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La politique d’immigration et du droit d’asile depuis mai 2010 : pomme de discorde ou compromis politique

Catherine Puzzo
p. 217-237

Résumé

Cet article entend revenir sur les origines des réformes en se penchant sur les promesses électorales notamment et en évaluant le poids des contraintes qui ont pu peser sur les mesures introduites jusqu’à présent, particulièrement l’impact des coupes budgétaires imposées par le programme d’austérité adopté par le gouvernement Cameron-Clegg. Il s’agira également d’aborder les différentes critiques aux politiques gouvernementales, plus spécifiquement celles portant sur les conséquences négatives que ces politiques auront sur certains secteurs économiques.

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Texte intégral

Manifestes politiques et préoccupations électorales

  • 1  Ceci diffère de la campagne de 2005, durant laquelle le parti Conservateur avait exploité les peur (...)

1 L’immigration est un des thèmes politique qui, au cours de campagnes électorales passées a permis aux Conservateurs et à certains de ses membres plus extrêmes de se démarquer par rapport à leurs adversaires. Thème aux multiples facettes qui renvoie à des questions identitaires et aux politiques afférentes au multiculturalisme, à la place de l’étranger dans une société qui se veut accueillante mais est obsédée par des statistiques chiffrant avec exactitude le nombre d’immigrés, de demandeurs d’asile ou de clandestins. En 2010, contrairement à la campagne précédente, c’est la crise économique que le pays est en train de traverser et les outils législatifs et réglementaires à mettre en place pour relancer la croissance qui ont dominé les débats et occupé une place centrale dans les manifestes politiques des trois grands partis. Dans ce contexte de récession, après une longue période ininterrompue et inégalée dans l’Union Européenne de forte croissance, les débats qui ont porté sur le thème de l’immigration se sont cristallisés autour de l’immigration récente de main d’œuvre étrangère et sur les conséquences pour l’économie et le budget de l’état des politiques travaillistes en la matière. Sur le fond les propositions des trois grands partis ne montraient pas des divergences fondamentales et il y avait très certainement une volonté commune de ne pas faire de l’immigration, un thème racoleur, permettant de gagner des points sur les formations adverses1.

2Il faut rappeler que depuis 2005 la politique migratoire mise en place par les gouvernements travaillistes s’était démarquée sensiblement des pratiques antérieures. Pour la première fois depuis plusieurs décennies, les gouvernements au pouvoir avaient prôné les mérites de l’immigration de travailleurs étrangers nécessaires à l’économie britannique si celle-ci devait pouvoir survivre aux forces de la mondialisation. Cette équation ‘travailleurs étrangers = compétitivité et réussite de l’économie britannique’ érigée en dogme avait plus ou moins fait consensus dans la classe politique même parmi les Conservateurs, traditionnellement plus réticents à tout système facilitant l’entrée de nouveaux immigrés. En pratique un système similaire au programme migratoire australien avait été mis en place (Points Based System), attribuant des points et des droits d’entrée et de résidence différents selon les qualifications professionnelles, universitaires possédées par le candidat. Parallèlement suite à l’élargissement de l’Union Européenne en 2004 la Grande–Bretagne avait accueilli l’arrivée extrêmement nombreuse de travailleurs venant d’Europe de l’Est, travailleurs temporaires ou semi-permaments attirés par la législation favorable, la déréglementation du marché du travail, le taux de change de la livre, et l’offre d’emplois dans divers secteurs abandonnés par la main d’œuvre locale tels les services, l’industrie alimentaire, l’agriculture, la finance, le secteur de la santé et de l’aide à la personne. Cela avait donc résulté en des taux migratoires bien supérieurs à ceux du début des années Blair.

1997

2005

2006

2007

2008

Inward migration

326,000

573,000

590,000

Outward migration

279,000

340,000

427,000

Net migration

+ 47,000

+ 233,000

+ 163,000

East Europeans

204,000

227,000

206,000

Source : www.ons.gov.uk

3Si donc, durant cette campagne, ni le thème de l’immigration, et moins encore celui des droits des immigrés et des demandeurs d’asile n’occupèrent une place prépondérante, les trois partis sensibles aux préoccupations de leur électorat, n’hésitèrent pas à proposer l’introduction de nouveaux contrôles de l’immigration justifiés par la nécessaire maîtrise des dépenses publiques, soit disant mises à mal par de nombreux abus au système social commis par les nouveaux arrivants.

  • 2  Le manifeste conservateur contenait un paragraphe spécifique intitulé « Attract the brightest and (...)

4Les Conservateurs en particulier attaquèrent de façon virulente la politique d’immigration de l’ère travailliste, jugée trop laxiste, chaotique ayant permis l’arrivée massive d’une importante masse salariale étrangère. Réitérant une proposition déjà avancée lors de leur campagne de 2001 ils suggéraient l’introduction de quotas par le biais d’une politique très utilitariste2 aux perspectives essentiellement économiques, politique basée sur des objectifs chiffrés afin de réduire à des dizaines de milliers (‘tens of thousands’) le nombre d’immigrés hors union européenne, arrivant en Grande-Bretagne. Au-delà du caractère vague du terme ‘immigrants’ qui recouvre de multiples réalités, les propos tenus visaient avant tout à rassurer une partie de la base électorale des Conservateurs en affirmant qu’ils redonneraient à la main d’œuvre locale les emplois qui lui avaient été soufflés par cette main d’œuvre étrangère.

5Dans une perspective apparemment opposée les Libéraux, contraires à toute notion de contingentement de main d’œuvre, prônaient leur attachement au respect des droits de l’homme mis à mal notamment par l’extension de l’incarcération des demandeurs d’asile au cours de la décennie travailliste. Leur perception des immigrés et de l’immigration en tant que phénomène de société posait comme absolue nécessité la fin de la détention des enfants dans les centres de rétention administrative du royaume. A ce titre, ils pouvaient se targuer d’être les seuls à envisager les réformes nécessaires à mettre en œuvre dans le respect des droits de l’homme. Cependant en insistant sur l’absence de données statistiques précises et suffisamment renseignées pour permettre d’avoir une vision nette de la réalité migratoire dans le pays, ils prévoyaient l’instauration de contrôles plus poussés pour dénombrer les flux d’entrée et de sortie du territoire. Enfin, en posant la dimension locale de toute politique d’immigration, ils essayaient de préconiser un modèle de gestion migratoire plus adaptée aux besoins économiques locaux sans expliciter plus particulièrement ce qu’ils avançaient.

  • 3  De son côté G. Brown, revenant sur son propre bilan ainsi que sur celui des gouvernements Blair, f (...)

6En réalité aucun de ces deux partis n’avait réellement réfléchi aux moyens à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs annoncés, aucun n’avançait, en cette période sensible, d’estimation des coûts que l’application des propositions entraînerait. Enfin en l’absence de toute analyse fine du phénomène migratoire au Royaume-Uni, les discours des candidats Cameron et Clegg sonnaient creux, se résumant plus en une série d’effets d’annonce, qu’en des propositions innovantes basées sur les réalités complexes de l’immigration, réalités de terrain aussi diverses que difficiles à analyser3.

I think the pressures that we’ve put on housing and health and education have been too great. (...) I want us to bring immigration down so it is in the tens of thousands not the hundreds of thousands. (D. Cameron, ITV Debate, 15 April 2010)

The truth is that there is good immigration and there is bad immigration. (...) I want to see not an arbitrary cap. No, let’s have a regional approach where you make sure the immigrants who come go to those regions where they can be supported. (N. Clegg, ITV Debate, 15 April 2010)

Le programme de la Coalition

7Dans les jours qui suivirent l’accord de gouvernement, les Conservateurs et les Libéraux Démocrates élaborent une plateforme politique commune, fruit de compromis et de négociations (Paun, Hazell 2010). Au premier abord le document programmatique semble bien respecter un équilibre entre les deux partis puisque sous forme de liste d’une demie page sont reprises des propositions des Conservateurs telles l’introduction de quota sur les travailleurs qualifiés et l’accélération des procédure de traitement des demandes d’asile et des mesures exigées par les Libéraux telle la fin de la détention administrative des mineurs dans le cadre des demandes d’asile et l’introduction de contrôles plus poussés afin de détecter toute forme d’abus au système migratoire.

The Government believes that immigration has enriched our culture and strenghtened our economy, but that it must be controlled so that people have confidence in the system. We also recognise that to ensure cohesion and protect our public services, we need to introduce a cap on immigration and reduce the number of non-EU immigrants. (Coalition Programme, p. 21)

  • 4  En 2008, suite à l’échec d’un programme spécifique de résidences temporaires pour les migrants en (...)

8En réalité les Libéraux Démocrates ont du accepter l’introduction de quotas sur les travailleurs étrangers tandis que les Conservateurs ont bien voulu céder sur la question de la détention des enfants de migrants en situation irrégulière, détention qui les mettait mal à l’aise ainsi que Damian Green, alors chargé de l’immigration dans le cabinet fantôme de David Cameron, n’avait pas manqué de remarquer en 2008.4

9Ainsi, le programme de la Coalition remet en cause le consensus politique né durant les années travaillistes, autour de la nécessaire présence de travailleurs immigrés sur le marché du travail du royaume. Les trois grands partis avaient accepté l’idée qu’une main d’œuvre abondante, compétente, flexible et corvéable à merci n’était pas disponible sur le marché du travail national et qu’il faudrait donc attirer des travailleurs étrangers pour renouveler sans cesse le vivier et assurer la compétitivité et le développement de l’économie britannique. C’est par l’introduction de quotas et l’annonce de futurs contrôles sur tout travailleur provenant d’un nouveau pays membre de l’union européenne que la coalition entend réaffirmer la prévalence de la main d’œuvre nationale sur toute force de travail importée. Sans avancer encore de chiffres précis sur le nombre idéal de travailleurs immigrés, Cameron et ses ministres conservateurs vantent les mérites du contingentement des travailleurs étrangers, contingentements qui permettent une plus grande transparence et clarté dans la gestion statistique des flux migratoires et rassureront l’opinion publique. En outre, année après année, ils reflèteront avec exactitude les besoins du marché du travail, évitant ainsi tout chômage excessif. D’autres arguments viennent étayer et légitimer le programme de la coalition : protection de l’économie nationale et défense des travailleurs résidents, sauvegarde des dépenses publiques, respect des droits de l’homme et des libertés publiques, bon sens politique qui vise à restaurer la confiance dans la classe politique gouvernante.

It will take hard work and a great deal of political courage. But the British people want us to do it and it is the right thing to do. So we will do it. (Teresa May, Home Secretary, 5/11/10)

Of course immigration plays a vital role in our economy when it fills a clear gap in skills. But good immigration is managed immigration – it should not be an excuse to import labour to take up posts which could be filled by people already in Britain. (...)We have to ensure that our immigration system works in the interests of Britain.(Ian Duncan Smith, Pension Secretary, 1/07/11)

10De façon parfois moins explicite, ce qui transparaît c’est une représentation binaire et presque caricaturale des différentes catégories de populations immigrées qui sont perçues soit comme ‘désirables’, soit comme ‘indésirables’. Finalement la position de deux partis converge puisque à la priorité quantitative de réduction de la population immigrée à des dizaines de milliers est associée un choix qualitatif de la main d’œuvre étrangère, celui-là même que Nick Clegg durant la campagne électorale avait présenté de façon simpliste puisque selon lui, il s’agissait de faire le tri entre ‘une bonne immigration’ (‘good immigration’) et une mauvaise immigration (‘bad immigration’) (Débat télévisé d’ITV, 15 avril 2010).

L’action gouvernementale dans un cadre budgétaire restreint

  • 5  Le Home Office s’est adressé à l’une de ses commissions d’experts, interne au UKBA, le Migration A (...)

11Très rapidement dans les mois qui suivent, sont instaurées les réformes annoncées telles l’abolition partielle du Points Based System, l’introduction immédiate d’un quota annuel sur les travailleurs étrangers hors union européenne, la réduction du nombre de visas destinés aux étudiants, la mise en place de tests de langue dans le cadre du regroupement familial d’étrangers hors union européenne et la fin de la détention d’enfants dans les centres de rétention administrative. Or, toutes ces mesures seront mises en place par la voie réglementaire car ainsi que le notent Paun et Hazell (2010), la voie législative en l’absence de majorité est, pour tout gouvernement de coalition, hasardeuse et surtout longue. Le gouvernement Cameron-Clegg entend démontrer à l’opinion publique, sa détermination dans la rapidité d’exécution des réformes à opérer tout en continuant à multiplier les consultations et les audits externes pour évaluer les effets de la gestion travailliste en matière de contrôle et de droit d’asile. Les premières mesures mises en place utilisent les données recueillies par le Home Office, qui dès juillet 2010 avait procédé à une évaluation des dispositifs existants en matière de contrôle des flux. Son rapport ‘The Migrant Journey’, présenté au mois de septembre 2010 dresse une liste des différentes ‘routes’ migratoires affluant vers le Royaume-Uni et essaie de chiffrer le nombre de migrants pour chacune des différentes catégories de populations immigrées arrivant dans le pays : étudiants, familles, travailleurs, demandeurs d’asile. D’autres études menées par des parlementaires ou commanditées par le gouvernement viennent compléter ce premier état des lieux.5

Tarir les sources : étudiants, travailleurs et familles

  • 6  Le nombre de visas au total est de 320 000 si l’on inclut les membres de la famille du demandeur d (...)
  • 7  UKBA, Décembre 2010.
  • 8  En 2007 les cinq nationalités les plus représentées parmi les étudiants étaient la Chine, l’Inde, (...)

12Lorsque Damian Green, ministre en charge des questions migratoires présente The Migrant Journey, il insiste plus spécifiquement sur la nécessité d’améliorer la gestion des flux d’étudiants et de leurs familles. D’après le rapport, entre juin 2009 et juin 2010 pas moins de 288 000 visas étudiants avaient été délivrés et il était sous-entendu que seule une petite proportion obtenait son visa dans le but réel d’étudier alors que tant d’autres parvenaient par ce biais à pénétrer au Royaume-Uni et à travailler.6 Alors que les étudiants avaient, au cours des décennies passées, fait l’objet de certaines restrictions (de travail ou de séjour prolongé) selon les gouvernements en place, c’est la première fois qu’un gouvernement a décidé de tarir, de façon très systématique, cette source d’immigration en présentant les étudiants, comme cause principale d’une immigration incontrôlée et irrégulière. En décembre 2010 l’agence du Home Office (UK Border Agency) fait état d’une première série de propositions et ouvre une procédure de consultation publique sur ces mesures.7 Elles sont sévères et prévoient une restriction de l’accès au territoire pour les étudiants désirant s’inscrire dans des formations universitaires reconnues de niveau master tandis que pour ceux désirant s’inscrire en licence il est nécessaire qu’un organisme ou une personne se porte garante. Les futurs étudiants doivent également certifier avoir un niveau B2 en anglais. Enfin la réduction significative des autorisations de travail durant les études et le renforcement des procédures d’accréditation des écoles privées et surtout l’impossibilité d’accéder au marché du travail une fois le diplôme universitaire obtenu, faisaient également partie des réformes envisagées par le Home Office. Les mesures proposées établissent ainsi une distinction entre ‘étudiants désirés et désirables’ et ‘étudiants indésirables’ ; la distinction se basant sur le risque d’abus possible du système selon la nationalité de l’étudiant.8 Le texte final élaboré après la procédure de consultation publique, prévoit une réduction d’environ 70 à 80 000 visas d’étudiants et modère l’interdiction absolue d’accès au marché du travail des étudiants étrangers diplômés en Grande-Bretagne en permettant cet accès sous condition de remplir deux critères : il doit s’agir d’un emploi qualifié pour lequel l’employeur se portera garant de son futur employé et pourra lui garantir un salaire de plus de 20 000 livres par an.

  • 9  La presse britannique n’a pas manqué depuis septembre 2010 de publier de nombreux articles sur les (...)
  • 10 Statements of Changes in Immigration Rules (HC863)

13Les travailleurs étrangers hors union européenne ont également été la cible du nouveau gouvernement puisque dès le mois de décembre 2010, sans consultation aucune du parlement, le Home Office avait promulgué une texte réglementaire interdisant l’accès au territoire et au marché du travail à tout étranger sans offre de travail ferme et ce, même s’il était hautement qualifié. En arguant qu’un tel changement de la réglementation n’était pas suffisamment substantiel pour justifier le dépôt d’un texte devant la chambre des communes et un recours au débat parlementaire, le gouvernement avait essayé d’éviter un vote de sanction sur une mesure très controversée.9 Cette première mesure ayant été immédiatement annulée par la haute Cour (High Court) le gouvernement fut forcé d’introduire sa réforme sur les quotas de travailleurs étrangers par le biais d’un texte réglementaire (immigration rule) déposé au parlement, puis formellement adopté en avril 2011.10 Le nouveau texte modifie radicalement le système précédent (Points Based System) et met en place ce contingentement dont rêvaient les Conservateurs depuis 2001. Ce contingentement initialement limité à  24 000 travailleurs a déjà été ramené à 20 700 pour l’année 2011-2012. Le texte ajoute une importante condition supplémentaire par rapport au dispositif antérieur puisqu’il prévoit que, seuls les travailleurs étrangers qualifiés, voire hautement qualifiés, en possession d’une promesse d’embauche pourront obtenir un permis de travail et de séjour temporaire. Par ailleurs les nouvelles immigration rules requièrent des candidats une maîtrise de la langue anglaise satisfaisante (niveau B1) et un niveau de salaire minimum. Enfin dans cette perspective d’immigration choisie, afin d’attirer des étrangers exceptionnellement talentueux, une nouvelle catégorie, limitée à 1 000 permis de séjour temporaire est créée.

  • 11  Les règles jusqu’alors en vigueur donnait le choix au candidat: soit il pouvait passer le UK Life (...)

14Une autre réforme immédiatement mise en place est celle renforçant les tests de langue pour plusieurs catégories d’entrants. On se souvient que la maîtrise de la langue anglaise par le biais de tests auxquels devaient se soumettre les étrangers, avait été introduite au cours des années Blair, peu après 2001 lorsque il avait été affirmé que l’intégration des étrangers ne pouvait se faire sans une bonne connaissance de la langue et des valeurs du pays. Depuis fin novembre 2010 cette condition s’applique désormais à tous ceux désirant entrer au Royaume Uni par le biais du regroupement familial. Il est désormais requis à tout partenaire, époux(se) d’un étranger résidant ou d’un britannique, de faire la preuve de ses capacités en langue anglaise en présentant un certificat de niveau A1 d’une institution reconnue par les autorités administratives britanniques. Bien que le niveau A1 soit le niveau le plus bas du cadre européen de référence en langues, il est probable que dans certains pays l’accès à des cours de langues soit difficile, onéreux et que cette mesure créera des discriminations supplémentaires pour les femmes, qui se voient souvent interdites d’accès à toute forme d’éducation. Plus récemment, en juillet 2011 d’autres tests de langues ont été imposés aux membres de la famille de migrants désirant obtenir un permis de séjour permanent. Il est désormais requis une période de cinq années de résidence ininterrompue durant lesquelles le candidat doit faire la preuve d’un niveau B1 d’anglais.11 Très explicitement le UK Border Agency a déjà chiffré les conséquences de cette nouvelle restriction et s’attend à une diminution de 10 % du nombre de demandes de permis de séjour permanent.

Une promesse positive qui tarde à se concrétiser : la fin de la détention des enfants de migrants

  • 12  Cf. lettre ouverte de Nick Clegg à Gordon Brown en décembre 2009.
  • 13 Cf. article paru dans The Guardian, 16 décembre 2010 et le compte rendu de presse du UKBA “New comp (...)

15Bien avant la campagne électorale de 2010 Nick Clegg avait dénoncé les dérives du système travailliste de traitement des demandes d’asile et avait à maintes reprises martelé qu’il était impensable dans un pays qui se targuait d’être le berceau des Civil Liberties de continuer à incarcérer des enfants dans les centres de rétention administrative.12 Il semblait au départ que la fermeture des ailes des centres de rétention destinées aux enfants et aux familles, serait une question de jours voire de quelques semaines. En réalité, l’administration du Home Office, embarrassée par cette promesse, n’avait pas mis en place de système alternatif à la gestion du cas des familles de migrants déboutés de leur demande d’asile. Finalement ce ne fut qu’au mois de décembre 2010 que Nick Clegg put fièrement annoncer que la fermeture de l’aile familiale du centre de Yarl’s Wood marquait un tournant dans l’histoire de l’immigration.13. Le nouveau système imaginé par le UK Border Agency prévoit d’adoucir la phase préliminaire à toute expulsion du territoire. Il s’agit désormais, en quatre étapes de prendre en compte le bien être des enfants en incitant les familles à quitter volontairement le territoire, en informant au mieux celles-ci du déroulement de l’expulsion et surtout en leur permettant de rester chez elles jusqu’au moment du départ. Cependant il a été également prévu que les familles récalcitrantes se verraient provisoirement ‘hébergées’ dans un centre près de l’aéroport de Gatwick, Tinsley House, centre dont une des parties a été hâtivement réaménagée. Quelques mois plus tard il semblerait, au dire des observateurs associatifs et institutionnels, que le nouveau système n’a pas permis d’abolir l’incarcération des mineurs. Certes elle est moins systématique que durant l’ère travailliste mais l’un des derniers rapports de l’inspecteur en chef du système carcéral du royaume, rapport établi par Nick Hardwick (Her Majesty Inspector of Prisons), souligne que les veilles habitudes ont la vie longue. Alors que l’aile familiale de Tinsley House, n’aurait du être utilisée que pour une durée maximale de 72 heures par les familles accompagnées d’enfants, il a établi que certains mineurs ont été incarcérés pendant une semaine sous autorisation ministérielle (Rapport du HMIP, mai 2011). Les pratiques administratives sous ce gouvernement de coalition semblent ici aller à l’encontre des promesses et des valeurs de bases défendues par les Libéraux Démocrates. En réalité comme pour nombre d’autres réformes, la gestion des flux migratoires est contrainte par les grandes restrictions budgétaires que le gouvernement s’est imposé.

Cuts, cuts, cuts

16Le plan de réformes a été inscrit dans le programme d’austérité budgétaire annoncé dès juin 2010 par le gouvernement dans son document, The Comprehensive Spending Review, où les nécessaires coupes budgétaires permettront sur le long terme de proposer “une nouvelle vision de la politique pour une Grande Bretagne plus juste” (cité par Burchardt, 2011). Ce programme d’austérité qui a déjà eu des répercussions sur la politique d’immigration, aura, entre autre, un impact sur le volume de l’aide judiciaire accordée aux migrants et sur le développement de la sous-traitance de tâches diverses liées à l’administration des programmes de contrôles du territoire.

17Crée au Royaume Uni en 1949, l’aide judiciaire aura son budget sérieusement amputé au cours des prochaines années. Kenneth Clarke, Ministre de la justice a présenté le détail des coupes budgétaires prévues qui devraient avoisiner les 315 millions de livres d’ici 2015. Les économies les plus conséquentes réduiront de façon significative le volume des sommes octroyées et l’éventail des aides consenties. Ainsi le fonds d’aide spécifique aux associations assurant une mission de service public auprès de migrants The Migration Impacts Fund, crée en 2009 par le gouvernement de Gordon Brown a été aboli par le nouveau gouvernement au motif que les effets de l’immigration seraient mieux traités par le biais de réductions sévères des taux d’immigration à un niveau comparable à celui des années 1990 plutôt qu’à l’aide d’argent public aux dépens des contribuables. Par ailleurs il existait auparavant une commission dépendant du gouvernement, The Legal Services Commission (LSC), qui avait la charge d’accréditer les centres d’aide juridique pouvant entre autre traiter des demandes d’asile. Les nouvelles coupes budgétaires ont entraîné l’abolition de la LSC et désormais ne pourront bénéficier de l’aide judiciaire que les migrants faisant appel contre une décision d’incarcération. Ces réductions ont déjà affecté certains de ces centres qui offrent un panel de prestations aux migrants en difficulté : informations juridiques, aide à la constitution des dossiers de demande de permis de séjour ou de travail, instruction des demande d’asile, représentation auprès des tribunaux. Refugee Migrant Justice, une association d’aide aux réfugiés a déjà fermé ses portes l’an passé laissant environ 10.000 dossiers de demande d’asile en attente. Récemment l’organisme Immigration Advisory Service, qui était le plus gros pourvoyeur d’aide juridique en matière d’immigration et de droit d’asile a été placé sous tutelle judiciaire et est menacé de fermeture, faute de subventions suffisantes. Environ 8 000 cas de demandeurs d’asile, traités par cet organisme sont directement menacés par manque de personnel suffisamment nombreux pour instruire les demandes et les déposer auprès des autorités britanniques. La baisse des subventions s’est également traduite par l’instauration de sommes forfaitaires pour chaque dossier traité. Le système jusqu’alors en vigueur prévoyait un calcul des honoraires des avocats représentant des demandeurs d’asile sur la base du nombre d’heures passées sur chaque dossier alors que le nouveau dispositif prévoit une somme forfaitaire de 450 livres pour tout dossier, quelque soit sa complexité, ce qui, vraisemblablement découragera de nombreux avocats d’accepter des dossiers difficiles dont l’instruction peut être longue. De même, ceux que l’on appelle des case workers, c’est-à-dire des personnels qui instruisent les dossiers de migrants, se verront dorénavant attribuer une somme fixe pour chaque dossier équivalent à une dizaine d’heures de travail, ce qui a été jugé largement insuffisant par tous ces professionnels : “Imagine meeting someone, learning their entire life history, obtaining legal documents, researching the political situation of their country – you can’t obtain that amount of information and write proper legal arguments in that time.” (cité par The Guardian, 15/07/11).

  • 14  Voir également à ce sujet l’article de T. Burchard.

18De façon assez perverse les coupes budgétaires auront pour conséquence de stigmatiser les migrants ‘économiques’ qui n’ont droit à aucune aide judiciaire tandis que certains dossiers de demande d’asile pourront en bénéficier. Mais les frontières entre les différentes catégories de migrants sont parfois floues. Ainsi certains migrants fuyant leur pays pénètrent en Grande Bretagne grâce à un visa de tourisme, se retrouvent à son expiration en situation irrégulière et demandent alors l’asile politique tout en travaillant clandestinement. Ils peuvent ainsi glisser d’une catégorie à une autre et la réalité délicate de chaque cas n’est pas toujours prise en compte par la réglementation et la complexité des procédures administratives, d’où la nécessaire aide d’organismes hautement spécialisés. Il est probable que l’augmentation des frais judiciaires incitera de nombreux étrangers à assurer leur propre défense devant les tribunaux, ce qui entraînera des longueurs dans la procédure et en fin de compte risque d’accroître les coûts. La commission parlementaire en charge de la justice à la chambre des communes (House of Commons Justice Committee) n’a pas manqué d’épingler dans son dernier rapport les effets de ces suppressions de subventions en soulignant que les coupes budgétaires affecteraient les catégories de populations les plus faibles : femmes, personnes handicapées, personnes invalides, minorités ethniques. La commission a ainsi très clairement dénoncé cette politique qui ne respecte pas les engagements du gouvernement à protéger ceux qui sont les plus faibles dans la société.14

  • 15  Voir en ce sens le dernier rapport du Independent Monitoring Board, 2011.

19Les nouvelles réalités budgétaires ont eu un impact sur la gestion des tâches administratives des différents départements du Home Office, en particulier celui de la UK Border Agency. Depuis plusieurs années de nombreuses fonctions de ce département sont sous-traitées par des agences liées par des contrats au Home Office : ressources humaines, services financiers et comptables, services informatique. Ce sont également des sociétés privées qui gèrent les centres de rétention administrative, qui assurent les procédures d’encadrement et d’expulsion du territoire des migrants en situation irrégulière ainsi que les opérations de contrôle et de police aux frontières (Calais). Les réductions d’environ 25 à 40 % du budget du UKBA entraîneront 7 000 suppressions de postes sur une période de quatre ans, postes remplacés par des personnels de ces sociétés privées, avec des rémunérations moins importantes. Cependant l’utilisation extensive de la sous-traitance soulève des questions sur les coûts réels et les économies réalisées sur les deniers publics. En juin 2011, le Home Office a rompu un contrat avec l’un de ses sous-traitants, l’entreprise Raytheon, fournisseur de technologie informatique, en charge du développement du programme de contrôle des frontières du territoire, E-Borders, au motif de délais dans l’accomplissement du programme. Ces délais chiffrés à environ 206 millions de livres pour un marché public de 650 millions de livres se sont ajoutés aux frais que le UK Border Agency a du engager pour continuer à faire fonctionner ce programme. Enfin cette rupture de contrat a été sanctionnée par le versement d’indemnités à Raytheon de cinq millions de livres. Par ailleurs la multiplication des contrats de sous-traitance masque une difficulté de fond, celle de la capacité des services du Home Office à encadrer ces entreprises ou agences du secteur privé, à coordonner les missions des personnels du Home Office et celles de ces sociétés sans avoir nécessairement les compétences techniques suffisantes. Ainsi la gestion des centres de rétention administrative illustre particulièrement bien ce problème puisque le service d’inspection des prisons pointe régulièrement ces manques et les atteintes aux libertés publiques des migrants détenus, qui en découlent.15

Premiers effets de la politique gouvernementale : divisions internes et polémiques

20Mesurer les effets de politiques d’immigration permet de s’interroger sur l’adéquation des moyens mis en œuvre pour atteindre les objectifs, sur les conséquences concrètes en matière de droits des migrants affectés par les mesures mises en place ou bien encore de mesurer l’impact économique des réformes entreprises. A ce jour, outre quelques données statistiques qui ont été publiées et renseignent sur l’efficacité de ces politiques, il peut être intéressant de mesurer l’action gouvernementale à l’aune des nombreuses controverses et critiques qui ont émané de certains membres du gouvernement mais également de la sphère parlementaire, des organismes professionnels des secteurs de la finance et des services, des milieux associatifs et du monde de l’éducation. Ces polémiques ont été amplement relayées par les médias : presse de qualité, presse économique et tabloïds confondus.

  • 16  Ainsi il aura fallu attendre une dizaine d’année pour que l’on puisse mesurer une réelle baisse du (...)
  • 17  Les statistiques mesurant l’effet de la nouvelle politique de visas pour les étudiants étrangers n (...)

21D’un point de vue strictement statistiques, les effets à court terme de cette politique restrictive commencent à être connus. Quelques données statistiques ont déjà été publiées mais il est important de noter que toute réforme dans la gestion des flux migratoires ne produit souvent de résultats mesurables que plusieurs années après son entrée en vigueur.16 Les chiffres publiés à ce jour par le gouvernement ne semblent pas être à la hauteur des résultats espérés et semblent aller à l’encontre des souhaits des Conservateurs au lendemain de leur victoire. Le nombre d’entrée de migrants a augmenté sensiblement atteignant le chiffre de 239 000 (net inward migration) alors que le nombre de sorties définitives du territoire est estimé à 336 000 (net outward migration), chiffre qui a régressé par rapport à 2009 (- 91 000), année qui avait connu un pic d’émigration. Par ailleurs l’immigration de travailleurs de l’union européenne a repris avec vigueur. Ainsi on aboutit à un solde migratoire beaucoup plus important que prévu et plusieurs facteurs expliquent cette tendance : effets de la crise économique mondiale qui freine l’émigration des britanniques ou des résidents mais qui a poussé d’autres nationalités (irlandais et polonais notamment) à se présenter aux portes du royaume, conséquences du printemps arabe qui a entraîné une hausse de 9 % des demandes d’asile entre avril et juin 2011 (Source : Office for National Statistics)17. Au-delà de ces premiers chiffres qui donnent quelques tendances, il faut préciser que c’est un des domaines des politiques publiques qui est en perpétuelle évolution puisque au fur et à mesure des évaluations et audits internes auxquels le gouvernement procède, de nouvelles mesures sont annoncées pour modifier la réglementation concernant les procédures administratives de traitement des demandes d’asile (notamment en matière d’appel) et celles régulant la détention et l’expulsion du territoire des migrants en situation irrégulière.

22Un an après leur prise de pouvoir le gouvernement de coalition et les Libéraux démocrates publient séparément deux documents officiels qui dressent un premier bilan de l’action gouvernementale depuis mai 2010. Celui des Libéraux Démocrates intitulé ‘Liberal Democrats : our manifesto in practice’ leur permet d’affirmer leur identité propre dans ce gouvernement où ils n’occupent que 22 % des sièges au Cabinet et seulement 19 % des sièges parmi les frontbenchers du gouvernement (Hazell et Yong, 2010). Leur bilan est très succinct concernant l’influence qu’ils ont pu exercer sur la politique d’immigration menée jusque là en affirmant simplement que la fin de la détention de mineurs dans les centres de rétention administrative a enfin pris effet. La publication de cette évaluation indépendante permet, au delà du simple exercice de communication politique, de rassurer et restaurer la confiance de leur électorat après les très mauvais résultats des élections partielles du printemps 2011. De son côté le site Internet du Premier Ministre affiche de façon très positive les résultats des premières mesures prises en soulignant que l’immigration est le problème qui a freiné la Grande-Bretagne pendant des générations (‘a long-term issue that has held Britain back for generations’). La question de la réforme des visas étudiant est passée sous silence, ce qui n’est guère étonnant car il s’agit là d’un document à visée purement informative, de communication électorale qui reprend les deux mesures phares annoncées dans le document programmatique de la coalition. Les conseillers en communication savent que l’électorat britannique sera plus sensible aux questions économiques et aux libertés individuelles :

We have controlled immigration by introducing an annual cap for non-EU economic migrants, while ensuring that we can still attract talent from around the world to help us grow our economy. We have ended the detention of children for immigration purposes and developed a new, compassionate process for returning families with children who have no right to remain in the UK. (The Coalition Governement, May 2010.)

23Il est, par contre, intéressant de s’attacher aux nombreuses critiques émises à l’encontre du gouvernement depuis juin 2010 et plus spécifiquement on s’arrêtera sur celles qui ont suscité le plus de controverses avec la réforme des critères de délivrance de visas étudiants et celle de l’introduction du contingentement de travailleurs étrangers. Parmi les membres du gouvernement les plus virulents, le libéral démocrate Vince Cable (Business Secretary) et le ministre de l’éducation David Willett. Cable a ouvertement critiqué les choix opérés et a montré son désaccord avec le premier ministre à plusieurs reprises : dès juillet 2010 lorsqu’il l’accompagne lors d’une visite officielle en Inde, en avril 2011 après un discours populiste de Cameron sur sa politique migratoire à des militants conservateurs (Discours à des militants conservateurs, Hampshire, 14/04/11). Nick Clegg, de son côté a agi en modérateur en essayant de minimiser la portée de ces critiques mais la presse, les observateurs attentifs n’ont pas manqué de déceler des divergences de fond entre les deux hommes et plus largement ce désaccord entre les Conservateurs et les Libéraux Démocrates atteste d’une relative impuissance du partenaire mineur qui n’a guère pu influer sur le dossier de la gestion des flux migratoires.

24La presse de qualité et la presse économique, The Financial Times, The Economist, n’ont pas manqué de relayer toutes ces critiques en soulignant la vision à très court terme de ces mesures politiques. Les milieux du patronat par le biais de la Confederation of British Industry se sont également emparé du dossier et ont à maintes reprises exprimé leurs doléances au gouvernement en arguant que les quotas prévus restreindraient la capacité des employeurs à recruter des candidats étrangers nécessaires à la croissance de leur entreprise. Reprenant notamment certains des arguments, chers aux travaillistes, les milieux de la finance et de l’entreprenariat ont avancé que les quotas freineraient la compétitivité des grands groupes britanniques confrontés à une mondialisation des échanges de main d’œuvre. Le Financial Times citait ainsi des banques d’investissements dont les quartiers généraux avaient été déplacés à Hong Kong afin de recruter sur place le personnel qualifié nécessaire qui ne pouvait plus désormais être autorisé à travailler au Royaume Uni.

  • 18  Le Home Affairs Committee (2011) a estimé, selon le scénario le plus sombre, à plus de trois milli (...)

25Les quotas ont également affecté des secteurs de l’économie britannique, qui depuis longtemps dépendent d’une abondante main d’œuvre immigrée, souvent surqualifiée mais surtout sous payée : agriculture, hôtel et restauration, agroalimentaire, secteur des services. Les représentants de chacun de ces secteurs ont fait valoir au gouvernement que le nombre de postes attribués ne reflétait pas les besoins économiques réels et surtout figeait arbitrairement ces besoins sans laisser de possibilité aux entreprises de recruter davantage en cas d’expansion économique. L’organisme professionnel représentant le secteur des services à la personne, The English Community Care Association, a décidé d’assigner le gouvernement en justice car il souhaite obtenir l’annulation du contingentement des postes dans ce secteur (Schuttes, 2011). Récemment le comité d’experts interne au UKBA, The Migration Advisory Committee a recommandé au gouvernement d’assouplir le dispositif de contingentement de travailleurs étrangers en ne l’appliquant pas aux travailleurs sociaux qui s’occupent de personnes âgées car la pénurie de main d’œuvre locale aurait des conséquences trop lourdes pour les familles ne pouvant assumer la charge de leurs aînés. Cependant Teresa May et Damian Green n’endossent pas les analyses du Migration Advisory Service et persistent à réfuter certaines des conclusions de leurs rapports ainsi que celles de rapports parlementaires (House of Commons Home Affairs Committee, House of Commons Justice Committee)18

26Enfin c’est également le monde de l’éducation qui s’est érigé contre la modification du système des visas pour les étudiants étrangers. Malgré des avertissements répétés sur l’impact économique qu’une telle mesure ne manquerait pas d’avoir, le Home Office a maintenu la réforme en espérant qu’elle entraînerait une baisse de 25 % du nombre de visas, soit environ 70.000 à 80.000 étudiants en moins. De son côté les représentants de l’enseignement supérieur ont estimé que la contribution actuelle des étudiants étrangers au tissu économique du Royaume, contribution estimée à environ 8 milliards de livres, baisserait fortement d’ici à quelques mois une fois les effets de la réforme ressentis. En outre, durant l’été 2011 l’association de professionnels à la tête d’écoles privées, The Association of UK Private Schools and Colleges, a obtenu la permission de porter devant la haute cour de justice (High Court) sa requête d’annulation de la mesure introduisant un nouveau système de visas pour étudiants étrangers.

27En guise de remarques conclusives on soulignera que le gouvernement Cameron-Clegg a procédé à d’importantes réformes du contrôle des flux migratoires sans avoir recours au débat parlementaire et à la voie législative. Cette stratégie lui a permis d’éviter une confrontation ouverte avec certains des backbenchers du parti libéral ainsi qu’avec l’opposition travailliste. Le gouvernement a en effet essuyé un nombre très important de révoltes parlementaires depuis son arrivée au pouvoir et il convenait donc à la Coalition d’en éviter une supplémentaire. Le recours à un arsenal réglementaire plutôt que législatif a permis au gouvernement d’introduire des changements rapides et relativement radicaux sans risquer de s’enliser dans la procédure forcément plus longue de l’iter parlementaire. Par ailleurs, le gouvernement, a dès sa prise de pouvoir, entendu rassurer une opinion publique inquiète et particulièrement sensible depuis très longtemps aux questions de contrôle de l’immigration. Il s’agissait également de satisfaire les ailes plus populistes du parti conservateur et d’éviter toute aliénation de la presse populaire contre son gouvernement. En manoeuvrant rapidement et en déclarant agir, il a ainsi pu capitaliser sur le support que la population n’a pas manqué de lui apporter sur des mesures toujours plus restrictives. Mais en fin de compte le dilemme pour Cameron et ses ministres conservateurs tient au fait qu’ils savent que certains pans de l’économie de la Grande Bretagne reposent sur cette main d’œuvre abondante et bon marché et que les prescriptions politiques en matière d’immigration ne devraient pas être menées uniquement par des intérêts politiques et électoraux mais devraient également prendre en compte les réalités économiques du pays, si le souhait de sortir la Grande Bretagne de la récession prime sur l’austérité budgétaire. En dernier lieu l’équilibre assez délicat entre Conservateurs et Libéraux Démocrates semble plutôt pencher en faveur des Conservateurs qui ont réussi à imposer leur perception de l’immigration et leur mode de gestion des flux migratoires.

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Bibliographie

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Notes

1  Ceci diffère de la campagne de 2005, durant laquelle le parti Conservateur avait exploité les peurs de son électorat suite au récent élargissement de l’UE et à l’instabilité croissante au Moyen Orient.

2  Le manifeste conservateur contenait un paragraphe spécifique intitulé « Attract the brightest and best to our country » où étaient détaillés quelques uns des objectifs du parti en matière d’immigration.

3  De son côté G. Brown, revenant sur son propre bilan ainsi que sur celui des gouvernements Blair, faisait des déclarations relativement similaires : “I know people feel there are pressures because of immigration. That’s why we want to control and manage immigration. (...) We are a tolerant country but we want proper control over migration.” (G. Brown, ITV Debate, 15 April 2010)

4  En 2008, suite à l’échec d’un programme spécifique de résidences temporaires pour les migrants en situation irrégulière, Damian Green avait alors déclaré “many people, including me, were hoping that there was an aternative to locking up children in detention centres (The Guardian, 11/09/08).

5  Le Home Office s’est adressé à l’une de ses commissions d’experts, interne au UKBA, le Migration Advisory Committee) et a également publié plusieurs notes internes dans la série des Research Papers qui font état de son analyse de la situation, cf bibliographie.

6  Le nombre de visas au total est de 320 000 si l’on inclut les membres de la famille du demandeur de visa étudiant.

7  UKBA, Décembre 2010.

8  En 2007 les cinq nationalités les plus représentées parmi les étudiants étaient la Chine, l’Inde, l’Irlande, les Etats Unis et l’Allemagne.

9  La presse britannique n’a pas manqué depuis septembre 2010 de publier de nombreux articles sur les polémiques à ce sujet. Voir également le site de l’université de Nottingham (http://www.revolts.co.uk), site spécialisé dans l’analyse des révoltes parlementaires de backbenchers.

10 Statements of Changes in Immigration Rules (HC863)

11  Les règles jusqu’alors en vigueur donnait le choix au candidat: soit il pouvait passer le UK Life Test, soit il devait démontrer avoir atteint un niveau A2 ou B1 en anglais.

12  Cf. lettre ouverte de Nick Clegg à Gordon Brown en décembre 2009.

13 Cf. article paru dans The Guardian, 16 décembre 2010 et le compte rendu de presse du UKBA “New compassionate approach to family returns”, http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/, consulté juillet 2011.

14  Voir également à ce sujet l’article de T. Burchard.

15  Voir en ce sens le dernier rapport du Independent Monitoring Board, 2011.

16  Ainsi il aura fallu attendre une dizaine d’année pour que l’on puisse mesurer une réelle baisse du nombre de demandes d’asile en Grande Bretagne après plusieurs textes législatifs et des pratiques administratives sévères durant la période travailliste : Immigration and Asylum Act 1999, Nationality, Immigration and Asylum Act 2002, Asylum and Immigration (Treatment of Claimants, ect.) Act 2004, Immigration, Asylum and Nationality Act 2006, UK Borders Act 2007, Borders Citizenship and Immigration Act 2009.En 2011, le Royaume Uni affichait son plus bas niveau de demandes d’asile depuis 1989.

17  Les statistiques mesurant l’effet de la nouvelle politique de visas pour les étudiants étrangers ne seront publiées qu’à la fin de l’année 2012 et l’on n’a donc qu’une vision très partielle des effets des premières mesures. Au 24 novembre 2011 le Home Office fait état d’une diminution de 7% du nombre de visas étudiant délivrés entre septembre 2010 et septembre 2011, un chiffre qui est loin des 25% attendus. Source : http://www.ukba.homeoffice.gov.uk/, consulté décembre 2011.

18  Le Home Affairs Committee (2011) a estimé, selon le scénario le plus sombre, à plus de trois milliards de livre les coûts pour l’économie britannique de la baisse du nombre de visas d’étudiants délivrés au cours des prochaines cinq années.

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Pour citer cet article

Référence papier

Catherine Puzzo, « La politique d’immigration et du droit d’asile depuis mai 2010 : pomme de discorde ou compromis politique », Observatoire de la société britannique, 12 | 2012, 217-237.

Référence électronique

Catherine Puzzo, « La politique d’immigration et du droit d’asile depuis mai 2010 : pomme de discorde ou compromis politique », Observatoire de la société britannique [En ligne], 12 | 2012, mis en ligne le 01 août 2013, consulté le 23 octobre 2014. URL : http://osb.revues.org/1363 ; DOI : 10.4000/osb.1363

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Auteur

Catherine Puzzo

Maître de conférences à l'Université de Toulouse 2 Le Mirail

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Droits d'auteur

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