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La politique européenne de la coalition : nouvelle donne ou maintien de la tradition ?

Pauline Schnapper
p. 273-292

Résumé

Le gouvernement de coalition représente une alliance inédite entre une parti traditionnellement europhile, les Libéraux Démocrates et le parti conservateur devenu radicalement eurosceptique pendant ses treize années dans l'opposition. Dans un premier temps, cette coalition a permis une approche pragmatique et « centriste » des questions européennes. Mais avec la crise de l'euro, la voix des eurosceptiques conservateurs est devenue si puissante que le gouvernement de David Cameron a opéré un virage critique qui a abouti au veto au Conseil européen de décembre 2011, au cours duquel le Premier Ministre a empêché l'ouverture de négociations pour inscrire la rigueur budgétaire dans les traités européens. Cette décision est lourde de dangers pour la position du Royaume-Uni dans l'Union européenne.

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Texte intégral

  • 1  Voir l’article de Peter Mandelson, “David Cameron is no bulldog. Even Thatcher never left the Euro (...)

1Le 9 décembre 2011, au Conseil européen de Bruxelles, David Cameron s’opposait seul (il fut finalement suivi par la République tchèque lors du Conseil européen du 30 janvier 2012) à la renégociation du traité de Lisbonne prévue pour y inscrire la surveillance accrue des budgets nationaux, solution imposée par l’Allemagne pour résoudre à terme la crise des dettes souveraines de la zone euro. Ce veto, qui ne devait pas empêcher la règle d’être adoptée par les 26 autres Etats-membres en dehors du cadre du traité, était justifié par le Premier Ministre britannique par le refus d’accorder en retour des garanties sur la protection de la City de Londres, menacée selon lui par les projets européens de régulation financière. Dix-huit mois après son arrivée au pouvoir, la coalition conservatrice/libéral démocrate donc provoquait donc la première grande crise entre le Royaume-Uni et l’Europe depuis la crise de la « vache folle » de 1996, sous John Major, tournant le dos aux treize ans d’engagement, certes relatif, des Travaillistes en Europe. On peut aller jusqu’à affirmer, comme Peter Mandelson, qu’elle revenait à pratiquer une politique de la chaise vide qu’aucun gouvernement, pas même celui de Margaret Thatcher dans les années 1980, ne s’était risqué à adopter pour ne pas être exclu de décisions dont leur pays aurait à subir les conséquences1. Dans les mois qui suivaient, le Premier Ministre affichait une position ambiguë sur la possibilité d’organiser un référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’Union européenne après les prochaines élections législatives (prévues en 2016) et s’affirmait décidé à obtenir le rapatriement de certaines politiques européennes au niveau national, en contradiction avec les autres Etats-membres.

2Cette attitude n’est pas totalement surprenante si l’on songe à la rhétorique anti-européenne du parti conservateur dans l’opposition et à la montée en puissance de l’euroscepticisme dans l’opinion publique britannique en général. Elle est plus remarquable si l’on se souvient que les Conservateurs gouvernent avec un parti traditionnellement beaucoup plus europhile qu’eux, les Libéraux démocrates, et parce qu’elle semble tourner le dos à une solide tradition nationale qui mélange méfiance vis-à-vis de l’intégration européenne mais aussi pragmatisme dans la défense des intérêts nationaux en Europe. Comment en est-on arrivé là ? Pourquoi les Libéraux démocrates ont-ils accepté cette politique ? Quelles conséquences peut-on envisager pour la position du Royaume-Uni dans l’Union européenne ? Pour répondre à ces questions, on rappelera d’abord les positions respectives des deux partis et la façon dont l’accord de coalition a résolu leurs différences, puis on analysera les choix de politique européenne faits pendant la première année de la coalition, qui illustraient déjà les contradictions auxquelles le gouvernement devait faire face. Le retour en force des eurosceptiques et l’accélération de la crise dans la zone euro nous conduiront ensuite à nous interroger sur le point de savoir si la « nouvelle donne » qui s’annonce sera marquée par une marginalisation plus ou moins volontaire du Royaume-Uni au sein de l’Union européenne, aux conséquences potentiellement dangereuses pour la position du Royaume-Uni dans l’Europe et pour l’Union européenne dans son ensemble.

Deux visions opposées de l’Union européenne

3On sait que l’Europe est devenue un des clivages les plus importants dans le débat politique britannique depuis les années 1990, dans le discours sinon dans la réalité des politiques suivies (Schnapper 2000). Elle a particulièrement posé problème aux Conservateurs au pouvoir jusqu’en 1997, jusqu’à menacer la survie du gouvernement Major (Baker et al 1994, Alexandre-Collier 2002, Forster 2002). Après la défaite du parti en 1997, trois leaders conservateurs successifs (W. Hague, I. Duncan Smith et M. Howard) ont confirmé et conforté une forme ‘modérée’ (soft) d’euroscepticisme, selon la définition de Taggart et Szczerbiak (2008). Ils se sont en particulier opposés avec virulence à la monnaie unique, au projet de défense commune, au traité constitutionnel et ont exigé la re-nationalisation d’un certain nombre de politiques communautaires comme l’agriculture ou la pêche (Conservative Party Manifestos 2001 & 2005). L’élection de David Cameron au poste de leader du parti en décembre 2005 n’a pas amené d’infléchissement de ce positionnement, qui a été au contraire confirmé par la promesse de retirer les députés européens conservateurs du Parti Populaire Européen (PPE, centre-droit) pour créer un nouveau groupe eurosceptique, les Conservateurs et Réformistes Européens, auquel participent essentiellement des députés polonais du PiS et tchèques du parti du président Klaus, groupe effectif depuis 2009. Sous sa houlette, le parti exigea un référendum sur le traité constitutionnel devenu le traité de Lisbonne, puis quand celui-ci fut ratifié par tous les membres de l’UE, Cameron déclara de façon un peu énigmatique qu’il n’en resterait pas là (‘I will not let matters rest’) et que s’il devenait Premier Ministre, plus aucun traité européen ne serait ratifié sans référendum.

4A l’inverse, les Libéraux Démocrates sont restés les plus europhiles des principaux partis politiques britanniques, traditionnellement favorables au fédéralisme au Royaume-Uni comme en Europe et très critiques vis-à-vis de la dérive eurosceptique des Conservateurs. Leur discours s’est cependant infléchi depuis quelques années, notamment leur enthousiasme pour l’euro, ce qui les rapproche des positions du New Labour de Tony Blair. Sous Nick Clegg, ils sont devenus plus critiques vis-à-vis du fonctionnement des institutions européennes qu’ils ne l’étaient dans le passé. Ils se sont aussi prononcés pour l’organisation d’un référendum sur le maintien du Royaume-Uni dans l’UE en cas de nouveau traité, dans lequel ils appelleraient à voter ‘oui’ (Liberal Democrats 2010).

  • 2  “Tories to steer clear of instant conflict with EU”, Financial Times, 10 mars 2010; The Economist, (...)

5Les différences entre les deux partis, même un peu atténuées, étaient encore évidentes dans les deux programmes électoraux de 2010. Les Conservateurs s’engageaient à défendre l’intérêt national, à faire voter une loi sur la souveraineté du Royaume-Uni et à renationaliser les politiques européennes concernant les droits fondamentaux, le droit pénal et la politique sociale. Cameron comme William Hague, alors Shadow Foreign Secretary, se montraient cependant plus prudents à mesure qu’approchaient les échéances électorales et qu’ils s’apprêtaient à passer du confort de l’opposition aux difficultés de l’exercice du pouvoir et cherchaient à rassurer des partenaires européens inquiets2. Les Libéraux pour leur part souhaitaient un engagement « fort et positif » en Europe et évoquaient la possibilité d’adopter l’euro à terme, même si pour l’instant les conditions n’étaient pas réunies, bref conservaient une tonalité nettement plus positive vis-à-vis de l’UE (Liberal Democrats 2010).

L’accord de coalition

6Comment alors un accord de coalition a-t-il été possible sur l’Europe ? Au cours des négociations qui ont suivi le résultat des élections, l’Europe a joué un rôle mineur, relégué en fin de discussion entre les deux leaders, si l’on en croit les différents récits qui en ont été livrés (BBC2 2010, Laws 2010 : 19, Wilson 2010). Clegg concéda alors l’examen d’une loi sur la souveraineté, même s’il n’en voyait pas l’intérêt. En échange, il obtint l’ajout d’une phrase positive au début du paragraphe consacré à l’Europe dans l’accord de coalition et la disparition de toute référence à un rapatriement des politiques européennes – que les Conservateurs auraient de toutes façons eu le plus grand mal à obtenir de leurs partenaires européens (Cabinet Office 2010). Il était prévu que les députés européens des deux partis continueraient à siéger dans des groupes distincts et à voter différemment, mais qu’un effort de concertation serait mené pour éviter de mettre le gouvernement britannique dans l’embarras à Bruxelles. La répartition des postes au Foreign Office, quant à elle, se fit clairement à l’avantage des Conservateurs, puisque non seulement un poids lourd du parti, William Hague, devint Foreign Secretary, mais le ministre nommé aux affaires européennes, David Lidington, était également conservateur, quoique venant de l’aile modérée sur les questions européennes.

7Cette relative aisance à trouver un compromis sur un sujet très clivant habituellement peut s’expliquer. Les Libéraux Démocrates étaient favorables à un référendum sur le maintien dans l’Union européenne, ce qui a facilité leur acceptation de la clause référendaire dans le projet conservateur. Par ailleurs, les leaders partageaient un certain pragmatisme et souhaitaient des priorités communes pour l’Europe comme des mesures en faveur de la compétitivité des entreprises, la réforme de la politique agricole commune ou la lutte contre le réchauffement climatique. Enfin l’accord a été facilité par le fait que, contrairement aux années précédentes, l’agenda européen à la mi-2010 semblait relativement léger, sans échéance institutionnelle importante qui aurait pu relancer les débats et les divisions entre les partis et en leur sein – ce qui ne pouvait que réjouir un Premier Ministre conscient du poids des eurosceptiques « durs » (hard) dans son parti.

Des signaux contradictoires

  • 3  Voir Timothy Garton Ash, “Germany’s rendezvous with history will also put Cameron on the rack”, Th (...)

8Au premier abord, le nouveau gouvernement a semblé, sur le plan intérieur, confirmer l’orientation eurosceptique des Conservateurs dans l’opposition en introduisant dans l’urgence, dès l’automne 2010, un projet de loi au Parlement, le European Union Bill, qui réaffirmait la souveraineté ultime du Parlement de Westminster sur le droit européen (déjà inscrite dans la loi de 1971 puisque Westminster peut théoriquement décider par un vote de se retirer de l’Union européenne) et prévoyant l’obligation à l’avenir d’organiser un référendum pour tout transfert de nouveaux pouvoirs à Bruxelles. Cette clause s’appliquerait aux gouvernements ultérieurs, puisque le gouvernement de coalition s’engageait de toute façon à refuser tout nouveau traité européen. Mais c’était sans compter avec la crise de la zone euro, qui a ouvert de nouveau un débat sur la réforme des traités pour renforcer la gouvernance économique de la zone euro. Avec son veto, Cameron a empêché l’ouverture formelle d’une renégociation du traité de Lisbonne, mais il n’est pas impossible que la question se pose à nouveau d’ici la fin du Parlement actuel. Ce ne serait pas le moindre des paradoxes dûs à cette loi que de voir à l’avenir un gouvernement Cameron contraint d’organiser un référendum contre son gré dont le résultat risquerait d’être négatif3.

  • 4  Voir le rapport très critique du EU Scrutiny Committee, présidé par Bill Cash, The EU Bill: Restri (...)
  • 5  Voir le site http://www.revolts.co.uk/.

9Par ailleurs, et outre le problème constitutionnel que posait cette clause et l’inutilité juridique de la réaffirmation de la souveraineté parlementaire, ce projet de loi ne remplit son objectif, qui était de satisfaire les députés conservateurs eurosceptiques, dont le nombre avait encore augmenté avec les élections de 2010. Ceux-ci, soutenus par le Parti travailliste sur ce point, s’élevèrent en effet contre la clause qui prévoyait que les ministres évalueraient l’importance des transferts de souveraineté, et donc la nécessité ou non d’organiser un référendum, et contre le fait que cette décision pourrait être portée devant un juge4. Il faut noter que la menace eurosceptique pour le gouvernement était loin d’être négligeable, puisque soixante députés conservateurs (et quelques travaillistes) votèrent à un moment donné ou un autre (15 en moyenne par vote) contre le gouvernement sur les questions européennes au cours de la session 2010-2011, dont 28 nouvellement élus5. Malgré cela, le projet de loi a été finalement adopté en juillet 2011 sous le nom de European Union Act.

10Mais cette loi ne résuma pas toute l’activité européenne du gouvernement pendant la première session parlementaire. En effet, dans le même temps, le gouvernement semblait infléchir la position conservatrice affichée dans l’opposition dans une direction plus conciliante à l’égard des partenaires européens. Comme l’indiquait à l’époque Charles Kennedy, ancien dirigeant du parti Lib Dem, “In practice, Europe is not one issue but a range of issues and possibilities, and as the coalition has discovered, taken together these make it difficult for any government to take a monolithic, ideological stance on Britain’s relations with the EU” (Hug 2011: 7). On trouvait une certaine continuité, certes a minima avec les années Blair puisqu’elle excluait toute initiative novatrice, dans le refus réaffirmé d’adopter l’euro, conforté par la crise financière (Thorlakson 2011 : 263), et dans les priorités affichées pour l’Union européenne : réformes économiques, aide au développement, lutte contre le réchauffement climatique, élargissement de l’UE aux Balkans et à la Turquie. Le document publié début 2011 dans le cadre du débat sur la stratégie Europe 2020 par le 10 Downing Street, Let’s Choose Growth : Why we need Reform to Unlock Europe’s Potential, se situait dans la droite ligne des orientations défendues par Tony Blair pour la stratégie de Lisbonne en 2000 et de l’analyse de Gordon Brown publiée dans Global Europe, Full Employment Europe en 2005. On y retrouvait en effet la proposition de parachever le marché unique dans le secteur des services et de l’énergie, le soutien à la libéralisation du commerce mondial (contre les tentations protectionnistes de certains Européens) et le soutien à l’innovation des entreprises au sein de l’Union, thèmes défendus peu ou prou par tous les gouvernements britanniques depuis les années 1980.

11La présence au gouvernement des Libéraux-démocrates permettait par ailleurs à Cameron de justifier auprès de ses troupes des positions de compromis en Europe, et en ce sens ont accru dans un premier temps sa marge de manœuvre vis-à-vis des eurosceptiques les plus radicaux, comme le reconnaissait David Laws, qui avait négocié pour les Lib Dems :

‘On Europe, the combining of the policies of both parties has led to a rejection of both further integration and of an active antagonism towards the EU. This probably reflects well the independent-minded but pragmatic position of the British people.’(Laws 2010 : 277)

  • 6  Voir “EU backs tougher rules for hedge funds, private euity” et “George Osborne wins hedge fund co (...)

12C’est ainsi que fut expliqué l’abandon de certaines politiques qui auraient été particulièrement difficiles à appliquer puisqu’elles auraient nécessité l’approbation des vingt-six autres Etats-membres, comme le rapatriement de politiques communautaires. D’autres furent simplement occultées, comme lorsque, le 18 mai 2010, George Osborne ne parvint pas à faire modifier le projet de directive européenne sur la régulation des hedge funds, auquel s’opposait la City et ses relais au sein du parti conservateur. La directive fut votée à la majorité qualifiée et le Chancelier ne put obtenir qu’une déclaration sur la prise en compte des soucis britanniques sur la question6.

13Le pragmatisme du gouvernement sembla aussi illustré par l’attitude relativement positive adoptée vis-à-vis du nouveau Service européen d’action extérieure de l’UE, créé par le traité de Lisbonne et chapeauté par Cathy Ashton, alors même que William Hague dans l’opposition l’avait dénoncé sans relâche. Il écrivait maintenant:

  • 7  William Hague, “How the UK’s new Tory-led government sees its EU policy”, Europe’s World, été 2010

‘we now look to the smoothest possible establishment of a service that must play a positive role for the EU and have the confidence of its member states. Britain's Conservative government will work closely with the High Representative, whom we wish well.’7

14On aboutit ainsi à la situation paradoxale où, si la politique commune de sécurité et de défense de l’UE (PCSD) ne fut pas activée au moment de la crise libyenne, ce fut non pas en raison d’un refus des Conservateurs britanniques mais du gouvernement allemand, qui s’était abstenu lors du vote du Conseil de Sécurité de l’ONU et de la Pologne, qui y était aussi opposée.

  • 8  “Britons to be spied on by foreign police”, The Daily Telegraph, 26 juillet 2010

15De même, le gouvernement n’a pas rompu avec la politique du gouvernement précédent concernant l’ancien “troisième pilier” de Maastricht, c’est-à-dire la coopération en matière policière et judiciaire, où le Royaume-Uni bénéficie d’une sorte de traitement de faveur, qui lui permet de choisir de participer ou non à des initiatives européennes. Malgré toutes les critiques des Conservateurs sur cette coopération quand ils étaient dans l’opposition, le gouvernement choisit à l’été 2010 de participer (opt in) au projet de directive sur la coopération dans les enquêtes pénales. Teresa May, nouvelle ministre de l’Intérieur, justifia cette décision, critiquée par la presse eurosceptique, par les besoins de la sécurité et de la lutte contre la criminalité8.

16Des signaux contradictoires ont donc été envoyés pendant la première année de la coalition. On a vu d’un côté un discours eurosceptique à usage interne, destiné à rassurer ceux qui s’inquiétaient de l’évolution de l’intégration européenne, notamment à l’occasion du traité de Lisbonne, et à affirmer une sorte de point final à l’engagement britannique. De l’autre côté, les dirigeants conservateurs se sont efforcés de faire passer un message d’apaisement à l’égard de partenaires européens inquiets du discours tenu dans l’opposition. Ce délicat équilibre n’a pas résisté à la crise de la zone euro en 2011-2012.

Le retour des eurosceptiques

17Les leaders du parti conservateur qui s’étaient succédé depuis 1997 avaient eu pour principal souci de mettre fin aux divisions internes sur l’Europe qui avaient tant affaibli John Major et terni l’image du parti. Ainsi William Hague avait-il organisé un référendum interne pour faire approuver son opposition à la monnaie unique. Iain Duncan Smith et Michael Howard, ses successeurs, avaient surtout évité de soulever les questions européennes. David Cameron, on l’a vu, avait aussi donné des gages aux eurosceptiques avant et après son accession au pouvoir. Ces efforts furent cependant vains si l’on en juge par la présence de plus en plus stridente des Conservateurs eurosceptiques, déçus par la politique trop conciliante à leurs yeux du gouvernement de coalition malgré la loi sur la souveraineté mentionnée plus haut. Ainsi, l’échec de Cameron à obtenir un gel du budget européen pour 2011 fut-il mal vécu9. Le fossé se creusa au cours de l’année 2011 entre les hard eurosceptics, désireux de quitter l’Union européenne, et les soft eurosceptics représentés au gouvernement. Les eurosceptiques conservateurs firent connaître leur désapprobation par leurs votes au Parlement et leurs interventions dans la presse, relayées par des journaux acquis à leur cause comme le Daily Mail ou le Telegraph.10Deux types d’attitudes pouvaient être distinguées. Certains, réunis dans le groupe de pression Fresh Start au Parlement sous l’impulsion de George Eustice et le soutien de l’organisation Open Europe, souhaitaient faire campagne pour revenir sur l’intégration européenne et renationaliser les politiques européennes en profitant du contexte de la crise de l’euro11. Ils organisèrent une première réunion à Westminster le 12 septembre 2011, réunissant 120 députés. Ils publièrent aussi en juillet 2012 un « green paper » allant dans le même sens, préfacé par William Hague12. Ce groupe se définissait donc comme étant dans la ligne majoritaire défendue par le gouvernement. De fait, dans un entretien au Spectator en juillet, David Cameron sembla donner des gages aux eurosceptiques en déclarant que si les membres de la zone euro s’engageaient vers davantage d’intégration économique, ce serait l’occasion pour le gouvernement britannique de renégocier les termes de la participation à l’UE13. D’autres, plus radicaux, emmenés par des vétérans de l’euroscepticisme comme Bill Cash, John Redwood ou l’influent député européen Daniel Hannan, s’opposaient au gouvernement et voyaient dans la crise des dettes souveraines la preuve que le projet européen était voué à l’échec et la nécessité d’organiser au plus vite un référendum pour sortir de l’Union européenne.

  • 14  “Conservative conference/ Britain should remain in EU, Cameron insists”, The Guardian, 2 octobre 2 (...)

18Au congrès annuel du parti début octobre 2011, les eurosceptiques annoncèrent leur intention de déposer une motion demandant au gouvernement d’organiser un référendum sur le maintien dans l’UE, faisant suite à une pétition électronique qui avait obtenu plus de cent mille signatures. Cette proposition fut immédiatement rejetée par David Cameron et William Hague, qui expliquèrent qu’il s’agissait de réformer l’Union et non de la quitter14. Mais la pression ne se relâcha pas sur le gouvernement et le 24 octobre un débat introduit par David Nuttall suivi d’un vote eut lieu à la Chambre des Communes, qui inquiéta suffisamment le gouvernement pour qu’un three-line whip soit imposé aux députés conservateurs. William Hague, au cours du débat parlementaire, réaffirma ses positions eurosceptiques :

  • 15  House of Commons Debates, Hansard, Vol., 24 octobre 2011, col. 53.

The starting point must be the recognition that disillusionment with the European Union in this country is at an unprecedented level, and in this regard there is some common ground between my hon. Friend the Member for Bury North and me. Just as I want to say some things that he and others will find difficult to accept, so I put it to those who have always enthused about the prospects for greater European integration that for this country the limits of such integration have been reached—more than reached, in my view15.

19Il promit également de profiter de la crise de l’euro pour obtenir un rapatriement de certaines politiques communautaires :

  • 16  Idem, col. 54.

We have agreed in the coalition that our first priority in responding to treaty changes aimed at stabilising the eurozone will be to protect the rights of those countries in the EU but outside the eurozone over decisions affecting them, and to prevent damage to the financial services industry that is so important to this country’s economy. It is my view and the Prime Minister’s view, and the position of the Conservative party, that we will use future opportunities to bring further powers back to the United Kingdom—to repatriate powers to the United Kingdom in those areas where we believe European integration has gone too far16.

20Malgré cela, 81 députés du parti (ainsi que quinze députés travaillistes et un libéral démocrate) votèrent contre le gouvernement, soit une rébellion bien plus importante que celle qu’avait dû affronter John Major lors de la ratification du traité de Maastricht en 1993, même si cette fois le Cabinet resta uni. Ce vote fragilisait le Premier Ministre vis-à-vis de son propre parti, en montrant une nouvelle fois combien l’Europe relevait pour les députés conservateurs de la référence identitaire et non du débat politique rationnel : les règles normales de loyauté vis-à-vis du gouvernement ne s’appliquaient plus (Schnapper 2011).

21Cette pression renouvelée d’une frange de son propre parti enhardie par l’appui de l’opinion publique et la fragilité électorale du gouvernement aux Communes a entrainé une rupture dans le discours et la pratique jusque là plutôt conciliants du Premier Ministre et du Foreign Secretary à Bruxelles, sur fond de crise inédite de la zone euro.

Le bilatéralisme et/ou la marginalisation

22Deux événements majeurs ont occupé l’Union européenne à partir de l’été 2010, la crise financière et le « printemps arabe », plus particulièrement l’intervention militaire en Libye. La réponse britannique à ces événements illustre la rupture européenne du gouvernement de coalition en direction d’un retrait, ou du développement de relations bilatérales, au détriment dans les deux cas de l’engagement communautaire.

23En novembre 2010, le gouvernement a signé d’importants accords bilatéraux de défense avec la France, portant sur le partage de porte-avions, la coopération nucléaire et la création d’une force expéditionnaire conjointe de 6000 hommes. Cet accord ambitieux a été délibérément présenté comme purement bilatéral et totalement extérieur à la politique commune de sécurité et de défense par David Cameron et Liam Fox, alors ministre de la défense :

  • 17  H. of C. Parl. Deb., 1 November 2010, Vol. 517, col. 626.

‘to those who worry that this might in some way lead to European armies, I say that is not the point. The point is to enhance sovereign capability by two like-minded countries being able to work together.’ (David Cameron)17

  • 18  H. of C. Parl. Deb., 2 November 2010, Vol. 517, col. 783.

‘There are three reasons why we should support the general approach. There is the political approach, to bring France ever more closely into the heart of NATO which, as I think we all agree, is good for NATO, good for France and good for Britain; there is the military reason, for better interoperability and maximising our capability; and there is the economic case for getting value for money for both sets of taxpayers where that is possible.’ (Liam Fox)18

  • 19  “Défense: France, Allemagne, Italie, Espagne et Pologne demandent la création d’un quartier généra (...)

24Personne outre-Manche, et notamment pas les Libéraux-Démocrates, n’a soulevé la question des implications de ces accords pour l’avenir de la défense européenne. Lorsque la crise libyenne a éclaté, David Cameron et Nicolas Sarkozy ont pris le leadership politique de l’intervention, “profitant” de l’absence volontaire du président Obama et du refus contesté de l’Allemagne de voter les résolutions 1970 et 1973 du Conseil de Sécurité de l’ONU autorisant la protection des civils libyens par une campagne aérienne. Sur le plan militaire, ils ont été en première ligne également, réalisant 20 % des sorties aériennes et engageant un total de 2600 soldats, soutenus par les Américains via l’OTAN. Le succès de la mission ne doit pas cacher le fait que la politique étrangère et de sécurité commune et le SEAE ont été totalement absents de la crise et que la politique étrangère commune est en panne. De fait, Londres empêche depuis des années la création, voulue notamment par la France et l’Allemagne, d’un quartier général à Bruxelles qui ferait d’après lui double emploi avec celui de l’OTAN19. Le Royaume-Uni n’est pas le seul responsable de cette paralysie mais ne semble pas s’en inquiéter pas, bien au contraire.

  • 20  “Sarkozy-Cameron spat reveals tension”, Financial Times, 24 October 2011.
  • 21  Voir à ce propos l’article ironique de Will Hutton, “Even now, the European project remains a nobl (...)
  • 22  H. of C. Parl. Deb., 20 juin 2011, vol. 530, col. 26.

25C’est cependant à l’occasion de la crise de la dette souveraine dans la zone euro que la rupture s’est produite. Le gouvernement britannique se trouvait dans une situation paradoxale. D’un côté, le Royaume-Uni étant hors de la zone euro se trouvait théoriquement moins affecté par les événements et pouvait s’exclure de la réflexion sur le moyen de sauver la monnaie unique. A Bruxelles, le gouvernement britannique ne fut pas invité aux différentes réunions de crise de l’eurozone qui ont ponctué les années 2011 et 2012, restant donc à l’écart des débats, surtout franco-allemands, sur la gestion de la crise et la gouvernance de la zone. Cela n’a pas empêché Cameron et Osborne de donner leur avis sur la question ni de prodiguer des conseils pas toujours bien reçus par leurs alliés, comme en témoigne la vive réaction de Nicolas Sarkozy au sommet européen du 23 octobre 201120. Mais avec des banques relativement peu exposées au risque grec, son triple A normalement assuré et les taux d’intérêt de ses emprunts obligataires toujours bas, le gouvernement a pu se féliciter à la fois d’être resté hors de la zone euro, même au prix d’une inflation plus élevée, et de s’être attaqué aux déficits publics avec une célérité qui a rassuré les marchés21, pendant que les différents eurosceptiques annonçaient la fin imminente de la monnaie unique. L’opposition n’a d’ailleurs pas été en reste, Jack Straw, ancien Foreign Secretary, demandant par exemple pendant un débat aux Communes sur l’aide à la Grèce: “Since the euro in its current form is going to collapse, is it not better that that happens quickly rather than it dying a slow death?”22. Les dirigeants avaient donc un intérêt politique à minimiser leur implication dans la crise européenne.

  • 23  “David Cameron rules out further euro bailouts”, The Daily Telegraph, 28 janvier 2011; H. of C. Pa (...)

26Mais d’un autre côté, le gouvernement ne pouvait prétendre rester extérieur à la crise. Le gouvernement précédent avait signé l’accord sur la création d’une mécanisme de stabilisation financière de l’UE et le gouvernement actuel a indirectement participé au premier plan de sauvetage de la Grèce de mai 2010 via sa contribution au FMI, à hauteur d’un milliard de livres Sterling. Il a été encore plus impliqué dans le sauvetage de l’Irlande, à hauteur de 6 milliards de livres, même si devant les critiques de certains députés conservateurs, Cameron n’eut de cesse pendant l’automne 2010 de justifier cette intervention, non au nom de la nécessaire solidarité au sein de l’UE mais par l’importance des liens économiques bilatéraux entre le Royaume-Uni et l’Irlande. Il répéta aussi à de nombreuses reprises tout au long de l’hiver 2010-2011 puis lorsque la crise grecque se répéta au printemps 2011 que le Royaume-Uni ne contribuerait plus au sauvetage des pays membres de l’eurozone23. Plus généralement, nul ne pouvait ignorer le degré d’interdépendance des économies européennes dans leur ensemble, l’UE étant de loin le principal partenaire commercial du Royaume-Uni avec 40 % de ses exportations, ni l’exposition des banques britanniques aux dettes publiques des pays de la zone euro. Le gouvernement, George Osborne en particulier, n’eut donc de cesse dans le même temps de répéter, contrairement aux eurosceptiques, que le Royaume-Uni avait intérêt à la stabilité de la zone euro, ce qui l’a amené à appuyer l’idée, paradoxale pour un Conservateur britannique, d’approfondir l’intégration de la zone euro, notamment dans les domaines bancaire et fiscal :

  • 24  George Osborne, “A stable euro is in Britain’s best interest”, The Sunday Telegraph, 24 juillet 20 (...)

‘For Eurosceptics like me, that shouldn’t come as a surprise: we always argued that joining the euro would lead to fiscal integration and a resulting loss of sovereignty. Yet it’s hugely in Britain’s national interest that the euro does work, and is stable. Those who want it to fall apart ignore the catastrophic instability that multiple defaults and chaotic exits would bring, and the terrible damage it would do to our economy.24

  • 25  “Tory Eurosceptics gear up for a fight on regaining powers from EU”, The Guardian, 7 décembre 2011

27Après avoir semblé accepter l’idée d’une Europe à deux vitesses, où les pays non membres de la zone euro sont exclus des grandes décisions économiques et renoncé à exercer un quelconque leadership en Europe, le gouvernement a fini par s’inquiéter des conséquences de la création d’un noyau dur de membres de la zone euro, non pour souhaiter participer mais pour exiger que les décisions soient prises par les 27 membres de l’UE et non les 17 ayant adopté la monnaie unique. La pression des eurosceptiques prit une tournure plus inquiétante encore dans les jours précédant le Conseil européen du 9 décembre 2011, deux membres du Cabinet (Iain Duncan Smith et Owen Paterson) exigeant la tenue d’un référendum en cas de réouverture du traité de Lisbonne. Cameron était donc dans une situation politique délicate en arrivant à Bruxelles25. Comme il en avait menacé ses partenaires dans les jours précédant le sommet, et devant leur refus de céder à ses exigences, il s’opposa effectivement à la révision du traité. Il échoua cependant à rallier les autres non-membres de la zone euro à son attitude, ce qu’il n’avait manifestement pas prévu, et se retrouva donc isolé. Il justifia ainsi son attitude:

"I said before I came to Brussels that if I couldn't get adequate safeguards for Britain in a new European treaty then I wouldn't agree to it. What is on offer isn't in Britain's interests so I didn't agree to it...Of course we want the eurozone countries to come together and to solve their problems. But we should only allow that to happen inside the European Union treaties if there are proper protections for the single market and for other key British interests. Without those safeguards it is better not to have a treaty within a treaty but to have those countries make their arrangements separately."

  • 26  “Europe is in crisis. Britain cannot stay aloof”, The Guardian, 5 December 2010; “Europe: it’s bac (...)

28Applaudi à son retour par la presse eurosceptique, approuvé par l’opinion publique à en croire les premiers sondages, Cameron a donc provoqué une rupture qui ne pouvait manquer d’inquiéter les europhiles britanniques. La presse non-eurosceptique s’est inquiétée de cette marginalisation et des dangers qu’elle pouvait receler pour l’influence britannique en Europe26. Les Libéraux-démocrates ont également fait, bien tardivement, entendre leur voix. Nick Clegg a mis publiquement en garde leurs partenaires contre les dangers d’un isolement en Europe :

  • 27  Cité dans “Nick Clegg opens rift with David Cameron over eurozone crisis”,  The Guardian, 21 juill (...)

‘When I hear people almost relish the prospect that somehow maybe this would be an opportunity for the eurozone to rush forward and for the UK to go on a different track to a different future – let's remember the European club is made up of lots of different clubs within clubs already...I don't think it helps Britain, I don't think it helps the British people for anyone to think that this is an opportunity somehow for us to dislocate ourselves and distance ourselves from something that is in our vital national interest27.’

  • 28  “Britain faces economic suicide if the Eurosceptics push us to the margins”, The Observer, 30 octo (...)
  • 29  Nick Clegg, “Reform or Wither: A Vision for a Prosperous and Competitive Europe”, discours au Parl (...)
  • 30  “Nick Clegg lashes out at PM and vows to rebuild ties with Europe”, The Guardian, 11 décembre 2011
  • 31  Entretien avec un dirigeant libéral-démocrate, Westminster, juin 2012.
  • 32  Voir par exemple l’article de Douglas Alexander, Shadow Foreign Secretary, “Britain needs a Euro s (...)

29Nick Clegg, tout en défendant la position gouvernementale, avait clairement dit dans un article paru dans The Observer:It is only by having a loud voice in a united Europe that we can promote the open economy that will deliver growth. Being shoved to the margins, or retreating there voluntarily, would be economic suicide: a surefire way to hurt British businesses and lose jobs”28. Dans un discours au Parlement européen, il s’était prononcé contre l’ouverture de négociations sur une nouvelle réforme des traités, qui selon lui écarterait les Européens de l’essentiel, c’est-à-dire des mesures en faveur de la croissance – restant donc dans la ligne gouvernementale officielle, ce qui permettrait aussi d’éviter d’ouvrir outre-Manche la boîte de Pandore des renégociations sur le statut du Royaume-Uni promises par le Premier Ministre et le Secrétaire au Foreign Office29. Visiblement pris par surprise par la tournure du Conseil européen du 9 décembre, il se démarqua assez clairement du Premier Ministre dans les jours qui suivirent, sans pour autant provoquer une crise gouvernementale ni menacer la coalition d’éclatement30. Il obtint pendant les premières semaines de 2012 que le gouvernement britannique n’empêche pas les 25 autres Etats-membres d’utiliser les institutions de l’UE pour appliquer l’accord conclu31. Le parti travailliste critiqua la position adoptée par le Premier Ministre, davantage cependant sur la forme prise par son éclat que sur les positions qu’il défendait à Bruxelles32. La position politique interne de David Cameron fut donc plutôt renforcée par cet éclat.

  • 33  “David Cameron faces clash with Conservative Eurosceptics”, The Guardian, 30 janvier 2012.

30Mais où cela laisse-t-il le Royaume-Uni en Europe ? Il est impossible de prédire si cette marginalisation sera provisoire ou durable. Deux hypothèses sont cependant envisageables. Dans la première, Cameron, ayant assis son autorité et assuré sa popularité dans son parti, et peut-être sous la pression des Libéraux Démocrates de la coalition, pourrait désormais se montrer un peu plus conciliant vis-à-vis de ses partenaires européens. Ainsi, il a accepté le recours à la Cour européenne de Justice pour faire respecter les accords de contrôle budgétaire que les 25 ont signé le 30 janvier 201233. Cette modeste concession pourrait en annoncer d’autres, mais à l’été 2012 c’est plutôt l’(autre hypothèse qui semblait vraisemblalbe. Dans celle-ci, on voit que la pression des ultra-eurosceptiques se fait toujours plus forte et que le gouvernement se sente contraint d’y céder de nouveau. A l’été 2012, le débat à Londres tourne autour de la probabilité de la tenue d’un référendum, sur lequel les trois principaux partis pourraient bien s’engager pour après 2015, et sur la possibilité de profiter des bouleversements en cours pour négocier de nouvelles conditions pour que le Royaume-Uni reste dans l’Union européenne. Il ne resterait alors qu’un semi-membre de l’UE, qui participerait à certaines politiques (notamment le marché unique) mais pas à toutes celles qu’il désapprouve (politique agricole, politique sociale, monnnaie unique, Schengen, etc.) Le pire des scénarios verrait le gouvernement britannique exiger de l’Union des retours de souveraineté qu’elle n’accepterait pas, ce qui pourrait conduire à une crise plus grave encore, voire à un retrait de l’Union.

Conclusion

31Le gouvernement créé après les élections de 2010 représentait à deux égards une nouvelle donne pour la politique britannique vis-à-vis de l’Union européenne. Les deux nouveautés consistaient d’une part dans la création d’une coalition inédite entre deux partis aux visions européennes divergentes, sinon totalement opposées, et pour lesquels la question renvoyait à deux conceptions de la nation bien différentes. D’autre part, et pour la première fois depuis l’entrée du Royaume-Uni dans ce qui était alors la CEE, le gouvernement était dominé par un parti ouvertement eurosceptique.

32Dans un premier temps, on a vu peu de différences entre le nouveau gouvernement et le précédent, au vote de la loi sur l’Union européenne près. Deux facteurs pouvaient l’expliquer : d’une part la nécessité de passer des compromis dans une coalition, qui a pour partie atténué un discours eurosceptique difficilement acceptable par les Libéraux-démocrates, et d’autre part la réalité du pouvoir et du fonctionnement de l’Union européenne, qui passe lui aussi par des négociations et des compromis. La coalition a en ce sens permis à Cameron et Hague d’essayer de renoncer dans un premier temps à des postures exigées par les eurosceptiques mais qui auraient été dommageables aux intérêts britanniques à Bruxelles.

  • 34  Voir les derniers sondages Eurobaromètre réalisés en février 2011, disponibles sur http://ec.europ (...)

33En revanche, on peut parler depuis le printemps 2011, plutôt que de nouvelle donne, d’un retour aggravé à la situation qui prévalait à la fin des années 1980 et au début des années 1990. On retrouve en effet deux ingrédients propres aux années Major, c’est-à-dire un parti conservateur divisé sur l’Europe avec une aile eurosceptique encore plus puissante qu’alors et une marginalisation, volontaire ou non, du pays sur la scène européenne, tandis que les Libéraux-démocrates restent relativement silencieux sur un sujet sur lequel ils savent n’être pas majoritaires dans le pays. Leur capacité d’influence sur la politique européenne s’est avérée bien faible par rapport à l’influence des ultra-eurosceptiques conservateurs. En terme de politique (policy) cela aboutit à ce que le gouvernement se réjouisse d’être hors de l’euro tout en craignant la mise en place d’un noyau dur européen autour de la France et de l’Allemagne dont la Grande-Bretagne serait exclue et qui pourrait lui imposer des décisions dont elle ne veut pas, comme une taxe sur les transactions financières ou la modification des règles du marché unique. Cameron a finalement fait le choix risqué du conflit ouvert avec ses partenaires en décembre 2011. Le Royaume-Uni est aujourd’hui en retrait de l’Union européenne, pour des raisons idéologiques et électorales, puisque l’opinion publique n’a jamais été aussi eurosceptique34. L’heure est plus que jamais à la méfiance vis-à-vis des institutions européennes et de la monnaie unique, d’autant plus regrettable que l’Union européenne dans son entier, et non seulement la zone euro, traverse une crise existentielle.

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Notes

1  Voir l’article de Peter Mandelson, “David Cameron is no bulldog. Even Thatcher never left the European table”, The Guardian, 11 December 2011.

2  “Tories to steer clear of instant conflict with EU”, Financial Times, 10 mars 2010; The Economist, 20 mars 2010.

3  Voir Timothy Garton Ash, “Germany’s rendezvous with history will also put Cameron on the rack”, The Guardian, 10 novembre 2011.

4  Voir le rapport très critique du EU Scrutiny Committee, présidé par Bill Cash, The EU Bill: Restrictions on Treaties and Decisions relating to the EU, HC 682, 19 janvier 2011

5  Voir le site http://www.revolts.co.uk/.

6  Voir “EU backs tougher rules for hedge funds, private euity” et “George Osborne wins hedge fund concession”, Daily Telegraph, 18 mai 2010.

7  William Hague, “How the UK’s new Tory-led government sees its EU policy”, Europe’s World, été 2010.

8  “Britons to be spied on by foreign police”, The Daily Telegraph, 26 juillet 2010

9  Voir Daniel Hannan, ‘No to an EU budget hike, no to fiscal federalism, yes to a referendum’, The Telegraph, 28 October 2010 ; Bill Cash, H. of C. Parl. Deb., 13 October 2010, col. 422-426.

10  Voir par exemple Peter Oborne, “Is David Cameron the most europhile prime minister since Edward Heath ?”, The Telegraph, 4 juin 2011. Les blogs de Bill Cash (http://www.europeanfoundation.org/), John Redwood (http://www.johnredwoodsdiary.com/) ou Daniel Hannan (http://blogs.telegraph.co.uk/news/author/danielhannan/ ) sont également éloquents à ce sujet.

11  http://www.camborneredruthconservatives.com/news/reversing-eu-integration.

12  “’Options for Change’ Green Paper: Renegociating the UK’s relationship with the EU”, Fresh Start Project, July 2012.

13 http://blogs.spectator.co.uk/coffeehouse/2011/07/web-exclusive-extended-interview-with-david-cameron/.

14  “Conservative conference/ Britain should remain in EU, Cameron insists”, The Guardian, 2 octobre 2011.

15  House of Commons Debates, Hansard, Vol., 24 octobre 2011, col. 53.

16  Idem, col. 54.

17  H. of C. Parl. Deb., 1 November 2010, Vol. 517, col. 626.

18  H. of C. Parl. Deb., 2 November 2010, Vol. 517, col. 783.

19  “Défense: France, Allemagne, Italie, Espagne et Pologne demandent la création d’un quartier général commun”, Le Monde, 14 septembre 2011.

20  “Sarkozy-Cameron spat reveals tension”, Financial Times, 24 October 2011.

21  Voir à ce propos l’article ironique de Will Hutton, “Even now, the European project remains a noble one. Let’s join in”, The Observer, 24 juillet 2011.

22  H. of C. Parl. Deb., 20 juin 2011, vol. 530, col. 26.

23  “David Cameron rules out further euro bailouts”, The Daily Telegraph, 28 janvier 2011; H. of C. Parl. Deb., 20 December 2010, col. 1187; “Told you so”, The Economist, 25 juin 2011.

24  George Osborne, “A stable euro is in Britain’s best interest”, The Sunday Telegraph, 24 juillet 2011.

25  “Tory Eurosceptics gear up for a fight on regaining powers from EU”, The Guardian, 7 décembre 2011.

26  “Europe is in crisis. Britain cannot stay aloof”, The Guardian, 5 December 2010; “Europe: it’s back”, The Economist, 12 March 2011; “Told you so”, The Economist, 24 juin 2011.

27  Cité dans “Nick Clegg opens rift with David Cameron over eurozone crisis”,  The Guardian, 21 juillet 2011.

28  “Britain faces economic suicide if the Eurosceptics push us to the margins”, The Observer, 30 octobre 2011.

29  Nick Clegg, “Reform or Wither: A Vision for a Prosperous and Competitive Europe”, discours au Parlement européen à Bruxelles, 9 novembre 2011, disponible sur http://www.dpm.cabinetoffice.gov.uk/news/deputy-prime-minister-s-speech-european-parliament.

30  “Nick Clegg lashes out at PM and vows to rebuild ties with Europe”, The Guardian, 11 décembre 2011.

31  Entretien avec un dirigeant libéral-démocrate, Westminster, juin 2012.

32  Voir par exemple l’article de Douglas Alexander, Shadow Foreign Secretary, “Britain needs a Euro seat”, The Guardian, 14 décembre 2011.

33  “David Cameron faces clash with Conservative Eurosceptics”, The Guardian, 30 janvier 2012.

34  Voir les derniers sondages Eurobaromètre réalisés en février 2011, disponibles sur http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb74/eb74_fr.htm.

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Pour citer cet article

Référence papier

Pauline Schnapper, « La politique européenne de la coalition : nouvelle donne ou maintien de la tradition ? », Observatoire de la société britannique, 12 | 2012, 273-292.

Référence électronique

Pauline Schnapper, « La politique européenne de la coalition : nouvelle donne ou maintien de la tradition ? », Observatoire de la société britannique [En ligne], 12 | 2012, mis en ligne le 01 août 2013, consulté le 29 juillet 2014. URL : http://osb.revues.org/1386 ; DOI : 10.4000/osb.1386

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Auteur

Pauline Schnapper

Professeur de civilisation britannique à l'Université Paris 3

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