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Quelle politique étrangère pour le gouvernement de coalition ? La vision conservatrice libérale à l’épreuve du pouvoir

Virginie Roiron
p. 307-330

Résumé

Elu à la tête du parti conservateur en décembre 2005, David Cameron attendra plusieurs mois avant de prononcer son premier discours de politique étrangère le 11 septembre 2006. C’est à cette occasion qu’il se définira comme un « conservateur libéral » (« liberal conservative »), dans une tentative de dépoussiérage de l’image du parti conservateur, et de distanciation vis-à-vis d’un allié américain et d’un parti travailliste discrédités par la guerre en Irak. L’alliance avec les Libéraux-Démocrates, consécutive aux élections de mai 2010, semblait venir confirmer cette tendance, même si les deux partis proposaient une vision du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde officiellement très différente, atlantiste et unilatéraliste pour les uns, européiste et idéaliste pour les autres.

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Texte intégral

1Elu à la tête du parti conservateur en décembre 2005, David Cameron attendra plusieurs mois avant de prononcer son premier discours de politique étrangère le 11 septembre 2006. En tant que leader de l’opposition, il ne s’est pas montré très intéressé par les questions internationales, comme l’analysait l’ancien ambassadeur de Grande-Bretagne aux Etats-Unis Christopher Meyer1. Son attention semblait toute entière tournée vers la politique intérieure, économique en particulier, et à la modernisation de l’image de son parti. David Cameron n’a eu de cesse de construire le renouveau du parti conservateur après 2005 sur une campagne de communication accentuant le fait que lui même était un conservateur moderne, libéral, centre-droit, pragmatique, compassionnel2 et qu’il entendait diriger un parti à son image. En nommant William Hague aux affaires étrangères et Liam Fox à la défense, la politique étrangère semblait cependant à l’abri des modernistes, et, après la signature de l’accord de coalition, à l’abri des conceptions idéalistes libérales-démocrates (même si ces deux ministères ont des secrétaires d’Etat libéraux démocrates).

2Pourtant on a pu constater, lors de ces dix-huit premiers mois de pouvoir, que le gouvernement prenait quelques distances par rapport la conception conservatrice traditionnelle de la politique étrangère. Ainsi on peut se demander si, loin de diviser le gouvernement entre conservateurs et libéraux démocrates désormais alliés au sein du gouvernement, la politique étrangère n’est pas en train de diviser les conservateurs eux-mêmes entre ceux qui demeurent attachés au maintien du rôle et du prestige traditionnel de la Grande-Bretagne dans le monde et à une conception réaliste des relations internationales dans laquelle l’éthique n’a pas sa place, et une nouvelle génération post-guerre froide et post-blairienne, dont les conceptions auraient plutôt tendance à se rapprocher de certaines idées défendues par le parti libéral démocrate.

3A travers l’étude d’un certain nombre d’aspects de la politique étrangère du gouvernement de coalition, on pourra tenter de dessiner les contours de la vision conservatrice libérale annoncée par David Cameron en 2006 à l’épreuve du pouvoir. S’il existe des lignes de faille entre conservateurs et libéraux démocrates, on peut s’interroger sur l’influence de ces derniers sur la politique étrangère du gouvernement de coalition. L’alliance avec les libéraux démocrates n’a-t-elle pas représenté pas un moyen pour David Cameron d’imposer une nouvelle idée conservatrice de la politique étrangère britannique ? La notion de « conservatisme libéral » dont l’énonciation a précédé la coalition, n’est-elle pas l’expression d’une certaine convergence d’intérêts entre les deux partis, ou entre deux générations d’hommes politiques ? La vision « conservatrice libérale » telle qu’elle est mise en œuvre par le gouvernement de coalition représente-t-elle une nouvelle doctrine, ou n’est-elle que la justification a priori d’une attitude pragmatique, permettant de s’adapter aux changements sur la scène internationale à défaut de les inspirer ?

  • 3  La réaction de l’éditorialiste du Financial Times chargé des relations internationales, Gideon Rac (...)

4La coalition étant le fruit d’un compromis, il s’agira dans un premier temps d’explorer les principales lignes de fractures entre conservateurs et libéraux démocrates en matière de politique étrangère. Ensuite, nous verrons que sur un certain nombre de sujets, notamment le Trident ou l’intervention en Libye, les conceptions libérales-démocrates semblent avoir primé sur une conception conservatrice plus traditionnelle. Enfin, nous tenterons d’esquisser un premier bilan de cette politique étrangère, dont la cohérence ne s’impose pas de manière évidente3, en se demandant si la vision conservatrice libérale mise en œuvre par la coalition n’est pas l’expression d’une nouvelle forme de politique étrangère conservatrice telle que l’avait envisagée le parti mené par David Cameron dès avant l’élection de 2010.

Des Conservateurs libéraux et des Libéraux conservateurs : une politique de compromis

Des positions opposées

5Dans son discours de septembre 2006, Cameron se définissait comme un « conservateur libéral », prenant ses distances avec la vision néo-conservatrice incarnée George Bush et dans une certaine mesure, son allié Tony Blair. Toutefois les deux visions ne semblent différer qu’à la marge, par exemple :

  • 4  Cameron D., 11 septembre 2006.

“I believe that the neo-conservatives are right to argue that extending freedom is an essential objective of Western foreign policy. And I agree that Western powers should be prepared, in the last resort, to use military force. (...) More than that, we and others are justified in using pre-emptive force when an attack on us is being prepared, and when all means of peaceful dissuasion and deterrence have failed. Furthermore, I believe that we should be prepared to intervene for humanitarian purposes to rescue people from genocide.”4

6Le conservatisme libéral ne semblait pas fondé sur un rejet complet du néo-conservatisme, mais était présenté par David Cameron comme une vision moins agressive, moins médiatique, moins manichéenne, soit une différence de degré plutôt que de nature. La conclusion du même discours tend à ajouter encore à l’ambiguïté :

  • 5  Ibid.

“I am a liberal conservative, rather than a neo-conservative. Liberal - because I support the aim of spreading freedom and democracy, and support humanitarian intervention. Conservative - because I recognise the complexities of human nature, and am sceptical of grand schemes to remake the world.”5

7Le qualificatif de « conservateur » apparaît ici comme la variable d’ajustement d’une politique guidée par des valeurs morales : Cameron déploie une vision binaire identifiant d’un côté, les principes, libéraux, et de l’autre, le monde réel, le fameux principe de réalité auquel les principes viendront se heurter. Si on comprend qu’un futur gouvernement conservateur n’entendrait pas se montrer doctrinaire, il demeure difficile de distinguer concrètement la politique ainsi énoncée de celle du gouvernement travailliste, et ce d’autant plus que la plupart des conservateurs, David Cameron parmi eux, ont soutenu l’intervention du Irak en violation du droit international. Dès lors, conservateur semble rimer ici avec pragmatique et on demeure dans une conception relativement traditionnelle de la politique étrangère conservatrice, à savoir une politique réaliste dans laquelle grands principes moraux et intérêts bien compris des Etats ne sauraient recevoir une égale attention. En outre, le discours de 2006 plaide, entre autres, pour une défense européenne assurée par l’alliance atlantique, pour la relation particulière, contre l’anti-américanisme, autant de positions que n’aurait pas reniées Margaret Thatcher. On en vient à se demander si le fameux conservatisme libéral dont se réclame Cameron n’est pas une coquille vide, un simple slogan opportuniste visant à se démarquer de l’impopularité du gouvernement travailliste sans renier l’alliance avec les Etats-Unis, et sans heurter la sensibilité profonde des troupes conservatrices.

  • 6   Cf. entre autre Barker A & Pfeiffer S., 20 avril 2010. “Nick Clegg, the Liberal Democrat leader, (...)
  • 7  Voir notamment Edward Davey, 2009.

8A l’opposé, les libéraux démocrates ont fait campagne sur des positions très différentes des thèmes habituellement défendus par les conservateurs, et par David Cameron dans son discours de 2006. Européistes convaincus, le terme OTAN n’apparaît même pas dans leur manifeste électoral. La relation particulière, symbolisée entre autre par la priorité donnée à l’alliance atlantique, a été sévèrement critiquée par Nick Clegg pendant la campagne comme un réflexe datant de la guerre froide6. Prenant acte du phénomène de la mondialisation, les Libéraux Démocrates prônaient la mise en place d’un système de gouvernance supranationale. Tant dans les propos du Shadow Foreign Secretary7 que dans le manifeste électoral, il ressort que la conception de la politique étrangère est fondée sur des valeurs morales et des principes d’équité et de justice.

  • 8  Liberal Democrat Manifesto 2010, p. 67

“Liberal Democrats will put British values of fairness and the rule of law back at the heart of our foreign policy. British people used to be proud of what our country stood for. But Britain’s reputation has been damaged by unscrupulous arms deals with dictators, allegations of involvement in torture, and of course the disastrous and illegal invasion of Iraq.8

9Leur conception des relations internationales est clairement idéaliste ou libérale. La référence aux ventes d’armes aux dictateurs est une critique visant une politique étrangère « réaliste » qui s’accommode des entorses à la démocratie dans l’intérêt des Etats vus comme les seuls acteurs des relations internationales. En ce sens, le parti semble en complète opposition avec la vision conservatrice traditionnelle, visée à n’en pas douter dans cette critique.

Une vision différente du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde ? La question du Trident

  • 9  Le système Trident désigne habituellement quatre sous-marins nucléaires lance-engins, équipés de m (...)
  • 10  “We support the decision Britain’s submarine-based nuclear deterrent, based on the Trident missile (...)

10Les libéraux démocrates sont également opposés à la primauté accordée au statut de puissance nucléaire de la Grande-Bretagne. Dans le manifeste, ils se sont déclarés en faveur d’un désarmement nucléaire multilatéral au niveau mondial, et se sont engagés à ne pas renouveler le système Trident9. A l’inverse, les conservateurs ont soutenu le renouvellement du Trident quand ils étaient dans l’opposition, et leur manifeste s’engage à maintenir la dissuasion nucléaire navale britannique (continuous at-sea deterrence)10 en l’état. La question du Trident est particulièrement digne d’intérêt parce qu’après une année de gouvernement, elle était parvenue à mettre au jour, non pas la division de la coalition elle-même, mais celle du parti conservateur. Elle est particulièrement révélatrice de la manière dont fonctionne la coalition sur le sujet du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde et du caractère relativement indéfini de la conception conservatrice elle-même.

  • 11  Wintour P., Watts N., 1er mai 2009.
  • 12  Gittings J., 7 mai 2009.
  • 13  BBC News, 30 juillet 2010.

11Le Trident constitue la base de la dissuasion nucléaire britannique. Abandonner le Trident signifierait ainsi la fin de la Grande-Bretagne comme puissance nucléaire indépendante. Par ailleurs, il constitue un des piliers visible de la fameuse relation particulière. En effet, le Trident est bien plus qu’un simple armement nucléaire, il est aussi, en tant que successeur du Polaris, l’objet d’un accord historique entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne qui mettait la défense de la Grande-Bretagne pendant la guerre froide entre les mains des Etats-Unis, faisant barrage à toute idée de défense franco-britannique indépendante. L’accord fut amendé au début des années 1980 par Thatcher et Reagan, autre symbole de l’entente conservatrice transatlantique, afin de remplacer le Polaris par le Trident. Ainsi la question du remplacement du Trident ne pose pas seulement des questions relatives à l’armement nucléaire. Malgré cela, David Cameron lui-même s’est montré relativement indécis vis-à-vis du Trident, et ce même quand il était dans l’opposition. En 2009, lors d’une conférence de presse, il déclarait que l’avenir du Trident devrait être examiné dans le cadre de la Spending Defence and Security Review en raison de la situation économique difficile dans laquelle se trouvait le pays. Il ne s’agissait plus d’un soutien sans faille, comme le parti conservateur et lui-même avaient pu l’exprimer auparavant. Les doutes émis par Cameron et sa garde rapprochée du fait du contexte économique11 se heurtèrent alors à l’opposition de William Hague et Liam Fox12. La division du parti conservateur éclata au grand jour quand George Osborne annonça dès le mois de juillet 2010 que désormais, le ministère de la défense devrait prendre en charge le budget de la dissuasion nucléaire13 qui, jusqu’alors avait été directement assumé par le Trésor.

  • 14  BBC News, 20 septembre 2010.

12Cette décision représentait un bouleversement : elle allait en effet mettre le MoD face à des choix draconiens puisqu’il allait bientôt devoir assumer de fait plus de programmes qu’avant avec un budget réduit de manière drastique. Et en outre, elle était révélatrice de la perte d’importance du statut de puissance nucléaire indépendante de la Grande-Bretagne dans la politique du gouvernement de coalition. Dès lors on peut se demander si la question du coût n’était pas seulement un prétexte pour certains conservateurs. Le gouvernement de coalition s’est engagé à garder une dissuasion nucléaire britannique (notamment par la voix du secrétaire d’état libéral démocrate aux forces armées Nick Harvey14) sans cependant se prononcer sur le degré de dissuasion gardé (même s’il a annoncé qu’il serait préférable de la garder en l’état). Comme le prévoyait l’accord de coalition, une étude dirigée par le Secrétaire d’Etat libéral-démocrate aux forces armées devra examiner si le plan de renouvellement du Trident est rentable (value for money) par rapport à d’autres moyens à efficacité égale. Efficacité en fonction de quelle stratégie, pour quelle vision, cela n’est toutefois pas défini, laissant la voie ouverte au marchandage et aux considérations politiques.

  • 15  Forsyth J., 14 August 2010.
  • 16  BBC News, 22 juillet 2010.

13A l’automne 2010, la décision définitive sur le renouvellement du Trident a été suspendue et reportée aux prochaines échéances législatives, laissant à chacune des parties la possibilité de se positionner en fonction de son intérêt politique du moment. Le Trident étant, selon les termes de Liam Fox, alors ministre de la défense, plus une arme politique qu’une arme au sens propre15, l’indécision autour de son renouvellement marque bien une hésitation sur la manière dont la politique étrangère britannique est conçue au parti conservateur, et sur la conception du rôle de la Grande-Bretagne dans le monde. Cameron ne semble pas, dans les faits, avoir d’idée arrêtée sur le sujet : il a en effet laissé entendre que le report ne préjugeait pas de la décision finale, ce qui signifie qu’il est possible qu’un prochain gouvernement, y compris conservateur, décide de l’abandonner. On note une grande prudence de la part du chef du parti conservateur, et une volonté de ne pas s’engager, pas plus vis-à-vis des libéraux-démocrates que de son propre parti. Il est vrai que certains discours de David Cameron tendent à faire penser que ses positions rejoindraient plutôt celles du parti libéral démocrate, notamment dans sa vision de la Grande-Bretagne en tant que puissance moyenne, voire dans ses interprétations controversées de l’histoire faisant a posteriori de son pays le « junior partner » des Etats-Unis en 194016...

  • 17  Hague W., 4 février 2009.

14De la même façon, la volonté des conservateurs, exprimée avant l’arrivée au pouvoir, de promouvoir une réforme du conseil de sécurité de l’ONU afin qu’il soit plus représentatif et moins le reflet d’un ordre établi après la seconde guerre mondiale17 vient d’une certaine manière également remettre en question un rôle prépondérant de la Grande-Bretagne dans le monde, et finalement la légitimité d’être une puissance nucléaire. Par ailleurs, les décisions en matière d’armement se prenant sur le très long terme, la décision de repousser la décision concernant le renouvellement du Trident tend à sinon le condamner, du moins ne pas le renouveler entièrement, remettant dans tous les cas en cause la doctrine CASD. Ainsi, au sujet du Trident, la guerre était ouverte entre conservateurs : les sorties de Liam Fox contre l’équipe de Downing Street ont animé le quotidien du gouvernement lors de sa première année d’existence, resserrant d’une certaine manière les liens de Cameron et de ses proches avec les libéraux démocrates sur le sujet. Dans le même temps, la décision est complexe pour Cameron car la tendance Fox représente un courant non négligeable des électeurs conservateurs. Il suffisait de lire les tabloïds et le Daily Telegraph pour s’en convaincre.

Contradictions et convergences

15A l’instar des hésitations entourant le renouvellement du Trident, la politique étrangère du gouvernement Cameron reste jusque là relativement difficile à cerner. Ce qui semble prévaloir jusqu’aujourd’hui, c’est la prééminence de la dimension économique de celle-ci, et surtout le fait qu’elle soit essentiellement pensée par référence à des considérations intérieures : sécuritaires et surtout économiques. Les déplacements du Premier ministre lors de sa première année au pouvoir étaient toujours accompagnés d’une délégation de l’industrie afin de placer les entreprises britanniques sur de nouveaux marchés ou de renforcer les liens économiques bilatéraux.

  • 18 “One of the most challenging of these forces is the shrinking of the British economy relative to th (...)

16De ce point de vue, le parti conservateur était en phase, puisque William Hague lui-même identifiait pendant la campagne la perte d’importance relative de l’économie britannique par rapport à celle du reste du monde comme le premier mouvement de fond international auquel la Grande-Bretagne serait confrontée et auquel il proposait de résister18. Le gouvernement allait même plus loin dans l’interpénétration entre les dimensions politique étrangère et économie : en nommant Simon Fraser, ancien chef des services administratifs du ministère du commerce sous Lord Mandelson, à la tête des services du ministère des affaires étrangères, et des businessmen en tant qu’ambassadeurs, le gouvernement Cameron montrait que la politique étrangère n’était plus pensée en soi, mais comme dimension de la politique économique, considérée plus importante. Dès lors on aurait pu penser que le conservatisme libéral n’était qu’un slogan de campagne sans lendemain, et que la politique étrangère demeurait la chasse gardée des conservateurs de la plus pure tendance réaliste, une tendance dénoncée par Nick Clegg.

  • 19  Watt N., Booth R., 21 février 2011.
  • 20  Bagehot, 21 février 2011.
  • 21  Stacey K., 3 août 2011.

17Mais sur ce point-là encore, rien n’est aussi simple concernant la position réelle du gouvernement de coalition, et du premier ministre en particulier. Lors d’un voyage officiel au Proche-Orient David Cameron est parti avec une délégation de l’industrie de l’armement dans l’objectif de signer des contrats de vente d’armes avec Abou Dhabi notamment19. Or à la suite des révolutions du « printemps arabe », il décida de faire une escale en Egypte. Ce faisant, il a non seulement damé le pion à Catherine Ashton et à ses partenaires européens20, affichant un unilatéralisme presque insolent, mais en outre il s’est posé en défenseur de la démocratie et des droits de l’homme à travers un discours prononcé place Tahrir, avant de s’envoler pour Abou Dhabi. De la même façon, la SDSR a décidé, pour des raisons budgétaires, le désarmement immédiat du porte-avion Ark Royal et des chasseurs Harrier, laissant la Grande-Bretagne sans porte-avion jusqu’en 2020 et la privant par là même de force de projection aéro-navale21.

  • 22  James Kirkup, du Daily Telegraph, rapporte dans son blog, à la suite d’une conversation avec un se (...)

18Or c’est le même gouvernement qui fut l’un des promoteurs les plus virulents de l’intervention en Libye, libéraux démocrates en tête22, la présentant comme un impératif moral, dictée par la nécessité de défendre le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. L’intervention libyenne offrait également à la France et à la Grande-Bretagne la possibilité d’afficher leur importance sur la scène internationale et la perspective de se positionner comme principaux partenaires commerciaux du nouveau gouvernement. On peut alors se demander si le conservatisme libéral ne serait pas une politique conservatrice parée de rhétorique libérale, permettant par la même occasion de donner des gages à l’allié libéral démocrate. Dès lors que la vision conservatrice libérale, bien que très imprécise, précédait la mise en place de la coalition, ne doit-elle pas aussi être envisagée comme une tentative de réécriture de la politique étrangère du parti conservateur ?

19Si l’on revient au discours de 2006, il est vrai qu’il demeure relativement difficile de cerner ce que recouvre exactement la vision conservatrice libérale. Entendant se démarquer de la vision néo-conservatrice américaine, le parti conservateur britannique semblait alors peiner à définir une politique étrangère sans tourner le dos à l’allié américain, sans cautionner la politique très impopulaire du gouvernement néo-travailliste, et tout en prenant acte d’un contexte de politique internationale post-guerre froide dans lequel certaines valeurs dites morales se sont imposées au droit. Ainsi, plus que la distinction peu claire entre conservatisme libéral et néo-conservatisme, plus que l’opposition entre politiques étrangères conservatrice et néo-travailliste, l’affirmation en creux par le parti conservateur pris en main par David Cameron de l’importance des valeurs dans la politique étrangère doit être soulignée comme étant l’aspect important de ce discours de 2006.

Le conservatisme libéral ou le multilatéralisme au service du bilatéralisme ?

Un nouveau libéralisme conservateur : « One World Conservatism »

  • 23 “But there will be another fundamental difference to the Conservative approach. (…) This is the pro (...)
  • 24 “We have done so, above all, because it is morally right to do so. […] This is a practical as much (...)
  • 25  Noxolo P, p. 1.

20David Cameron est arrivé à la tête du parti conservateur avec l’idée qu’il fallait que le parti se modernise, change son image, cesse d’être le « nasty party ». Le conservatisme libéral inscrit la politique étrangère dans cette perspective. Dans le manifeste électoral conservateur, l’une des sections concernant les affaires étrangères s’intitule « One World Conservatism ». Ce nouveau concept vient justifier l’engagement conservateur à augmenter le montant de l’aide internationale versée par la Grande-Bretagne. C’est dès 2009 que David Cameron définit le concept en le démarquant de ce qu’il appelle « l’approche conservatrice »23. Il est même question, dans le Green Paper conservateur sur le développement24, de l’aide internationale comme étant un impératif moral, de même que la prévention et la résolution des conflits. Il s’agit d’une vision idéaliste des relations internationales, avec l’idée que la communauté internationale, sorte de « big society » internationale25, est une réalité, par delà l’existence des Etats. On est loin de l’individualisme étatique des tenants d’une realpolitik classique.

  • 26 One World Conservatism., p.8

“When we look around us today, we see two worlds. Disraeli’s observations led to One Nation Conservatism. Today we are One World Conservatives, continuing that great tradition of social concern and social action and applying it on a global scale.”26

  • 27 “The government believes that even in these difficult economic times, the UK has a moral responsibi (...)

21Les accents disraëliens de cette expression ne sont pas le fait du hasard. Le monde est envisagé par les nouveaux Conservateurs comme un tout, une entité, dont la Grande-Bretagne est un acteur et dont elle doit contribuer à établir les règles. Cette promesse électorale, qui n’est pas habituellement une préoccupation majeure du parti conservateur, est ici inscrite dans un raisonnement qui fait appel aux principes fondateurs du conservatisme pensés non plus à l’échelle d’une nation, mais à l’échelle du monde. Le nouveau parti conservateur de Cameron reprend à son compte sur la politique travailliste, qui notamment donna naissance au Department for International Development (DfID), en lui donnant un fondement doctrinal cohérent avec la tradition du parti. Cette implication réelle du nouveau parti conservateur dans le secteur de l’aide internationale permet également de comprendre les multiples fronts sur lesquels le gouvernement de coalition entend exprimer sa politique étrangère. Le concept de « one world Conservatism » est repris, sinon en ces termes, du moins dans ses implications, dans l’accord de coalition27. Les deux partis aux traditions pourtant si éloignées semblent s’accorder parfaitement sur le sujet.

  • 28  Il fut particulièrement important pour le parti mené par Cameron de se démarquer des dérives de la (...)

22De la même façon, l’aide internationale ne doit pas être un moyen de faire pression sur un Etat afin de promouvoir des intérêts commerciaux. En revanche, celle-ci sera utilisée pour promouvoir le développement économique et les valeurs de la démocratie occidentale, ce qui n’est pas politiquement neutre. Cependant, on est passé d’une conception de l’aide conditionnelle, vue comme un vecteur d’échange purement bilatéral et bénéficiant directement, en termes économiques, aux deux parties28, à un système où l’aide internationale est pensée de manière globale, dans une perspective d’amélioration de la société internationale.

  • 29  Hague W., 4 février 2009.
  • 30 Labour has traditionally been the party of internationalism. Britain cannot be strong at home if it (...)

23Toujours dans la même perspective, le parti conservateur en campagne s’est montré particulièrement enclin à renforcer les liens avec le Commonwealth et à revigorer l’organisation. Devant la Royal Commonwealth Society, William Hague a annoncé le retour de la Grande-Bretagne dans le Commonwealth, accusant le parti travailliste d’avoir négligé les perspectives d’ouverture sur le monde que pouvait offrir l’organisation29. Les conservateurs ne semblent pas vouloir s’enfermer dans une seule alliance (Europe, Atlantique, Commonwealth), mais tenter de faire en sorte que la Grande-Bretagne diversifie ses partenariats afin de demeurer un partenaire pivot dans le monde. On n’est pas très loin des discours de campagne de Tony Blair en 199730. Célébrant les 60 ans de l’organisation, William Hague alors dans l’opposition dresse un bilan positif du Commonwealth, notamment dans sa capacité à promouvoir la compréhension, la démocratie et les droits de l’homme dans un monde toujours plus interdépendant. Mais plus surprenant encore pour les Conservateurs, l’accent est mis sur la dimension multilatérale des politiques internationales, sur l’entraide rendue nécessaire par l’interdépendance.

  • 31 Ibid.

“it can provide a unique perspective and forum in world affairs, and should be a source of strength and opportunity for its members. It must be nurtured and encouraged in a way that utilises its attributes to meet the challenges of the modern world and it is up to Britain among other countries to provide a strong steer, an open mind and some real enthusiasm. It is a truism that the global economy and political forces of the 21st century will require multilateral rather than unilateral solutions.”31

24La stabilité et la sécurité deviennent le centre des relations internationales : dans un monde de plus en plus interdépendant, la stabilité des autres Etats est une affaire d’intérêt national. Ce nouveau schéma des relations internationales auquel se sont adapté les conservateurs, tournant du même coup le dos à certaines positions traditionnelles du parti, met la coopération multilatérale au service de l’intérêt national. Les profits tirés de cette politique en apparence idéaliste (promouvoir la démocratie et la bonne gouvernance, promouvoir le libéralisme économique pour renforcer l’interdépendance, promouvoir les relations nord-sud) ont dans les faits un objectif très réaliste : renforcer la sécurité de l’Etat, créer un monde plus sûr et plus stable pour les échanges économiques et humains, tout en continuant à définir les règles du jeu.

  • 32  Marshall P., p. 258.
  • 33 « We want to strengthen the Commonwealth as a focus for promoting democratic values and development (...)

25Dans sa vision du Commonwealth, William Hague parle du « profit » que peuvent en retirer les pays de l’organisation, un profit qui se décline à deux niveaux : au niveau de l’Etat lui-même, acteur prépondérant des relations internationales et visant à renforcer son pouvoir sur leur définition, et au niveau international en promouvant un monde plus sûr et plus stable comme intérêt commun. Le fait que le Commonwealth fournisse un reflet adéquat de cette vision contribue à expliquer le regain d’intérêt pour une organisation à la fois association d’Etats souverains, maîtres de leurs affaires intérieures et de leurs politiques, et association tournée vers la compréhension mutuelle entre les Etats et les peuples, opérant à la fois aux niveaux international et transnational, acteur du développement économique et ce faisant promoteur de la stabilité mondiale. Le Commonwealth ayant contribué à la « gestion de l’interdépendance »32, il incarne les thèmes particuliers du nouvel ordre international et apparaît relativement consensuel. L’accord de coalition lui-même donne une place particulière au Commonwealth, en le citant dès l’introduction du chapitre consacré aux affaires étrangères avec les Nations-Unies et l’OTAN, et exprime la volonté conservatrice de renforcer son rôle, notamment en matière de développement et de promotion de la démocratie33.

Une politique multilatérale au service de l’intérêt national : la prépondérance de la vision conservatrice moderne d’une politique étrangère intégrée.

  • 34  FCO business plan 2011-2015.
  • 35  Dans le dernier business plan publié en novembre 2011, la seule mention du Commonwealth concerne l (...)
  • 36  Pour William Hague, l’un des enjeux de la politique étrangère du gouvernement de coalition est d’i (...)

26Cet idéalisme retrouvé doit ainsi s’exprimer dans la cadre de la promotion des intérêts de la Grande-Bretagne puisque c’est dans la rubrique « Protect and Promote the UK’s national interest » que le business plan du Foreign and Commonwealth Office place l’objectif de réforme du Commonwealth34. Toutefois cet objectif est désormais considéré comme atteint dans la mise à jour du business plan qui suivi le sommet des chefs de gouvernement de Perth en octobre 2011. Ce sont désormais les liens commerciaux avec le Commonwealth qui sont semblent primer, toujours dans le même chapitre, dans la perspective d’ouvrir de nouveaux marchés pour l’économie britannique35. On pourrait être tenté de considérer que la perspective multilatéraliste dont pouvait être porteur l’engagement actif de la Grande-Bretagne dans la réforme du Commonwealth aurait avant tout servi à renforcer des liens bilatéraux entre cette dernière et les autres Etats du Commonwealth et ouvrir à la Grande-Bretagne de nouvelles perspectives dans diverses régions du monde36. L’intérêt pour le Commonwealth pourrait bien participer du même mouvement que le repositionnement des Etats-Unis en Asie-Pacifique (au détriment de l’Europe notamment).

  • 37  Les personnages clés, en l’occurrence William Hague, ministre des affaires étrangères, Lord Howell (...)

27Ainsi, il ne semble pas être question pour les conservateurs, qui contrôlent la politique étrangère britannique37, de s’engager dans un multilatéralisme à tout crin. Sur cet aspect encore l’accord de coalition suit les conceptions du Green Paper sur le développement qui prônait un contrôle plus poussé par le DfID de l’utilisation par les organismes multilatéraux de l’aide accordée par le gouvernement britannique. Le rôle du DfID prend ainsi une autre dimension dans le gouvernement de coalition : de pourvoyeur d’aide, soit directement aux pays concernés, soit à des organisations internationales multilatérales, il devra désormais également contrôler si les fonds versés par le gouvernement britannique sont utilisés de manière efficace. Par ailleurs, le Green Paper entendait faire primer l’aide bilatérale sur l’aide multilatérale en cas de doublons.

“We will look particularly closely at aid spent through the EU to ensure it is effective, swiftlydisbursed and properly focused. There is little point in channelling more money through the EU if it merely replicates our own priorities in countries where DFID already has a programme. In such countries it is clearly less efficient and more costly than funding bilaterally.

  • 38 One World Conservatism, p. 19, souligné dans l’original.

Labour’s current approach can breed complacency. DFID should cut funding to organisations that fail to demonstrate real results on the ground, and reward those who are making a proven impact on poverty. We need to reward success – and create a clear incentive for bad performers to raise their game.”38

  • 39  Multilateral Aid Review, Report, mai 2011, p. 7. De manière plus spécifique sur le Commonwealth, c (...)
  • 40 “Just as conflict causes poverty, so it is the private sector - jobs, property rights, investment - (...)

28En termes d’aide internationale, c’est ainsi la rentabilité et l’efficacité qui sont recherchées. Le DfID a désormais pour mission de créer une culture du résultat qui régira ses relations avec les organisations internationales multilatérales et sa propre politique d’aide bilatérale. Le DfID a mené un audit sur le travail des organisations internationales d’aide multilatérale, la Multilateral Aid Review, dont le rapport fut publié en mai 2011. L’Europe, particulièrement visée dans le Green Paper conservateur (mais non mentionnée dans l’accord de coalition) vit certains de ses organismes, notamment ECHO (la division de l’aide humanitaire de la Commission), la BERD ou le fond de développement européen, obtenir de bonnes appréciations, alors que l’aide déployée par le Commonwealth, cher aux conservateurs, a été jugée peu efficace et mal organisée39. L’aide versée par la Grande-Bretagne aux organisations multilatérales est désormais conditionnée à une exigence d’efficacité et de résultat, mesurée selon des critères définis par le seul gouvernement britannique. C’est une manière de demeurer maître de l’aide multilatérale et d’imposer un droit de regard et une méthode sur la manière dont elle est dépensée. L’approche n’est pas complètement multilatéraliste, et en la matière, c’est bien la conception conservatrice qui s’est imposée au gouvernement. De même, le DfID du gouvernement de coalition a été doté d’un bureau des affaires privées, montrant que le ministère entendait travailler avec une multitude d’acteurs, étatiques ou non. On retrouve là aussi la marque des conservateurs cameroniens pour lesquels le secteur privé est le vecteur privilégié du développement et de la croissance40. Là encore, la dimension économique n’est jamais dissociée de la dimension politique.

« A joined-up foreign policy »?

  • 41  Les références à un monde plus sûr pour la Grande-Bretagne ponctuent les discours de David Cameron (...)

29Construisant ainsi sur ce que le gouvernement travailliste avait bâti, le nouveau gouvernement de coalition, et les conservateurs particulièrement, entendent bien imprimer leur propre tradition sur un sujet qui semblait de prime abord relever d’une conception idéaliste des relations internationales. Cette politique se fonde sur un constat, déjà fait par les travaillistes, selon lequel le monde doit être pensé de manière globale. A travers l’idée de « one world conservatism », on perçoit que l’augmentation de l’aide internationale doit d’abord servir l’intérêt national, mais un intérêt national dont la dimension est universelle, à savoir non pas motivé par la seule volonté de puissance ou le prestige individuel d’un Etat, mais par le bien commun que peut représenter un monde plus sûr41.

30Désormais, la politique étrangère ne se pense plus dans des relations inter-étatiques seulement, mais en tant que système dont les Etats sont des rouages interdépendants, tentant, si on file la métaphore, d’attirer à eux le plus d’huile possible tout en étant conscient que si le rouage voisin en est dépourvu, l’ensemble du système volerait en éclat, eux compris. Dès lors, toute politique étrangère doit trouver un juste équilibre entre le profit immédiat d’un Etat et la nécessité de veiller à ce que le système demeure stable. La politique étrangère du gouvernement de coalition, qui résume une politique conservatrice pensée depuis l’arrivée de David Cameron à la tête du parti, exprime une approche globale de la gouvernance où intérêts économiques et politiques sont liés avec l’intérêt plus large de la communauté internationale. Le gouvernement de coalition a mis en place une politique étrangère intégrée (poussant en quelque sorte plus loin le concept travailliste de « joined-up government » en l’appliquant de manière radicale à la politique étrangère) qui ne se pense pas seulement horizontalement, au niveau des Etats et de la haute politique, mais également verticalement, impliquant une grande variété d’acteurs et nécessitant la coopération de toutes les branches du gouvernement. N’ayant plus les moyens d’imposer une pax britannica, pas plus qu’une pax americana comme Tony Blair avait pu en rêver, le gouvernement de coalition adopte une position pragmatique et fondée sur le « soft power » mêlant cette fois de manière ouverte idéalisme et réalisme, idéalisme en ce sens qu’il a pleinement pris acte de l’importance d’envisager la politique étrangère dans un monde global, réalisme en ce que les politiques en apparence idéalistes visant à stabiliser le système international et veiller à son équilibre sont en fait motivées par l’intérêt bien compris de la Grande-Bretagne en termes de sécurité, de stabilité et d’échanges commerciaux.

31Cette priorité permet de comprendre la confirmation de l’engagement atlantiste, quoiqu’un peu plus en retrait que sous le gouvernement précédent du fait du relatif recul de la puissance américaine sur la scène internationale, la volonté de conserver une certaine autonomie dans la politique étrangère et de défense, ainsi que l’a illustré l’engagement en Libye ou l’accord franco-britannique de défense, l’hostilité à toute politique de défense européenne et la méfiance vis-à-vis de la politique étrangère commune, le retour dans le cercle du Commonwealth mais aussi le timide abandon du Trident et la baisse du budget de la défense. La perspective s’inscrit dans une certaine tradition britannique, multipliant les engagements internationaux sans que l’un d’eux ne prévale de manière significative sur les autres, mais avec des moyens différents : le pari sur un système international auto-régulé et sur la nécessité d’être présent sur tous les fronts. On pourrait ainsi qualifier le conservatisme libéral de « politique idéaliste réaliste » qui tend à mettre en avant les institutions internationales sans toutefois leur laisser grignoter la souveraineté nationale, une vision dans laquelle les notions de souveraineté et d’intérêt national seraient réconciliées, ou à tout le moins pourrait cohabiter, avec la notion de gouvernance mondiale et collégiale.

32Cette vision tend à concilier non seulement la tradition conservatrice et certains idéaux libéraux-démocrates, mais également à tirer partie de l’expérience néo-travailliste et prendre en compte les changements engendrés par la fin de l’hyper-puissance américaine et la mondialisation économique. Toutes ces influences ont été assimilées par la coalition et en particulier par le parti conservateur de David Cameron, pour aboutir à une politique étrangère conservatrice libérale, mêlant défense de l’intérêt national, internationalisme et ne traçant aucune frontière entre courants transnationaux (échanges commerciaux, société civile, etc.) et la politique étrangère classique (relations inter-étatiques). Si le conservatisme libéral semble si bien s’adapter à la coalition, c’est peut-être parce qu’il a été conçu comme une politique de compromis interne au parti conservateur visant à moderniser sa conception de la politique étrangère tout en gagnant l’adhésion du parti dans son ensemble. L’avenir dira dans quelle mesure cette politique hautement pragmatique et quelque peu équilibriste évoluera sur le long terme, notamment par rapport au nécessaire équilibre qui reste à trouver entre politique économique et obligations en matière de défense et de diplomatie.

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Bibliographie

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Notes

1  http://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-12634669, consulté le 15 décembre 2011.

2  Reeves R., p. 64.

3  La réaction de l’éditorialiste du Financial Times chargé des relations internationales, Gideon Rachman, sur son blog est significative. “The Cameron government’s performance on the Middle East is getting embarrassing. The prime minister seems to be beset by different instincts. One day he wants foreign policy to be about trade; the next it is about the support for democracy and human-rights. One day he wants to declare a no-fly zone over Libya; the next day (literally) his government announces big cuts in the armed forces – in particular, the air-force. It’s all a bit of a mess.” (Rachman G., 2 mars 2011).

4  Cameron D., 11 septembre 2006.

5  Ibid.

6   Cf. entre autre Barker A & Pfeiffer S., 20 avril 2010. “Nick Clegg, the Liberal Democrat leader, urged fellow British politicians on Tuesday to “move on” from slavish devotion to a “special relationship” with the US that had come to an end.”

7  Voir notamment Edward Davey, 2009.

8  Liberal Democrat Manifesto 2010, p. 67

9  Le système Trident désigne habituellement quatre sous-marins nucléaires lance-engins, équipés de missiles Trident. Lorsqu’il est communément question du « renouvellement du Trident », il s’agit en fait du renouvellement de ces quatre sous-marins porteurs des missiles, qui a une incidence sur le nombre de missiles achetés aux Etats-Unis.

10  “We support the decision Britain’s submarine-based nuclear deterrent, based on the Trident missile system.” (Conservative Party manifesto 2010, p. 117.)

11  Wintour P., Watts N., 1er mai 2009.

12  Gittings J., 7 mai 2009.

13  BBC News, 30 juillet 2010.

14  BBC News, 20 septembre 2010.

15  Forsyth J., 14 August 2010.

16  BBC News, 22 juillet 2010.

17  Hague W., 4 février 2009.

18 “One of the most challenging of these forces is the shrinking of the British economy relative to the rest of the world.”(Hague W., 10 mars 2010.

19  Watt N., Booth R., 21 février 2011.

20  Bagehot, 21 février 2011.

21  Stacey K., 3 août 2011.

22  James Kirkup, du Daily Telegraph, rapporte dans son blog, à la suite d’une conversation avec un secrétaire d’Etat aux affaires étrangères libéral démocrate, que ces derniers se seraient montrés plus enthousiastes au sujet de l’intervention en Libye que les conservateurs eux-mêmes. http://blogs.telegraph.co.uk/news/jameskirkup/100080512/libya-yes-nick-clegg-and-his-lib-dems-are-backing-military-action/, consulté le 20 octobre 2011

23 “But there will be another fundamental difference to the Conservative approach. (…) This is the progressive Conservative approach to international development.” (Cameron D., 13 juillet 2009)

24 “We have done so, above all, because it is morally right to do so. […] This is a practical as much as a moral imperative.” (One World Conservatism Green Paper, p. 5)

25  Noxolo P, p. 1.

26 One World Conservatism., p.8

27 “The government believes that even in these difficult economic times, the UK has a moral responsibility to help the poorest people in the world.” (The Coalition: Our Programme for Government, p. 22)

28  Il fut particulièrement important pour le parti mené par Cameron de se démarquer des dérives de la politique d’aide au développement des derniers gouvernements conservateurs, qui culmina avec le scandale qui entoura la construction du barrage hydro-électrique de Pergau en Malaysie dans le cadre du programme « Aid-and-Trade provision ». L’aide versée pour la construction du barrage était en fait liée à la signature de contrats de vente d’armes (Brown C., Waterhouse R,  28 février 1994). Cette affaire jeta le discrédit sur l’Overseas Development Administration, et aboutit à la création du DfID en tant que ministère indépendant du Foreign Office. Pour plus de détails sur la politique d’aide au développement des précédents gouvernements conservateurs, cf. Bose, A., Burnell, P. (dir), 1991.

29  Hague W., 4 février 2009.

30 Labour has traditionally been the party of internationalism. Britain cannot be strong at home if it is weak abroad. The tragedy of the Conservative years has been the squandering of Britain’s assets and the loss of Britain’s influence. A new Labour government will use those assets to the full to restore Britain’s pride and influence as a leading force for good in the world. With effective leadership and clear vision, Britain could once again be at the centre of international decision-making instead of at its margins. » (New Labour Because Britain Deserves Better, 1997)

31 Ibid.

32  Marshall P., p. 258.

33 « We want to strengthen the Commonwealth as a focus for promoting democratic values and development » (The Coalition,p. 20)

34  FCO business plan 2011-2015.

35  Dans le dernier business plan publié en novembre 2011, la seule mention du Commonwealth concerne les liens commerciaux avec les autres membres, et non l’organisation elle-même. L’objectif est exprimé comme suit: “Encourage greater Commonwealth trade flows resulting in increased opportunities for UK business” (FCO, Structural Reform Plan Monthly Implementation Update, November 2011). Voir aussi le discours de Lord Howell, secrétaire d’Etat chargé des relations avec le Commonwealth, “Future of the Commonwealth”, 30 août 2011, où il declare : “The Commonwealth is good for business.”

36  Pour William Hague, l’un des enjeux de la politique étrangère du gouvernement de coalition est d’inscrire pour la Grande-Bretagne dans un réseau mondial : “...we are connecting Britain up to the fastest growing regions of the world, launching an ambitious drive to get small businesses exporting, intensifying our links not only with China but with India, Indonesia, Turkey, Brazil and the rest of Latin America, (Hague W., 5 octobre 2011)

37  Les personnages clés, en l’occurrence William Hague, ministre des affaires étrangères, Lord Howell, secrétaire d’Etat chargé des relations avec le Commonwealth au FCO, et Andrew Mitchell, ministre du développement international, sont tous conservateurs.

38 One World Conservatism, p. 19, souligné dans l’original.

39  Multilateral Aid Review, Report, mai 2011, p. 7. De manière plus spécifique sur le Commonwealth, cf. http://www.dfid.gov.uk/Documents/publications1/mar/comsec.pdf , consulté le 15 décembre 2011.

40 “Just as conflict causes poverty, so it is the private sector - jobs, property rights, investment - that lifts a country out of poverty. By the end of the last government, even Labour Ministers started to mouth words about the importance of the private sector in development. But somehow I always felt that, under the bedclothes late at night, they didn't really believe it. We do believe it. It's hard-wired into our Conservative DNA. And we now for the first time have a private sector division within DFID, dedicated to promoting that age old Tory principle and truth: that no matter where in our world, private enterprise is the engine of growth and development.” (Mitchell A., Secretary of State for International Development, 2 octobre 2011).

41  Les références à un monde plus sûr pour la Grande-Bretagne ponctuent les discours de David Cameron et de William Hague, cf. notamment Cameron, 2009, et Hague, 2011.

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Virginie Roiron, « Quelle politique étrangère pour le gouvernement de coalition ? La vision conservatrice libérale à l’épreuve du pouvoir », Observatoire de la société britannique, 12 | 2012, 307-330.

Référence électronique

Virginie Roiron, « Quelle politique étrangère pour le gouvernement de coalition ? La vision conservatrice libérale à l’épreuve du pouvoir », Observatoire de la société britannique [En ligne], 12 | 2012, mis en ligne le 01 août 2013, consulté le 31 octobre 2014. URL : http://osb.revues.org/1394 ; DOI : 10.4000/osb.1394

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Auteur

Virginie Roiron

Maître de conférences à l'Institut d'études Politiques de Strasbourg

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