multiplié les chances d’accès à la formation pour les moins diplômés. Par ailleurs, le dispositif NSEJ reproduit une segmentation au sein même du secteur non marchand : entre les fonctionnaires et les bénéficiaires du programme NSEJ d’une part, et entre les bénéficiaires de politiques de l’emploi d’autre part : ainsi les jeunes les plus défavorisés, ceux du dispositif TRACE par exemple, n’ont pas eu accès au programme NSEJ, mais au CES : parmi ceux qui ont occupé un seul emploi après leur entrée en TRACE, 3% bénéficient du programme NSEJ, contre 22.8% d’un CES, un contrat moins avantageux et soupçonné d’effets de stigmatisation (Mas, 2003).

29Une mécanique similaire est en marche Outre-Manche. La probabilité d’obtenir un emploi subventionné dans le secteur marchand est plus élevée pour les jeunes plus favorisés à l’entrée du programme, tandis que les plus défavorisés se retrouvent plus fréquemment dans l’option ETF (Dorsett, 2001). Or les options n’offrent pas un égal accès à l’emploi. Les options dans le secteur non marchand débouchent plus rarement sur un emploi: parmi les participants à l’option ETF, 36.9% trouvent un emploi pendant ou à la sortie de l’option, 37.8% pour l’option VS, 32.8% pour l’option FTET alors qu’ils sont 56.9% dans ce cas parmi les participants à l’option SE (TUC, 2002). Il se peut néanmoins que les options FTET, VS et ETF soient plus adaptées à des publics en grande difficulté. La question est donc de savoir si chaque option offre des chances égales d’accès à l’emploi pour chaque public. La sélection à l’entrée des options rend toutefois difficile une mesure de l’efficacité de chaque option « toutes choses égales par ailleurs ». La méthode de l’estimation par appariement permet d’éliminer ce biais de sélection, lié à une hétérogénéité observable. Ses résultats confirment l’hypothèse d’une « mécanique du tri redoublé »: toutes choses égales par ailleurs, le taux de sortie du chômage reste près de 20 points plus élevé pour ceux qui participent à l’option SE (Dorsett, 2001). Cependant, l’emploi subventionné ne serait pas la panacée pour les jeunes en très grande difficulté (multiply disadvantaged). Ces derniers n’auraient pas eu plus de chances de trouver un emploi s’ils avaient participé à l’option SE (Bonjour, 2001). L’option FTET les aiderait davantage à sortir du chômage. Il n’en reste pas moins vrai que l’option SE est plus efficace pour une majorité de bénéficiaires, alors qu’elle accueille moins d’un quart des participants aux options.

30Il ne faut dès lors pas s’étonner que les sanctions touchent plus souvent des jeunes qui devaient participer aux options du secteur non marchand (TUC, 2002). Or les jeunes en grande difficulté se voient plus souvent orientés vers les options du secteur non marchand. Le dispositif apparaît donc inégalitaire, mais aussi injuste : les sanctions touchent, au sein du programme, les jeunes les plus défavorisés, à qui les services de l’emploi proposent des options moins populaires qui débouchent rarement sur un emploi et qui ne sont pas toujours adaptées à leurs propres difficultés. A en croire les entretiens approfondis (O’Connor et al, 2001 et Candy et al, 2001), une partie des jeunes sanctionnés voulaient s’insérer en travaillant, mais bon nombre n’avaient pas compris les règles du jeu, devaient faire face à des problèmes personnels, exprimaient un pessimisme à l’égard du programme ou bien encore n’étaient pas satisfaits de leur option (pas de perspective d’emploi, des tâches ingrates, de mauvaises relations avec l’employeur et les autres salariés, des journées longues, des horaires qui ne conviennent pas). Les entretiens approfondis laissent par ailleurs penser que les sanctions découragent les jeunes sanctionnés, qui s’éloignent du « système », qui n’ont plus envie de participer au programme du Service de l’emploi, en particulier après une sanction de 26 semaines. Le New Deal risque donc de marginaliser les plus défavorisés en les éloignant de l’emploi normal et de la protection sociale.

Des stratégies discutables

  • 3  L’équation WS est estimée sur une période allant de 1972 à 2000, les deux dernières années peuvent (...)

31L’effet du NDYP sur la détermination des salaires est loin d’être démontré. Rien ne prouve que les insiders ont abaissé leur prétentions salariales depuis la mise en place du Welfare to Work3. Les inégalités salariales n’ont pas diminué dans les années 90, ce dont rend compte la contribution de Guillette de Larquier à l’ouvrage de Bessy et al (2002): jusqu’en 1999, le Royaume-Uni connaît au contraire une dispersion croissante des salaires (en équivalent temps plein). A ces inégalités salariales s’ajoute le temps partiel : ceux qui occupent un emploi de 40 heures par semaine sont les mieux rémunérés par heure. Ils semblent avoir peu à craindre des travailleurs précaires, pénalisés par des salaires horaires plus faibles, travaillant à temps partiel ou, au contraire, plus de 40 heures par semaine pour échapper à la pauvreté. De telles disparités confortent la thèse de la segmentation du marché du travail britannique, qui compromet l’impact du New Deal sur le volume d’emploi, via une pression à la baisse sur les salaires.

32Une stratégie axée sur la seule offre de travail risque dès lors de buter sur la contrainte que constitue le volume d’emploi. Dans cette perspective, les contrastes régionaux et locaux, qu’on peut par ailleurs déplorer, constituent une « expérience naturelle » pour l’économiste qui souhaite déterminer dans quelle mesure la demande de travail influence les « performances » du NDYP. Le Royaume-Uni doit en effet faire face à un clivage entre le Nord et le Sud du pays, où s’est concentré la croissance de l’emploi dans les années 90, à l’exception de Londres et du Kent : de la côte Sud jusqu’à Oxford, les taux de croissance avoisinent 5 à 10% pour atteindre 10 à 15% dans la région de Cambridge. A l’inverse, le Nord-Ouest du Pays de Galles, une grande partie du Nord-est, le Nord-ouest et l’Écosse ont connu un déclin de l’emploi, avec une perte nette de 10% ou plus dans certaines localités. Sur les 471 local authority districts que compte la Grande-Bretagne, 18 regroupent plus de la moitié des « clients » du NDYP, la plupart sont des zones urbaines du Nord et de l’Ouest du pays (Peck, 1998). Or les taux d’obtention d’emploi non-subventionné et d’emploi « durable » (plus de 13 semaines) sont plus élevés dans le Sud et dans les régions rurales du centre de l’Angleterre et ils sont moins élevés dans les grandes agglomérations, les régions du centre du Pays de Galles et du Nord-Est de l’Angleterre (Martin et al, 2001). Cette coïncidence ne peut être le fruit du hasard : les performances inégales du NDYP montrent ainsi que les politiques de l’emploi axées sur l’offre de travail sont tributaires de la demande de travail, qui fait cruellement défaut dans certaines régions du Royaume-Uni. Or le New Deal ne prévoit pas d’aides à la mobilité, aux déplacements domicile-travail pour les personnes les plus défavorisées ou au déménagement vers les régions plus méridionales du Royaume-Uni. Les chômeurs du Nord de l’Angleterre, peut-être plus « employables », ne risquent pas d’inquiéter les emplois des insiders du Sud de l’Angleterre. En d’autres termes, la géographie du chômage compromet la réussite du NDYP, pour reprendre le titre d’un article de Webster et Turock (1998). Dans ce débat, le gouvernement évoque aussi l’instauration de Zones prioritaires d’emploi (Employment Zones) et la création d’un New Deal pour les communautés, qui a pour mission la régénération intensive des quartiers les plus pauvres. Aux yeux de Glyn (2001), ces deux programmes prouvent que le gouvernement n’a pas pris conscience de l’ampleur du problème : ces mesures restent destinées à rendre les individus plus « employables ». (Glyn, 2001), elles devraient au contraire soutenir la demande de travail dans les régions où l’emploi fait défaut.

33La stratégie française consistait à agir directement sur le volume d’emploi à court terme. Son impact à plus long terme peut laisser sceptique, mais il est trop tôt pour déterminer dans quelle mesure les activités créées seront pérennisées et pourraient ainsi enrichir durablement la croissance en emploi. Les bénéficiaires semblent optimistes, mais leurs financeurs potentiels sont aujourd’hui plus prudents. Seuls les prochains mois permettront de savoir si le recours aux solidarités locales pour consolider les activités était, ou non,  un pari gagnant.

Conclusion : quel est l’impact des évaluations ?

  • 4  Glyn (2001) défend ainsi une stratégie qui mise sur la stimulation de la demande de travail et sur (...)

34Le bilan des évaluations du NDYP et des NSEJ est pour le moins nuancé, pour ne pas dire critique. Mais les évaluations débouchent rarement sur des « bifurcations » majeures des trajectoires institutionnelles. Si le « briefing document » du TUC (2002) prouve, de manière convaincante, que les sanctions sont inégalitaires et injustes, les conclusions du même document restent timorées : le TUC ne demande pas de supprimer les sanctions, il propose simplement de les appliquer de manière « aussi bienveillante que possible ». Seules quelques évaluations proposent des alternatives4 qui s’éloignent de la trajectoire des politiques d’emploi au Royaume-Uni. Dans ce contexte, un changement de paradigme semble peu plausible, pour l’instant, au Royaume-Uni.

  • 5  Les mesures en faveur des jeunes ont donné lieu à de nombreuses « évaluations par les pairs » au s (...)

35Le référentiel britannique semble désormais séduire l’Europe continentale, où l’idée de sanctionner les chômeurs se répand. La récente réforme allemande des allocations de chômage est aussi coercitive, en particulier pour les plus jeunes. Gerhard Schröder n’a d’ailleurs jamais caché ses sympathies pour le Welfare to Work de Tony Blair, dont l’efficacité reste à démontrer. En France, les réformes de la politique d’emploi pour les jeunes pourraient rapprocher le modèle français d’une logique britannique. Le programme français CIVIS (Contrat d’Insertion dans la Vie Sociale) comprend en effet un « module d'orientation » qui ressemble beaucoup au Gateway  du NDYP. Les trois « volets » de CIVIS ont aussi un air de ressemblance avec les quatre options britanniques. L’hypothèse d’une influence européenne est d’autant plus plausible que la SEE a pu faciliter la circulation des idées à travers les ‘peer reviews5 Mais CIVIS est avant tout un assemblage de mesures françaises, une hybridation de TRACE, du Nouveau Départ, des CES et des NSEJ. Le nom est à cet égard révélateur : on y retrouve la notion d’insertion et la valorisation de la « vie sociale », deux « spécificités » françaises. Les dépenses pour l’emploi dans le secteur non marchand risquent néanmoins de diminuer sensiblement en France.

36Les évaluations menées à la fin des années 90 pourraient avoir plus d’impact sur la réforme des contrats aidés dans le secteur non marchand. La réorganisation proposée témoigne d’un réel « apprentissage », inspiré de l’échange de « bonnes pratiques » avec les voisins européens. L’instance d’évaluation présidée par Y. Robineau propose en effet une fusion du CES et du CEC en une nouvelle mesure, relativement longue (2 à 3 ans), plus souple et adaptée aux besoins professionnels et sociaux du bénéficiaire. Le contrat aidé serait intégré dans une action plus générale et entrecoupé, si nécessaire, d’actions de formation, de bilans de compétences et d’entretiens avec le référent et le service de l’emploi (Conseil national d’évaluation, Commissariat général du plan, 2002). Le rapporteur général estime que « le choix danois pour des parcours qualifiants » (Simonin, 2002) est un exemple à suivre ; il souhaite que l’emploi aidé ne soit plus qu’un élément d’une action publique d’aide individualisée à l’insertion, constituée d’une large gamme de services. Là encore, par un effet d’apprentissage, hybridations nationales et internationales se conjuguent pour soutenir une évolution progressive des trajectoires institutionnelles.

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Notes

1  Sur un flux de 26%, avant l’introduction du NDYP.

2  « On donnera à celui qui a et il aura plus ; mais celui qui n’a pas, on lui enlèvera même ce qu’il a », Evangile selon saint Matthieu, XXV, 29, cf. Gazier, 2003, p185.

3  L’équation WS est estimée sur une période allant de 1972 à 2000, les deux dernières années peuvent s’éloigner de ce schéma, sans remettre en cause la significativité du modèle.

4  Glyn (2001) défend ainsi une stratégie qui mise sur la stimulation de la demande de travail et sur la qualité des  emplois ; elle serait accompagnée d’efforts éducatifs et de redistributions pour plus de justice sociale.

5  Les mesures en faveur des jeunes ont donné lieu à de nombreuses « évaluations par les pairs » au sein de lamême SEE : le programme danois de lutte contre le chômage des jeunes et le New Deal for Unemployed Young People du Royaume-Uni furent présentés « aux pairs » les 12 et 13 octobre 1999 ; les initiatives Inserjovem au Portugal, les 8 et 9 juillet 2001 ; Jugend mit Perspektive ou JUMP, les « Nouvelles perspectives pour les jeunes » qui constituent le programme du gouvernement fédéral allemand pour la qualification et l’emploi des jeunes, les 10 et 11 juin 2001 ; le « Plan Rosetta », qui est conçu comme un « véritable tremplin vers l’emploi pour les jeunes » en Belgique a fait l’objet d’une peer review les 12 et 12 juin 2001 et les deux programmes français, les NSEJ et TRACE furent présentés respectivement les 28 et 29 septembre 1999 et les 2 et 3 octobre 2001. Les politiques d’emploi ciblées sur les jeunes représentent six peer reviews parmi 27 (la place accordée aux politiques ciblées sur les jeunes est encore plus importante dans le cas français : deux peers reviews sur trois, la troisième étant sur les 35 heures). La SEE, ses recommandations et ses « échanges de bonnes pratiques » participent à la construction d’un référentiel commun des acteurs nationaux et pourraient expliquer en partie les similitudes entre les politiques et programmes nationaux.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1: Dépenses pour l’emploi des jeunes en % du PIB, France et Royaume-Uni
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Pour citer cet article

Référence papier

Lucie Davoine, « Les politiques d’emploi pour les jeunes en France et au Royaume-Uni », Observatoire de la société britannique, 2 | 2006, 63-81.

Référence électronique

Lucie Davoine, « Les politiques d’emploi pour les jeunes en France et au Royaume-Uni », Observatoire de la société britannique [En ligne], 2 | 2006, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 24 juin 2017. URL : http://osb.revues.org/134 ; DOI : 10.4000/osb.134

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Auteur

Lucie Davoine

Doctorante associée au Centre d'Etude pour l'Emploi

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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