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Évaluer les « bonnes pratiques ».Réflexions à partir des politiques françaises de retour à l’emploi dans le secteur non-marchand

Xavier Engels et Jean-Louis Meyer
p. 103-120

Résumé

En s'appuyant sur le cas français des politiques de retour à l'emploi dans le secteur non marchand, l'article se propose d'interroger les limites de l'usage en cours, dans les pays anglo-saxons, de la notion de "bonnes pratiques". Il montre en particulier comment des indicateurs, retenus indépendamment d'un contexte macro-économique, peuvent induire des conclusions erronées lorsqu'on les articule à des données de cadrage plus larges. Dès lors, peut-on parler de « bonnes pratiques » et quelles en sont leurs limites ?

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Texte intégral

Introduction

1 La terminologie a son importance, notamment en matière de sciences sociales où l'on est amené à manipuler un nombre conséquent de concepts, d'idées et d'outils. Aussi, l'objet de notre article sera-t-il de proposer d'illustrer les concepts « d'évaluation » et de « bonnes pratiques » – tous deux hérités, soit dit en passant, du monde anglo-saxon – en nous appuyant sur les dispositifs de retour à l'emploi dans le secteur non-marchand.

2 Il est intéressant de poser la question de l'usage des « bonnes pratiques » dans le cadre d'une comparaison internationale, intéressant car, comme nous l'avons déjà signalé, « évaluations » et « bonnes pratiques » sont deux outils importés des pays anglo-saxons. Si la culture de l'évaluation trouve un réel équivalent en France (la tradition des enquêtes sociales au XIXème siècle, par exemple), celle des bonnes pratiques renvoie, a contrario, à une différence de culture politique importante : la tradition centralisatrice française et le rôle prépondérant de l'État en découlant favorise la promulgation de lois – donc d'obligations – alors que les instances britanniques travaillent communément sur un mode qui tient plus de l'incitation (Par exemple la citizen charter du gouvernement Major en 1990, relative aux « bonnes pratiques » dans les services publics en est une illustration).

  • 1  Le changement de gouvernement a entraîné la non-reconduite du programme emplois-jeunes, auquel les (...)

3 Évoquer les dispositifs du secteur non-marchand exige déjà une première explication : à notre connaissance, la partition en France entre secteur marchand et non marchand est particulière car le secteur non-marchand recouvre, dans la taxonomie socio-économique, l’ensemble des organismes soit qui relèvent du secteur public (mairies, collectivités territoriales, hôpitaux, établissements scolaires, etc.), soit d’institutions qui poursuivent des buts non lucratifs (associations, fondations, ONG, etc.), l'équivalent du Non Profit Sector anglo-saxon. Le choix est éminemment politique de créer de nouveaux statuts d'emploi aux marges de l'emploi public plutôt que marchand1. Nous interrogerons donc, dans cet article, le parti pris idéologique qui guide l’action gouvernementale, les modalités d’action qu’appellent ces prises de positions théoriques et plus largement les mesures concrètes et leur évaluation qui sont la substance perceptible de l’action publique.

4 Notre propos se subdivisera, pour plus de clarté, en deux étapes distinctes : dans une premier temps, nous chercherons à revenir sur la question de la définition des « bonnes pratiques » dans le cadre des politiques d'insertion et, plus précisément, sur les mesures d'aide à l'emploi qui ont été mises en place. Dans un second temps, nous essayerons de voir comment, en modulant le regard porté sur ces mesures, en les observant de différents points de vue, on est amené à prendre du recul devant les jugements (positifs ou négatifs) portés de manière unilatérale par certains évaluateurs.

Évaluer les bonnes pratiques : à quels processus fait-on référence ?

5 Évaluer, c’est porter un jugement sur la valeur, le coût ou le prix de quelque chose. C’est aussi apprécier une quantité, une relation par le calcul, sans nécessairement retenir l’ensemble des composantes de la chose mesurée. Dans ce cas, on opérera un arbitrage dans le choix des indicateurs à retenir, censés rendre compte du fait ou de l’événement à évaluer.

6 Évaluer suppose donc deux opérations : 1) celle qui consiste à mesurer, donc à retenir certaines caractéristiques jugées aptes à rendre compte de l’objet ou du phénomène à évaluer, 2) celle qui conduit à comparer l’indicateur mesuré à une norme, à un étalon qui permet d’estimer la “grandeur” de la mesure. C’est à partir de cette mise en relation et de son interprétation qu’une donnée brute prend du sens. L’acte d’évaluer sous-tend l’attribution d’une valeur qui s’inscrit dans un cadre de référence.

7Tout irait bien si l’étalon auquel se réfère la mesure était un objet positif. On conteste rarement l’évaluation d’une distance entre deux points (si, bien entendu, on s’est accordé sur l’instrument de mesure et la nature de l'étalon, par exemple : le kilomètre ou le mile). Par contre, si la mesure se réfère à des appréciations plus subjectives (ou donne lieu à contestation car les éléments retenus apparaissent discutables) alors l’évaluation relève du jugement de valeur (par exemple : le « beau » ou le « bon », mais aussi le « bien fondé »). D’où notre proposition : évaluer, c’est porter un jugement de valeur en retenant certains indicateurs comme étant pertinents et en en écartant d’autres.

8Évaluer, c’est donc poser la question de la valeur en même temps que celle des problèmes du sens et de la signification d’un acte donné (Ardoino, Berger ; 1998). Or, comme le signale B. Perret (2001), en politique, « l'évaluation est souvent mobilisée de manière purement rhétorique pour renforcer la crédibilité, la légitimité et l'autorité du discours des pouvoirs publics » ; elle est donc suspecte, susceptible d'être manipulée. Cette suspicion peut s'expliquer, entre autres, par le caractère multiforme, complexe de l'objet à mesurer, où la sélection d'indicateurs simples ne peut conduire qu'à des appréciations arbitraires. Prenons un exemple simple : celui de la croyance normative dans l’idée que la vitesse est la première cause de l’insécurité routière, ce qui relève de jugements de faits (on peut démontrer dans certains cas que seule la vitesse explique l’accident) mais aussi de jugements de valeur (la vitesse au volant est épouvantable, ce chauffeur conduit mal…). Les campagnes de sensibilisation de la protection routière jouent communément sur la culpabilité des conducteurs pour les amener à modifier leurs comportements.. A partir de là il est possible, dans les pas d’Alexis de Tocqueville ou de Max Weber de reconstruire les raisons qui fondent les croyances qui étayent le jugement de valeur – les « bonnes raisons » dirait R. Boudon (1995).

L’herméneutique des « bonnes pratiques » du secteur non-marchand

9 L’innovation dans les dispositifs publics s’avère fortement limitée. Communément, il s’agit d’adapter des mesures existantes ou encore de s’inspirer d’expériences étrangères et de les accommoder à la sauce nationale. Pour autant, pour qu’elles puissent être agréées et ne soulèvent pas un tollé général parmi les populations, toute action gouvernementale visant à agir sur l’emploi doit s’inscrire dans un système de contraintes strict où s’enchevêtrent structure de sens (qui renvoie à un ensemble de jugements de valeur, donc à une idéologie) et équilibre socio-économique (la stabilité du marché du travail s’avère précaire et repose sur une logique de système ; transformer un élément de ce système risque de mettre en péril tout l’édifice).

10 L’exemple des politiques de création d’emploi hors secteur marchand est une bonne illustration de cet imbroglio de sens et d’objectifs contradictoires qui saturent les évaluations des « bonnes pratiques » de sens et de contresens et, donc, rendent hasardeuse toute tentative sérieuse d’évaluation.

  • 2  La presse nationale avait alors avancé des argument « de bon sens » tels : un TUC, c’est mieux que (...)

11 Poser la question des « bonnes pratiques » relatives à ces dispositifs nous conduit à questionner la structure de sens mobilisée par les instances politiques pour légitimer la promotion d’emplois transgressant les normes salariales en vigueur. Si l’on remonte à l’année 1984, où apparaissent les TUC (Travaux d’Utilité Collective), plusieurs convictions normatives s’imposaient : les jeunes apparaissaient comme une génération sacrifiée sur l’autel des restructurations, une catégorie en perdition tant au regard de leurs doutes face aux valeurs fondamentales de la société (Rousselet, 1974) que des conditions matérielles que leur réservait leur recherche d’emploi (Monthel, Morgenztern, 1989). Bref la France découvrait un concept popularisé par F. Dubet (1987), celui de « galère des jeunes » qui traduisait la difficulté des populations juvéniles à s’intégrer dans la société des adultes. A cette question sociale répondait une réaction normative : « mieux vaut payer un jeune à travailler plutôt qu’à ne rien faire »2. L’autre volant du dispositif reposait sur l’idée que la théorie du déversement d’emploi, chère à A.. Sauvy (1980), n’était plus opérante, et qu’il fallait trouver d’autres « gisements », en particulier en activant les services à destination de la population. Pour ce faire, il fallait rendre solvables les besoins de la population, sans entraver le fonctionnement concurrentiel du marché du travail.

12 Le paradigme cognitif mobilisé peut se résumer de la sorte : le système social est déréglé, les jeunes en sont les premières victimes alors que certains besoins collectifs ne sont pas satisfaits. La logique d’action appropriée, concoctée par les pouvoirs publics, va consister à créer à la marge de l’emploi standard des emplois « transitoires » visant à répondre à des besoins collectifs, encadrés par des organismes du secteur non marchand. Rémunérés sur deniers publics, ces emplois vont être ajustés sur le salaire minimum français (SMIG) et conclus à temps partiel, ce qui représente une manière comme une autre de « partager » le sous-emploi. Comme le risque de telles mesures est de marginaliser leurs bénéficiaires dans des emplois de seconde zone, la durée du contrat se voit limitée (initialement à un an, puis progressivement deux ans pour les CES voire cinq pour certains salariés considérés comme peu employables sur le marché concurrentiel.

  • 3  Un tableau comparatif des diverses spécificités de ces emplois est inséré en annexe de cette artic (...)
  • 4  Nous ne reviendrons pas ici sur les origines des TUC, nous renvoyons le lecteur à l’ouvrage de J.L (...)

13 Trois dispositifs phares se partagent la création d’emplois aidés dans le secteur non-marchand dans la dernière décennie : les Contrats Emploi Solidarité (CES), les Contrats Emploi Consolidé (CEC) et les Contrats Emplois Jeunes (CEJ) 3. Tous s'inscrivent tous dans la lignée des (TUC)4. Ces mesures présentent la caractéristique commune d’allouer des conditions d’emploi dérogatoires au droit du travail qui relèvent de la juridiction privée. Tous ces dispositifs partagent une caractéristique commune, celle de concéder à leurs bénéficiaires un contrat de travail, mais avec un statut moins favorable que ceux auxquels accèdent les salariés « standard » puisque les clauses contractuelles n’offrent, en général, que l’accès à des contrats à durée déterminée, au temps partiel, à une couverture des droits sociaux partielle, à la déconnexion entre organisme employeur et organisme payeur, etc..

14 La matrice générale s’organise en prenant appui sur le secteur non marchand, censé présenter les garanties minimales contre les dérives mercantiles inhérentes - ou supposées telles - au secteur marchand. Il est à souligner que cette stratégie de création d’emplois se développe, en particulier dans le cas des établissements publics ou des collectivités territoriales, sur un segment du marché du travail spécifique, qui fait classiquement appel à un recrutement par concours sur la base d'un droit canonique. Il y a donc bien volonté de positionner, à côté d’un ensemble de statuts d’emploi protégés - ceux de fonctionnaires - des emplois à la marge, en direction d'individus dont l'intégration par voie traditionnelle est faible pour deux raisons : la sélectivité des concours et la volonté politique de limiter le développement de l'emploi public. La cohabitation de ces deux conditions salariales étant une source potentielle de conflits, elle ne peut donc perdurer qu’en limitant la durée des contrats aidés – en en facilitant le turn-over –, donc en précarisant l’emploi ainsi créé.

15La coexistence de deux conditions salariales fortement inégalitaires, donc largement contestables, exige la tenue d'un discours destiné à l’opinion publique et aux représentations syndicales, discours visant à légitimer la situation de discrimination ainsi créée. La faible employabilité – l'inadéquation supposée entre les caractéristiques d'un individu et les possibilités d'emploi sur le marché du travail – des personnes bénéficiaires de ces statuts et les objectifs de solidarité théorisés à partir du paradigme – relativement récent en France – de la discrimination positive, va permettre de justifier l’introduction de ces statuts d’emploi qui présentent, somme toute, une régression sociale. Les notions discutables de « nouvelle pauvreté » ou encore d’ « exclusion » qui apparaissent au milieu des années 1980 entérineront définitivement l’idée communément acceptée aujourd’hui d’un salariat à deux vitesses, de l’incapacité de certains publics à « s’adapter » aux évolutions modernes du monde du travail, de s’extraire du stigmate de “l’inutile au monde” comme le relève R. Castel (1995).

Les critères des « bonnes pratiques »

16 Les « bonnes pratiques » en matière d'emploi aidé vont s'établir autour de différents critères, de différents sens. Nous retiendrons dans un premier temps ce qui appartient à la sphère des justifications de ces mesures (le sens) avant de nous intéresser aux critères d'évaluations qui en découlent. Au premier chef, on retrouve dans l'argumentaire des mesures de (re)mise au travail l'idée qu'il est nécessaire de favoriser l'intégration (sociale, économique) par l'activité de travail, plutôt que de laisser les individus à leur oisiveté supposée. Le recours à des situations de travail – emplois – même dérogatoires est présenté comme préférable à l'absence totale de travail – d'emploi. Ceci justifie, de fait, les particularités des statuts d'emplois aidés.

  • 5  Pour plus de développement, cf. Gorz, A., 1998, Métamorphose du travail : quête de sens, édition G (...)

17 L'idée du travail comme « synapse » de la vie en société est ancienne est a été développée, critiquée et théoriser par de nombreux auteurs, aussi nous ne rentrerons pas plus avant dans la discussion5 sinon pour signaler que la différence entre le « travail » et l' « emploi » peut être explicative d'une partie de l'idéologie mobilisée dans la mise en place des politique d'insertion : on peut en effet imaginer que le statut relativement moins favorable des emplois aidés se justifie par la contrepartie sociale qu'ils présentent : les emplois aidés ont comme objectif de (re)socialiser les individus via l'activité de travail ; cette resocialisation peut être comprise comme relevant d'une forme de « salaire symbolique », justifiant l'absence d'un certain nombre d'autres prérogatives. Ce n'est pas en soi, au regard de ces dispositifs, la catégorie « emploi » qui est importante, mais celle de « travail » qui alloue reconnaissance, dignité et l'accès à un minimum de protection sociale. Cet accès à des revenus tirés du travail, cette possibilité de s’extirper (pour un temps parfois) de la dépendance des minima sociaux est une dimension non négligeable soulignée par le Conseil National de l’Évaluation (février 2002)

18 Dans le même sens, et en poursuivant le raisonnement sur l'impact social, une activité est qualifiée de « travail » dans la mesure où elle reçoit une reconnaissance sociale. Seule l’activité socialement utile est appelée « travail ». Dans la mesure où l’activité des emplois aidés est collectivement bénéfique, elle est valorisée et est digne de reconnaissance ; elle passe donc dans la catégorie des travaux qui enrichissent la société. Se pose alors la question de l’utilité . Force est de constater l'ambiguïté de l’identité des bénéficiaires de cette utilité (GELOT, Meyer 2001). Utilité pour l’État qui voit baisser sa courbe du chômage sans voir monter celle de l'emploi public ? Utilité pour les organismes employeurs qui peuvent ainsi approvisionner en main d’œuvre à bon marché leurs structures ? Ou utilité pour les bénéficiaires qui acquièrent ainsi une expérience professionnelle et améliorent leur employabilité ? Cette définition de l’utilité rejoint celle retenue par B. Simonin (2002) qui estime que la création d'emplois d'insertion estampillés « utiles à la société » peut être lue comme une volonté « d'éviter la marginalisation d'une partie de la population active rejetée par les entreprises ». Évaluation de la mesure qui tranche nettement avec les formes d’usage mobilisées par les organismes d’accueil qui centrent le recours aux emplois d’utilité collective d’abord sur les besoins internes en main d’œuvre de leurs structures, au détriment d’actions susceptibles de favoriser le retour à l’emploi. « Le paradoxe de cette situation est de faire financer des activités relevant le plus souvent d’une réponse à des besoins collectifs permanents par la politique de l’emploi et non par les circuits prévus à cet effet » (p. 87 Conseil National de l’Évaluation 2002)

19 Cette imprécision relative au paradigme de « l'utilité sociale » fluctue dans le temps et selon les dispositifs, très présent sur les TUC, moins visible pour les CES (où il est remplacé par celui de « publics en difficulté »), elle redevient centrale pour les CEJ. Cette tergiversation autour des conceptions idéologiques est exemplaire des hésitations repérables au sein des stratégies étatiques et plus largement des segments axiologiques qui guident la résolution théorique des problèmes sociaux identifiés comme tels. Expliquons nous : en 1984, l’équation des TUC passait par une conception du monde social où les jeunes étaient écartés du monde de l’emploi par les restructurations économiques. Victimes du chômage, cette catégorie « à risque » devait être secourue. L’image ambivalente des « jeunes en danger » faisait face à celle des « jeunes comme classe dangereuse ». Les CES, qui remplacent en 1989 les TUC s’inscrivent dans une toute autre représentation du monde que l’on peut schématiser ainsi : certains demandeurs d’emploi sont dans l’incapacité d’intégrer rapidement le marché du travail concurrentiel. L’ « handicapologie » prend le relais, soutenue par l’image des nouveaux pauvres et des exclus, victime de la « crise » (Erbesold S. 2000). Chronologiquement, lorsque les CEJ apparaissent dans les programmes politiques, dans un contexte, faut-il le rappeler, d’emploi très dégradé (période 1994-95), la référence aux emplois dormants refait surface et la jeunesse redevient le symbole des porteurs d’innovation. Une explication partielle de ce phénomène peut être trouvée dans les transformations du chômage (tant en structure qu'en nombre d'individus concernés). Si le programme CES cherche avant tout à favoriser l'insertion dans le marché du travail, les CEJ ont – implicitement et dans la continuité de ce que le programme TUC avait initié – pour but de générer de nouveaux emplois en ciblant des besoins non satisfaits par les agents existants (publics ou privés). Ce renversement d’appréciation dans le ciblage des publics s’explique tant par la nécessité de disposer d’une main d’œuvre autonome et compétente pour créer de nouvelles activités que par l'impossibilité de considérer comme « public en difficulté » une population juvénile qualifiée, dont le niveau de formation est imputable en partie aux choix politiques (visant à pousser les individus à poursuivre leurs études). Parler de « public en difficulté » pour qualifier les Emplois-Jeunes était inacceptable pour l’opinion publique et, dans une certaine mesure, aurait conduit à reconnaître comme un aveu d’erreur des décisions politiques prises dans le passé par les mêmes courants politiques. Reste dans ce cadre général qui tisse la structure de sens des politiques publiques à questionner l’effet induit qui pèse sur le risque de stigmatisation pour les publics en CES, CEC et CEJ dans la mesure où l'utilisation concomitante des notions d’ « utilité sociale » et de « public en difficulté » brouille les repères en introduisant deux justifications concurrentes. La première relative à la nature du travail, est valorisante dans le sens où l'accent est porté sur l'universalité des services rendus et sur la volonté de s’extraire de sa condition d’assisté. La seconde, relative à la qualité du public visé, stigmatisante car pointant sa défaillance, sa relative inemployabilité sur le marché du travail « classique ».

  • 6  Même s'il est difficile de préjuger des initiatives politiques qu'aurait pu prendre un gouvernemen (...)

20 Qui plus est, on peut établir une distinction entre les CES-CEC et les CEJ car si les seconds ont été, à l'instar des TUC, pensés comme une mesure conjoncturelle6, le passage des TUC aux CES peut être lu comme l'instauration d'une mesure structurelle allant dans le sens d'une institutionnalisation d’un « second » circuit destiné aux moins performants et donc marquant dans les faits le renforcement de la dualisation du marché du travail.

21 Dès lors, dans ce « brouillage » de sens, quelle évaluation peut-on organiser à partir de ces mesures ? Et comment les labelliser en "bonnes" (et « mauvaises » ou « moins bonnes ») pratiques ? Selon que l’on privilégie l’une ou l’autre des options idéologiques du dispositif, on sélectionnera des indicateurs différents et l’on pourra ainsi les porter aux nues ou les honnir.

22 Prenons le parti des « pro-dispositifs ». Observe-t-on un engouement pour la mesure ? le programme correspond à une attente des publics cibles pensera-t-on ! Les statistiques du chômage sont en baisse ? La mesure de masse a tenu ses promesses ! Les salariés en emploi aidé sont-ils satisfaits de leurs conditions de travail ? C’est qu’ils doivent se sentir utiles et valorisés dans leur travail !

23 Retenons le même questionnement, mais en prenant cette fois le contre-pied des attitudes favorables aux dispositifs. L’entrée massive des jeunes dans les dispositifs aidés ? Autant de main d’œuvre qui se détourne des entreprises et n’ira pas créer de la richesse nationale ! Une baisse des statistiques du chômage ? Obtenues en détournant des fonds publics d’emplois productifs pour les réorienter vers de l’emploi non productif. Et à la satisfaction affichée face aux conditions de travail, on répondra que ces publics, en entrant en mesure, diffèrent les contraintes auxquelles s’obligent les salariés sur le marché « concurrentiel » et préfèrent s’adonner, sur fonds publics, au principe de plaisir, plutôt que de confronter au principe de réalité.

24 L’exemple ci-dessus souligne, s’il fallait encore en douter, l’idée qu’évaluer, c’est d’abord prendre parti, c’est aussi s’appuyer sur une option subjective avant de dérouler toute une batterie d’investigations brillant bien souvent par leur volonté d’objectivisme. Mais là encore, l’auto proclamation d’impartialité de ces méthodes est trompeuse.

Les critères d’évaluation officielle : entre objectifs explicites et objectifs latents

25 Les dépenses engagées pour endiguer le chômage augmentent rapidement. Source de ponction sur le budget de l’État, ces dépenses sont communément vécues comme des charges dont se passerait bien la collectivité. D’autant que ces dépenses s’accélèrent nettement sur la période retenue. Peut-on accepter l’hypothèse d’une augmentation incontrôlable des dépenses publiques ou l’indicateur peut-il masquer des interprétations divergentes ?

26 Si les dépenses brutes augmentent incontestablement, cet accroissement s’avère bien plus raisonnable rapporté à l’évolution du PIB. On peut même affirmer qu’en France, sur la période considérée, les dépenses suivent grosso modo le mouvement du PIB. Dès lors, l’argument de l’aggravation du poids des dépenses tombe, puisque la part relative de celles-ci reste constante, rapportée au PIB.

27 On observe également que lorsque le nombre de chômeurs augmente, les dépenses suivent la même évolution. A priori, les mesures accompagnent le chômage et correspondent à des besoins réels d'aide aux personnes dépourvues d'emploi. Ce qui nous conduit à infirmer l’hypothèse de dépenses déconnectées des besoins réels. Les dépenses publiques pour l'emploi ont donc bien une fonction de maintien du chômage à un niveau acceptable. Quant à la proposition du recours contra-cyclique à ces mesures, le graphique 1 parle de lui-même : lorsque le PIB est au plus bas, on augmente fortement le volume des publics accueillis, lorsque le PIB augmente, on diminue le nombre des bénéficiaires.

Figure 1 : Évolution des effectifs en C.E.S. et C.E.C. par rapport au P.I.B.

Figure 1 : Évolution des effectifs en C.E.S. et C.E.C. par rapport au P.I.B.

Source : Comptes de la Nation

28 L’effort financier déployé pour la mise en œuvre des programmes diffère également selon les dispositifs concernés. Si l’on compare les masses financières en jeu, on remarque que le dispositif Emploi-Jeunes est de loin le plus coûteux. Le coût budgétaire annuel pour l’État du dispositif est de l’ordre de 3,8 milliards d’euros, soit un coût total sur la période 1997-2006 d’environ 21 milliards d’euros soit14 000 € par CEJ et par an. Comparativement, le coût d’une personne en CES ou en CEC apparaît nettement inférieur pour les deniers publics : en 2001, la loi de Finance prévoyait 1 milliard d’euros pour les CES et 850 millions pour les CEC soit un coût pour la collectivité globalement deux fois plus faible.

29 Dès lors, si l'on rapporte le coût au nombre de bénéficiaires, certaines mesures s'avèrent moins coûteuses que d'autres. Une évaluation par les coûts placerait les dispositifs CES et CEC largement en tête. Pour autant, si l'on prend en considération les ressources tirées du travail, les salariés en CES font indéniablement partie de la catégorie des travailleurs pauvres (working poors), contrairement aux CEJ. L'évaluation, on le voit, peut fort bien se discuter : le point de vue reste toujours dépendant du lieu d'où l'on regarde. Poursuivons le raisonnement et testons l’argument de la capacité de ces dispositifs à (ré)inscrire les plus en difficulté dans le marché du travail. Là encore, en fonction du regard porté, l’avis se transmute en bilan positif ou négatif.

30 Un des arguments chocs retenus dans la promotion de ces mesures du secteur non marchand est leur capacité à offrir un emploi à des personnes peu employables. La loi de lutte contre les exclusions adoptée en 1998 recentrait le recours aux activités d’utilité sociales aux personnes les plus en difficulté : bénéficiaires des minima sociaux, travailleurs handicapés, chômeurs de très longue durée (trois ans et plus). Or l’on constate que si les chances d’accès à ces mesures se maintiennent sur l’ensemble de la période allant de 1992 à 2001, pour les chômeurs de plus de 3 ans et les RMIstes, elles s’effondrent pour les publics non-prioritaires tels que les chômeurs de longue durée connaissant entre un et trois ans de chômage alors que durant la même période, leur part dans les statistiques reste relativement stable : 36.9% en 1996, 35.3% en 2001.

31 Intéressons nous à présent aux bénéficiaires de ces mesures en nous basant sur la question des motifs explicatifs à leur entrée dans un programme. Quelles raisons expliquent qu’après dix ans d’existence, il y ait toujours autant de personnes partantes pour se saisir d’un contrat aidé pourtant bien moins intéressant financièrement qu’un contrat classique.

32 Une première observation s’impose : les emplois aidés protègent du déclassement. Moins de 4% des jeunes de niveau bac sont déclassés lorsqu’ils bénéficient d’une mesure pour l’emploi alors que cette proportion varie entre 30% (premier emploi) et 22% (dernier emploi) lors d’une embauche dans le secteur concurrentiel. Comme le souligne L. Lize (2003), pour les jeunes titulaires d’une maîtrise, les emplois aidés jouent un rôle différent selon qu’il s’agisse du premier emploi (dans ce cas l’emploi occupé est le plus souvent en adéquation avec le niveau du diplôme possédé) ou du dernier emploi (l’emploi aidé est alors pris faute de mieux et le poste occupé est fréquemment déqualifié).

33 La protection contre le déclassement ne suffit toutefois pas à expliquer ce choix pour des emplois nettement moins attractifs que ceux des dispositifs marchands. On peut poser comme hypothèse que l'entrée dans un dispositif augmente l'employabilité des individus, que l'expérience acquise en CES, CEC ou CEJ. apporte un complément de qualification valorisable sur le marché du travail.

  • 7  CIE : Contrat Initiative Emploi ; il s’agit d’un contrat aidé conclu par des publics cibles au sei (...)
  • 8  Contrat de qualification : contrat permettant de cumuler une approche pratique et théorique (3/4 – (...)

34 Cette hypothèse se voit nettement infirmée quand on compare les conditions d’insertion post-mesure des dispositifs CES, CEC avec celles des dispositifs du secteur marchand (CIE7 ou contrat de qualification8). Pour ces derniers, les anciens bénéficiaires accèdent majoritairement à une emploi stable et à plein temps. Les conditions d’insertion post-mesure sont donc nettement plus performantes au regard du critère « emploi occupé » quand la remise au travail s’effectue dans le secteur marchand.

  • 9  Les publics en CES et les SIFE, sont confrontés à des difficultés similaires sur le marché de l'em (...)

35 Toutefois, avant d’arrêter définitivement l’idée que les « bonnes pratiques » relèvent unilatéralement du secteur marchand, rappelons que plus une mesure est sélective à l’entrée, meilleur est son résultat en terme de placement à la sortie. Or, il est indiscutable que les publics employés en CES, CEC sont plus éloignés de l'emploi que ceux qui intègrent un CIE ou un contrat de qualification. Si l’on compare deux mesures qui recrutent des publics similaires, l’une dans le secteur non marchand (CES), l’autre dans le secteur marchand (SIFE), le palmarès n’est plus tout aussi net9. Si la mesure S.I.F.E. reste proportionnellement plus efficiente dans le placement des bénéficiaires sur des emplois non aidés, ceux-ci sont essentiellement à temps partiel, la comparaison des niveaux médians de rémunération entre SIFE et CES étant identiques, à 1 € près comme le souligne le tableau ci-dessous.

Tableau 1 : type d’emploi à la sortie des mesures

C.E.S.

S.I.F.E.

C.I.E.

Contrat de Qualification

C.D.I.

29.7%

41,2%

64,7%

63,8%

C.D.D.

19%

30,2%

25,7%

24,4%

Intérim

9,1%

11,8%

5,5%

7,6%

Emploi aidé

42,3%

16,8%

4,1%

4,2%

Salaire médian

762 €

763 €

1021 €

1125 €

Source : DARES, panel des bénéficiaires

36 On peut donc faire le constat que lorsque les publics recrutés en mesure sont comparables, les conditions d’emploi octroyées suite à leur passage en mesure sont comparables. Par contre, que l’on retienne les CES ou le SIFE, lorsque l’on compare les durées moyennes de chômage que connaissent leurs anciens bénéficiaires à celles que rencontrent les groupes témoins (composés de personnes a qui l’on a proposé la mesure CES ou SIFE et qui l’ont refusée) dans tous les cas, les bénéficiaires d’une mesure connaissent des durées moyennes de chômage inférieures à celles des groupes témoins. Dès lors, sur quels indicateurs, sur quelles dimensions des dispositifs fonder l’évaluation des « bonnes pratiques » si aux capacités de retour à l’emploi s’oppose la sélectivité à l’entrée en mesure et si aux logiques de discrimination positive s'objecte la précarisation de toute une frange de travailleurs se voyant refuser l’accès aux mesures ?

  • 10  L’appellation même d’organisme employeur pose question dans la mesure où l’on est en présence d’un (...)

37 Une dernière façon d'interroger le recours à un dispositif est celle de l'analyse des logiques d’usage développées par les organismes « employeurs »10. Là encore, on ne peut que constater la faiblesse de la part des organismes d’accueil qui s’interdisent d’instrumentaliser Dans ce sens, le Centre d’Étude de l’Emploi (CEE) a croisé les réponses portant simultanément sur l’organisation du travail, le rôle des CES dans le fonctionnement de l’organisme et les pratiques de recrutement. L’analyse permet de dresser la typologie suivante : 1/4 des organismes d’accueil instrumentalisent peu le dispositif et s’alignent strictement sur les principes énoncés par le législateur (répondre à des besoins non satisfaits tout en créant des emplois). 1/3 des organismes a recours de façon continue aux CES pour répondre à des besoins de fonctionnement ; les CES sont intégrés dans l’équipe, tout partant est remplacé par un nouveau CES. L’État est ainsi conduit, contre son gré, à donner d’une main ce qu’il refuse de l’autre (des créations d’emploi correspondant aux besoins de fonctionnement des établissements publics ou des financements de poste pour le secteur associatif). Le reste des organismes adopte une gestion catégorielle par profil ; cette pratique, répandue en particulier dans les grandes communes, permet de contourner la vocation initiale du dispositif et d’assurer une situation sociale à des personnes en grande difficulté. Cette pratique s’observe également auprès des organismes ayant un engagement dans l’insertion des personnes en difficulté.

38 On l'aura compris, là encore la question du "détournement" de la mesure de son objectif initial qui se pose. Il est en effet illusoire de penser l'action locale comme la mise en œuvre mécanique des décisions élaborées au niveau central : les directives sont interprétées par les acteurs locaux qui, en fonction de leurs propres préoccupations, instrumentalisent des dispositifs généraux. Ceci complique d'autant plus l'évaluation de la mesure et multiplie les « bonnes pratiques », en les inscrivant dans des contextes territoriaux – sociaux – différents. Comment alors généraliser des pratiques qui ne sont « bonnes » que parce qu'elles répondent à des logiques spécifiques, et sont souvent le fait d'un détournement de la mesure à qualifier ? Cette « déviation » de la visée initiale des actions nationales n'est cependant pas singulière aux dispositifs du secteur non-marchand, elle est simplement « plus visible » parce qu'elle touche des organismes publics qui sont plus « exposés » à l'évaluation.

Une hirondelle fait-elle le printemps ?

39Le rapport entre évaluation et « bonnes pratiques » pose la question du sujet et de l’objet : l'évaluation doit-elle amener à de « bonnes pratiques », ou doit-on soumettre certaines « bonnes pratiques » à évaluation ? Le cas des politiques d'insertion sur lesquelles porte notre exposé est, encore une fois, représentatif de cette ambiguïté: l'évolution des publics ciblés, comme des pratiques de mise en œuvre mettent en évidence ce jeu de va-et-vient caractérisant l'influence des lois sur les pratiques et vice et versa. Les programmes CES et CEC vont être modifiés au fil du temps, notamment avec l'élargissement des publics concernés ou avec la mise en place d'organismes gérant localement les dispositifs. Ces évolutions se font au regard à la fois des évaluations qui sont faites, mais aussi des pratiques concrètes – d'attribution, de gestion, d'encadrement, etc. – qui se modifient.

40 L’évaluation ne correspond qu’à une mesure inutile si elle ne confronte pas en amont le sens d’un dispositif et ses objectifs manifestes et latents. Or de ce point de vue, force est de constater la faiblesse de la réflexion sur les représentations et les logiques d’action à l’origine des diverses mesures. Dès lors, n’importe quel indicateur peut se voir réfuté. Ce qui n’est guère encourageant pour cette « culture de l’évaluation » qu’appellent de leurs vœux les pouvoirs publics français, leitmotiv qui s’apparente plus à une incantation qu’à la réalité.

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Bibliographie

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Lize, L., « Un premier regard sur les décalages entre l’emploi et la formation : la place des emplois aidés », Document de Travail - Matisse/CNRS Paris 1, 2003.

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Simonin, B., Politique de l'emploi et mise au travail sur des "activités utiles à la société, Document de travail CEE, 2002.

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Annexe

Présentation des principales mesures d'insertion par le travail dans le secteur non-marchand

Objectifs

Public visé

Durée

Rémunération

Contrat Emploi Solidarité

(C.E.S.)

Favoriser l’insertion des personnes sans emploi rencontrant des difficultés particulières d’accès à l’emploi.

Jeunes de 18 à moins de 26 ans connaissant des difficultés particulières d’insertion, demandeurs d’emploi de 50 ans ou plus, demandeurs d’emplois inscrits sur 12 mois, durant les 18 derniers mois, chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RMI ainsi que leur conjoint ou concubin et toute personne ayant des difficultés particulières d’accès à l’emploi.

De 3 à 36 mois maximum. Une période d’essai d’un mois est possible.

Salaire au minimum égal au produit du montant du Smic horaire par le nombre d’heures travaillées.

Contrat Emploi Consolidé

(C.E.C.)

Favoriser l’embauche de personnes qui ne peuvent trouver un emploi ou bénéficier d’une formation à l’issue d’un CES.

Même public que les CES et les jeunes de 18 à moins de 26 ans résidant dans les grands ensembles et quartiers d’habitat dégradé, demandeurs d’emploi de longue durée.

De 12 à 60 mois maximum.

SMIC.

Contrat Emploi Jeune

(C.E.J.)

Promouvoir le développement d’activités créatrices d’emplois répondant à des besoins émergents ou non satisfaits.

Jeunes de 18 à moins de 26 ans y compris les CES et CEC, ou personnes de moins de 30 ans reconnues handicapées et qui ne bénéficient pas de l’allocation chômage.

Contrat à durée déterminée de 60 mois.

SMIC.

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Notes

1  Le changement de gouvernement a entraîné la non-reconduite du programme emplois-jeunes, auquel les pouvoirs publics ont préféré le contrat-jeune en entreprise, programme visant le secteur marchand ce qui relève d'une volonté de rupture idéologique évidente.

2  La presse nationale avait alors avancé des argument « de bon sens » tels : un TUC, c’est mieux que rien, mieux vaut payer un jeune à travailler (J.L. Meyer, 1999, page 73).

3  Un tableau comparatif des diverses spécificités de ces emplois est inséré en annexe de cette article.

4  Nous ne reviendrons pas ici sur les origines des TUC, nous renvoyons le lecteur à l’ouvrage de J.L. Meyer 1999.

5  Pour plus de développement, cf. Gorz, A., 1998, Métamorphose du travail : quête de sens, édition Galilée ; MEDA D., 1998, Le Travail, une valeur en voie de disparition, Flammarion ; Rifkin, J., 1996, La Fin du travail, la Découverte ; Schnapper, D., 1997, Contre la fin du travail, Textuel ; etc.. La littérature en la matière ne manque pas.

6  Même s'il est difficile de préjuger des initiatives politiques qu'aurait pu prendre un gouvernement s'inscrivant dans une logique de continuité et non de rupture.

7  CIE : Contrat Initiative Emploi ; il s’agit d’un contrat aidé conclu par des publics cibles au sein d’entreprises et visant la remise au travail et l’adaptation au poste et l’acquisition de compétences nécessaires à la tenue de l’emploi

8  Contrat de qualification : contrat permettant de cumuler une approche pratique et théorique (3/4 – 1/4) destiné aux jeunes de 16 à 26 ans, sans qualification ou qui ont acquis un diplôme qui ne leur permet pas d’obtenir un emploi, dans le secteur marchand.

9  Les publics en CES et les SIFE, sont confrontés à des difficultés similaires sur le marché de l'emploi, les individus en CES étant plus marqués. Les populations en CES disposent d'un niveau scolaire et professionnel plus faible que celles en SIFE. Dans les deux cas, la majorité des individus a déjà bénéficié d'une mesure d'aide à l'emploi (active ou passive) : près des 2/3 des CES et les 3/4 des SIFE. Les jeunes (moins de 26 ans) sont cependant plus représentés au sein des CES (1/3 des individus) que des SIFE. (moins de 1/10). Dans les deux cas, les femmes sont majoritaires (respectivement, 61,2% en CES et 58,9% en SIFE) et les niveaux de formations sont faibles (V à VI : 83,8% et 76, 3%).

10  L’appellation même d’organisme employeur pose question dans la mesure où l’on est en présence d’une relation triangulaire : État/organisme/bénéficiaire. L’État prenant à sa charge indirectement la majeure partie des cotisations et salaires (voire la totalité), l’organisme faisant office dans ce cas de “prestataire” pour les besoins de l’État.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : Évolution des effectifs en C.E.S. et C.E.C. par rapport au P.I.B.
Crédits Source : Comptes de la Nation
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/146/img-1.png
Fichier image/png, 169k
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Pour citer cet article

Référence papier

Xavier Engels et Jean-Louis Meyer, « Évaluer les « bonnes pratiques ».Réflexions à partir des politiques françaises de retour à l’emploi dans le secteur non-marchand », Observatoire de la société britannique, 2 | 2006, 103-120.

Référence électronique

Xavier Engels et Jean-Louis Meyer, « Évaluer les « bonnes pratiques ».Réflexions à partir des politiques françaises de retour à l’emploi dans le secteur non-marchand », Observatoire de la société britannique [En ligne], 2 | 2006, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 24 mars 2017. URL : http://osb.revues.org/146 ; DOI : 10.4000/osb.146

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Auteurs

Xavier Engels

Doctorant en sociologie à l'Université de Nancy 2

Jean-Louis Meyer

Professeur de sociologie à l'Université de Nancy 2

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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