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Responsabilisation des chômeurs et retour à l’emploi en France et en Grande-Bretagne

Julien Reysz
p. 121-155

Résumé

Les stratégies d’activation sont devenues le leitmotiv des politiques de retour à l’emploi dans l’Union européenne. Les mesures mises en place dans chaque pays demeurent toutefois ancrées dans des conceptions divergentes de l’articulation entre droits et devoirs et de la relation entre l’État et l’allocataire. C’est le cas notamment en Grande-Bretagne et en France. Bien que l’activation de la politique d’emploi emprunte des voies différentes dans ces deux pays, elle s’accompagne d’un mouvement de responsabilisation accrue des chômeurs. Si la France a, jusqu’à très récemment, hésité à mettre en œuvre des dispositifs marqués par une logique de contrainte, elle semble cependant s’engager peu à peu dans la voie d’une responsabilisation « imposée », inspirée du modèle anglo-saxon. Quoique efficace en termes de retour à l’emploi, celui-ci induit pourtant de forts risques de pauvreté en emploi et accroît les inégalités sociales et salariales.

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Texte intégral

Introduction

1 Depuis le début des années 90, l’Europe est traversée par un mouvement d’activation qui implique une orientation des politiques d’emploi vers des mesures plus actives. Dans la plupart des pays de l’Union, les stratégies d’activation sont en effet devenues un pilier incontournable des politiques de retour à l’emploi. C’est le cas notamment en Grande-Bretagne avec la mise en place de programmes tels que Restart ou encore les programmes de New Deal et, dans une moindre mesure, en France avec le mécanisme des « activités réduites » ou, plus récemment, l’introduction du PARE (Plan d’Aide au Retour à l’Emploi).

2 L’activation a toutefois pris un sens très différent dans ces deux pays. Les politiques d’activation britanniques ont en effet focalisé toutes leurs attentions sur des actions visant à encourager la reprise d’un travail, en mêlant allègrement mesures incitatives et mesures disciplinaires. Dans le même temps, l’activation a peu joué en France jusqu’à ces dernières années. La politique d’emploi a surtout eu pour objectif d’assurer au mieux la régulation des dépenses passives et s’est contentée d’actions principalement axées sur la demande de travail (subventions à l’embauche, exonérations fiscales sur les bas salaires,…). La Grande-Bretagne s’est ainsi orientée vers une activation ancrée sur l’offre de travail, faisant aujourd’hui de la stratégie de welfare to work le point central de sa politique sociale. Si en France cette tendance reste encore peu effective, la mise en place de mesures allant dans ce sens depuis quelques années montre qu’elle aussi s’engage peu à peu dans cette démarche.

3 L’activation de la politique d’emploi emprunte des voies différentes en Grande-Bretagne et en France, mais elle s’accompagne inexorablement dans ces deux pays d’un mouvement de responsabilisation accrue des chômeurs. L’accentuation de cette tendance à responsabiliser davantage les chômeurs se traduit par la mise en place de mesures de plus en plus contraignantes, visant principalement à ce qu’ils adoptent un comportement de recherche active d’emploi.

4 Le processus de responsabilisation des chômeurs s’est intensifié sous l’effet de l’extension de l’activation de la politique du marché du travail. Celle-ci a en effet conduit à déplacer le champ de la responsabilité des chômeurs vis-à-vis de l’emploi. De l’octroi de responsabilités (mesures incitatives), on est passé à une « mise en accusation » des individus privés d’emploi (mesures coercitives et punitives). De nombreuses justifications, à la fois économiques, théoriques et idéologiques, offrent une certaine légitimité au recours de plus en plus marqué à la responsabilisation des chômeurs. Bien que plutôt efficace en termes de retour à l’emploi, cette stratégie n’est toutefois pas exempte de critiques, notamment parce qu’elle induit de forts risques de pauvreté en emploi pour les allocataires et accroît les inégalités sociales et salariales.

Activation de la politique du marché du travail et responsabilisation des chômeurs

5 L’évolution des formes de l’activation a eu des répercussions importantes sur le processus de responsabilisation des chômeurs ; elle a notamment conduit à intensifier leur responsabilité vis-à-vis du marché du travail et à redéfinir et élargir le champ de leurs devoirs. Avant de voir quels sont les effets de l’activation sur la responsabilisation des chômeurs, nous précisons, dans un premier temps, ce que l’on entend par ces deux termes.

Activation et responsabilisation : aspects définitionnels et conceptuels

L’activation de la politique d’emploi

  • 1  Au sein de la dépense pour l’emploi (DPE), une distinction classique est faite entre les dépenses (...)

6 Dans son sens le plus générique, l’activation consiste en l’introduction d’un lien explicite entre le système de protection sociale et les politiques du marché du travail (Barbier, 2002). Cette définition peut néanmoins se décliner à un double niveau d’interprétation. Comprise au sens strict, elle correspond à un transfert de ressources des dépenses passives vers les dépenses actives de la politique d’emploi : il y a alors une mise à contribution des prestations au financement de mesures de retour à l’emploi (on parle d’activation des dépenses passives1). Dans son acception élargie, l’activation de la politique d’emploi renvoie également aux mesures d’activation des chômeurs. Il s’agit, dans ce cas, de faire en sorte que les chômeurs soient plus entreprenants dans leur démarche de retour à l’emploi. En synthétisant ces deux niveaux d’interprétation, on peut donc dire qu’activer, c’est faire dépendre le versement d’allocations d’un effort ou d’une condition de démarche active de recherche d’emploi et/ou de participation à un programme de réinsertion sur le marché du travail. Se cantonner à une vision restreinte de l’activation, perçue comme simple instrument de régulation de la dépense pour l’emploi, ne saurait suffire à saisir la complexité de la relation unissant l’activation et le processus de responsabilisation des chômeurs. C’est pourquoi nous focalisons notre attention, dans cet article, sur l’activation des chômeurs. Cette notion permet en effet de comprendre le lien entre la mise en œuvre de politiques de retour à l’emploi de plus en plus contraignantes depuis les années 90 et son corollaire, le retour en force de l’idée de responsabilisation des individus privés d’emploi.

La responsabilisation des chômeurs

  • 2  N.B. : il ne faut surtout pas comprendre ici « rationnel » dans le sens d’un comportement de maxim (...)

7 Si l’on peut concevoir aisément que la responsabilisation est l’acte par lequel on vise à rendre quelqu’un responsable, encore faut-il savoir ce que l’on entend par « responsable ». Dans l’optique où être responsable signifie que l’on est à l’origine de la survenance d’un événement ou que l’on est la cause d’un fait, la responsabilité est alors la reconnaissance de la participation d’une action individuelle à la réalisation d’un phénomène. Mais être responsable peut aussi vouloir dire que l’on est raisonnable, réfléchi, sérieux, en d’autres termes que l’on adopte un comportement « rationnel »2. Dans la première hypothèse, la responsabilité implique que l’on est tenu de répondre de ses actes. Dans la seconde, le qualificatif « responsable » ne renvoie plus à cette nécessité, mais à un attribut de la personne. La différence est indispensable à opérer, dans la mesure où la responsabilité est soit perçue comme une qualité intrinsèque de l’individu, soit découle d’une attitude générée par le mouvement d’événements extérieurs. La responsabilisation peut alors s’entendre comme le filtre révélateur des prédispositions personnelles à répondre aux objectifs de la politique de l’emploi ou, au contraire, comme le dispositif qui contribue à la prise de conscience par le sujet de ses devoirs. Dans un cas, elle ne fait que mettre à jour une attitude responsable antérieure à la mise en œuvre de la mesure de retour à l’emploi ; dans l’autre, c’est l’application même de la mesure qui conduit à responsabiliser l’individu.

8 Posée en ces termes, la distinction pose problème car responsabiliser, ce peut donc être tout autant conférer à quelqu’un des responsabilités que lui faire prendre conscience de ses responsabilités. D’un côté, il y a l’idée d’une responsabilisation que l’on pourrait qualifier d’ex ante : les responsabilités conférées visent alors à orienter, infléchir ou astreindre le comportement du chômeur (mesures préventives, basées sur la confiance en cas d’octroi d’opportunités, et sur la crainte en cas d’imposition d’obligations). De l’autre, on peut parler d’une responsabilisation ex post : elle naît de la prise de conscience par le sujet d’une responsabilité individuelle une fois produits les effets du comportement adopté (mesures correctrices, basées sur la condamnation du comportement et sur la culpabilisation du chômeur). Dans les deux cas, les moyens effectifs de responsabiliser sont soit l’octroi d’opportunités, soit l’imposition d’obligations. A la première correspond une logique de l’incitation (mesures d’encouragement au retour à l’emploi). A la seconde correspond une logique de la contrainte (mesures disciplinaires). Ces moyens visent tous deux à trois objectifs distincts de la responsabilisation. Tout d’abord, faire en sorte que le chômeur adopte une démarche « rationnelle », donc que son comportement soit conforme aux exigences formulées par la politique de l’emploi (1er degré du processus de responsabilisation). Ensuite, s’il n’adopte pas spontanément le comportement souhaité, la nécessité de remplir un devoir ou un engagement ; le chômeur est alors tenu d’adapter son comportement aux prescriptions contenues dans le contrat (tacite ou implicite) conclu avec l’autorité compétente (2ème degré du processus). Enfin, en cas de non respect de cette nécessité, il doit réparer les fautes et les préjudices qui en découlent (3ème degré). Le processus de responsabilisation est ainsi constitué de trois étapes-objectifs différentes qui s’emboîtent. On avance normalement progressivement et successivement dans ce processus, d’une étape à l’autre, par élimination de l’étape antérieure, celle-ci étant réalisée ou tout simplement non visée en tant qu’objectif recherché par la mesure mise en œuvre (cf. figure 1).

9 Puisque tout dispositif n’existe que par sa finalité, il est dès lors évident qu’à chaque mesure de retour à l’emploi correspondent un ou plusieurs objectifs de responsabilisation précis. Nous pouvons ainsi indiquer, pour chaque objectif précité, de quelle façon il s’articule avec le moyen usité afin de déceler les formes prééminentes de responsabilisation.

Figure 1 : L’interaction principes-moyens-objectifs dans le processus de responsabilisation des chômeurs et les différents types de responsabilisation

Figure 1 : L’interaction principes-moyens-objectifs dans le processus de responsabilisation des chômeurs et les différents types de responsabilisation

Source : auteur

10 Quand le moyen utilisé est l’octroi d’opportunités, ce dernier vise principalement à orienter le comportement du chômeur, soit pour qu’il adopte une démarche « rationnelle », soit pour qu’il remplisse un devoir. Il convient néanmoins d’opérer une distinction en fonction de ces deux objectifs. S’il s’agit que le chômeur adopte une démarche « rationnelle », sans considération supplémentaire sur la nécessité de son inscription dans une logique contractuelle, la responsabilisation est alors « libre » : les (nombreuses) possibilités offertes jouent un rôle d’impulsion dont les résultats ne sont ni suivis ni évalués. La responsabilisation est « guidée » dans le cas où ces possibilités sont liées à un engagement avéré du chômeur qui donne lieu à un suivi et à une évaluation par le Service public de l’emploi (SPE). Généralement, le SPE insiste davantage sur certains dispositifs prioritaires et indique précisément quels sont les comportements à privilégier en offrant au chômeur une gamme restreinte de possibilités. Dans les deux cas, toutefois, l’orientation n’est pas contrainte par une obligation pesant sur le chômeur, car celui-ci reste libre d’accepter ou de refuser les propositions faites sans crainte de sanctions. Enfin, on dira que la responsabilisation est « anticipative » quand le SPE cherche à se prémunir du risque que le chômeur ne remplisse pas son devoir grâce à l’introduction de programmes qui garantissent une probabilité élevée que ce dernier puisse respecter son engagement (on cherche alors à éviter l’application d’une sanction future en anticipant le non-respect éventuel de l’obligation prescrite). La responsabilisation est ainsi « orientée » quand la mesure n’a pas pour objectif de se prémunir de la survenance d’un risque, et « anticipative » dans le cas contraire. Ces trois premières formes de responsabilisation font partie de ce que l’on pourrait appeler la responsabilisation « consentie », c’est-à-dire une responsabilisation qui ne peut être effective que parce que les mesures sont acceptées par le chômeur. La caractéristique commune des trois formes constitutives de la responsabilisation « consentie » est alors celle d’une volonté de réintégrer le chômeur sur le marché du travail grâce à des dispositifs incitatifs.

  • 3  Puisqu’il est rare que la punition ne soit pas le résultat d’une obligation non respectée, elle s’ (...)

11 À côté de cette catégorie coexiste une responsabilisation par la contrainte qui se caractérise, quant à elle, par la nécessité de recourir à l’imposition d’obligations, voire de sanctions, afin que le chômeur participe à un ou plusieurs des programmes de retour à l’emploi. Cette seconde catégorie de responsabilisation se décline elle-même sous trois formes principales selon l’objectif recherché. Si l’objectif est que le chômeur adopte une démarche « rationnelle » ou qu’il réponde effectivement au devoir qu’il s’est engagé à respecter, la responsabilisation est alors dite « coercitive » (on ne cherche plus à orienter le comportement du chômeur, mais à le maîtriser voire à le contraindre). S’il faut que le chômeur adopte une démarche « rationnelle », la coercition peut être « persuasive » ou, a contrario, « dissuasive ». Elle est « persuasive » quand l’obligation imposée a vocation à démontrer au chômeur, par l’épreuve, du bien-fondé de l’adoption d’une démarche active de retour à l’emploi. Elle est « dissuasive » quand les mesures lui empêchent ou lui interdisent de s’inscrire au régime d’indemnisation ; ce faisant, elles le privent de la possibilité de bénéficier des prestations chômage et l’obligent indirectement à rester sur le marché du travail. Si l’objectif est par contre qu’il remplisse un devoir, on peut alors parler d’une responsabilisation « moralisatrice », au sens où le devoir de l’individu est considéré et reconnu par la société comme une nécessité morale. Enfin, la dernière forme de responsabilisation est « punitive »3 : la responsabilisation se réalise alors dans la mise en application de sanctions directes, conséquence du non-respect d’une obligation. Dans ces trois formes de responsabilisation, celle-ci n’est plus « consentie », mais « imposée » : elle est effective qu’il y ait ou non volonté de participation du chômeur à ces mesures.

L’évolution de l’activation et son impact sur le processus de responsabilisation des chômeurs

12 Le passage à une activation basée de plus en plus sur les obligations et les sanctions (évolution de formes « incitatives » vers des formes « coercitives et punitives ») s’est traduit par une accentuation du processus de responsabilisation des chômeurs, notamment dans le sens d’une condamnation assez virulente de leur dépendance au système d’indemnisation et à l’assistance. Ce renforcement des obligations pesant sur les chômeurs ne s’est toutefois pas concrétisé de la même manière dans tous les pays européens. Les exemples français et britannique fournissent une bonne illustration des différentes modalités de mise en œuvre envisageables et du degré variable d’intensification de cette responsabilisation.

La dynamique de l’activation depuis les années 1990 en Union européenne

13 Pour favoriser le retour à l’emploi des chômeurs, l’activation prend appui sur deux types de mesures : les incitations, d’une part (logique de la « carotte », qui vise à encourager la reprise d’un travail), et les obligations-sanctions, de l’autre (logique du « bâton », dont les deux principales modalités sont la contrainte et la dissuasion). Les politiques d’activation peuvent être davantage focalisées sur l’une de ces deux modalités, mais l’une ne va généralement pas sans l’autre. La plupart des pays européens ont joué sur les deux registres à la fois. La part des mesures disciplinaires tend toutefois manifestement à s’accroître depuis quelques années aux dépens des dispositifs incitatifs.

Les deux principales modalités de l’activation des chômeurs : incitations et obligations-sanctions

14 Les incitations, qu’elles soient financières ou « humaines », ont pour but d’encourager la recherche d’emploi sans pour autant introduire des mécanismes qui rendent obligatoire l’adoption d’une démarche active de recherche et/ou l’acceptation d’un emploi proposé par le Service public de l’emploi. Le chômeur a alors toute latitude face à l’emploi offert ou trouvé et peut arbitrer entre différentes options. Au cas où l’emploi qui lui est proposé ne lui convient pas, il peut ainsi continuer à prospecter pour en obtenir un plus en rapport avec ses exigences et/ou ses qualifications, sans pour autant craindre la perte de ses allocations en cas de refus. La sanction est ici différée et ne repose que sur le risque de la perte de revenu induit par la baisse (éventuelle) dans le temps des prestations de chômage.

  • 4  La crainte d’une baisse des prestations à un niveau trop bas ne permettant pas de vivre correcteme (...)
  • 5  C’est le cas, entre autres, du « Plan d’Aide au Retour à l’Emploi » en France, de l’Individuel han (...)

15 À côté des incitations se sont développées des dispositifs marqués du seau de la contrainte. Dans une logique de renforcement des obligations pesant sur les chômeurs, les sanctions appliquées ont pris deux formes distinctes : d’un côté, des sanctions directes, soutenues par l’imposition d’obligations explicites ; de l’autre, des sanctions indirectes, où l’obligation n’est pas clairement indiquée au bénéficiaire mais résulte des effets véhiculés par les réformes du système d’indemnisation. Les obligations « implicites » de retour à l’emploi sont le résultat des différentes réformes introduites en Union européenne, essentiellement orientées vers la réduction de la durée de versement et du montant des prestations chômage (diminution du taux de remplacement). Ces mesures obligent in fine les chômeurs à intensifier leurs efforts de retour sur le marché du travail et à obtenir au plus vite un emploi afin de maintenir leur revenu à un niveau suffisamment élevé pour satisfaire leurs besoins4. La recherche d’emploi n’est toujours pas obligatoire, mais la perte de revenu occasionnée par le refus constitue un moyen de sanctionner, de manière indirecte, les comportements passifs. Les obligations « explicites », quant à elles, sont énoncées de manière claire et généralement précisées dans un contrat signé par le chômeur (et l’administration de l’emploi)5. Elles constituent un moyen affiché d’imposer davantage de devoirs aux allocataires en échange de la fourniture de leur prestation. Cela se traduit dans les obligations faites aux chômeurs d’adopter une démarche active de recherche d’emploi et d’accepter les emplois, stages et formations proposés par le SPE pour continuer à bénéficier de leurs indemnités. La sanction est alors directe puisqu’il y a suspension, voire suppression des allocations en cas de non respect des obligations mentionnées.

Un glissement vers davantage de contraintes et d’obligations

  • 6  Ce qualificatif permet de préciser que 1) ce mouvement est continu depuis une dizaine d’années et (...)

16 Il n’est pas possible d’avancer l’idée d’une primauté des dispositifs incitatifs sur les mesures disciplinaires. Dans les faits, la plupart des pays l’Union ont mis en œuvre, pendant la décennie 90, des programmes de retour à l’emploi axés à la fois sur des incitations financières et sur des dispositions obligatoires dont l’imposition est rendue effective grâce au recours aux sanctions (OEE, 1997). Le qualificatif de « glissement »6 est ainsi préféré à celui de « basculement » pour cette raison qu’il n’y a pas eu substitution mais complémentarité des incitations et des obligations-sanctions. De fait, l’activation s’est concrétisée par la concomitance de deux logiques pourtant antagonistes qui, utilisées conjointement, ont favorisé, à partir du milieu des années 90, l’émergence d’une nouvelle conception dans les politiques de retour à l’emploi : celle d’une responsabilisation contractuelle. Cette responsabilisation est sous-tendue par une logique de coordination d’obligations explicites avec des incitations « humaines ». La mise en rapport des deux modalités de l’activation avec les diverses formes de responsabilisation permet alors d’établir un tableau de correspondance (cf. tableau 1) dans lequel on peut situer les mesures de retour à l’emploi et en déduire l’évolution au cours des dix dernières années.

Tableau 1 : L’inscription des mesures de retour à l’emploi dans la mise en rapport activation-responsabilisation

Tableau 1 : L’inscription des mesures de retour à l’emploi dans la mise en rapport activation-responsabilisation

Source : auteur

  • 7  La transcendance dont il est question ici est entendue comme l’avènement d’une forme qui dépasse l (...)
  • 8  Nous ne réduisons pas la notion d’incitation aux incitations financières. Comprises comme l’ensemb (...)

17 Ce tableau permet d’éclairer sur le glissement mentionné précédemment. Cela ne veut pas dire que les obligations n’existaient pas avant les années 90. Cela ne signifie pas non plus que les mesures incitatives aient été progressivement abandonnées pendant cette décennie pour faire place exclusivement à des dispositions contraignantes. Il indique tout simplement que l’accentuation des contraintes pesant sur les chômeurs s’est traduite, non par une mise à l’écart des dispositifs incitatifs au profit de mesures disciplinaires, mais par la juxtaposition d’obligations nouvelles aux opportunités offertes. En réalité, il y a plus articulation que simple juxtaposition, dans la mesure où incitations et obligations se fondent désormais dans un espace de recouvrement caractérisé par la contractualisation des rapports entre le chômeur et le SPE. Cette combinatoire novatrice fait écho au « glissement » dont nous avons parlé, en ce sens qu’elle ne correspond ni à une forme « pure » d’incitation (i.e., incitations financières), ni à une forme « impure » (i.e., incitation « forcée » renvoyant à des (dés)incitations dissimulées sous des obligations implicites), mais transcende7 ces deux formes extrêmes pour définir une nouvelle conception de la relation entre les droits et les devoirs respectifs de l’individu et de la collectivité. La concrétisation des stratégies de responsabilisation « contractualisée », mêlant obligations « explicites » et incitations « humaines »8, procède de la résurgence d’une vision contractualiste affirmant la primauté des notions de réciprocité et de contrepartie pour définir les droits et devoirs des chômeurs (Morel, 2000 ; Dufour, Boismenu et Noël, 2003).

  • 9  Elles ne peuvent, pour cette raison, être qualifiées, à proprement parler, de mesures incitatives.
  • 10  Nous employons ce terme afin de pouvoir faire mention, sous une même dénomination, du contrat conc (...)

18 Depuis le milieu des années 90, nous assistons donc à l’émergence d’incitations « combinées ». À la différence des incitations « forcées », celles-ci ne reposent pas sur des obligations implicites mais explicites9 et s’expriment au travers de dispositions contractuelles de soutien et d’accompagnement des chômeurs qui, in fine, encouragent la reprise d’un emploi. Dans une logique de construction d’un parcours personnalisé de réintégration sur le marché du travail, ce principe de contractualisation se traduit le plus souvent par l’élaboration et la mise en œuvre d’un« Plan individuel de retour à l’emploi »10. L’objectif premier de ce plan, plus ou moins négocié entre le chômeur et le SPE, est de déterminer et de créer les conditions favorables à un retour (plus ou moins rapide) sur le marché du travail. Ce type de mesures s’est particulièrement développé ces dix dernières années, d’abord en Grande-Bretagne et dans les pays scandinaves. C’est cette logique qui, à l’heure actuelle, occupe une place grandissante dans l’Union européenne.

Les effets de l’activation sur la responsabilisation des chômeurs : une illustration au travers des exemples français et britannique

19 Est-il possible d’indiquer, pour la France et la Grande-Bretagne, des déplacements d’une logique de responsabilisation à une autre au cours des années 90 ? La réponse est bien évidemment affirmative. Seulement, bien qu’ils aient connu une trajectoire sensiblement similaire, ces deux pays se distinguent fondamentalement l’un de l’autre pour deux raisons majeures. D’une part, la politique d’emploi française a hésité pendant très longtemps à avoir recours aux stratégies de responsabilisation par la contrainte – alors que c’est une constante en Grande-Bretagne. D’autre part, la mise en œuvre très récente de programmes de retour à l’emploi orientés sur une responsabilisation « imposée » n’a pas pris la même signification dans le cas français que dans le cas britannique.

Du programme Restart au New Deal : permanence et accentuation des stratégies de responsabilisation « imposée » en Grande-Bretagne

20 La Grande-Bretagne s’est assez vite orientée vers des politiques qui mettent la responsabilité individuelle au centre des préoccupations de politique sociale. La responsabilisation a donc pris très tôt le chemin d’une « mise en accusation » des chômeurs (condamnation et culpabilisation) et l’activation la forme d’une intensification des obligations qui pèsent sur eux. Le retour sur le marché du travail est alors perçu comme le meilleur moyen de sortir de la pauvreté et incombe directement aux individus. Cette conception de l’individu responsable de sa situation par rapport à l’emploi est une constante dans ce pays, notamment depuis la mise en œuvre du programme Restart à la fin des années 80.

  • 11  En 1986, le taux de chômage était de 11,2 % : 17,8 % pour les moins de 25 ans et 9,3 % pour les pl (...)

21 Le programme Restart a été introduit en 1987, à un moment où le taux de chômage britannique culminait à plus de 11 %11. Ce programme repose sur une aide à la recherche d’emploi qui s’accompagne d’un examen rigoureux de l’éligibilité à prestations. Les entretiens sont obligatoires et, en cas d’absence non motivée à un entretien, le chômeur se voit supprimer son droit à allocations. La participation obligatoire au programme constitue alors la contrepartie demandée aux demandeurs d’emploi (au chômage depuis plus de six mois) en échange des efforts effectués par le SPE de leur fournir des informations sur les emplois vacants et les possibilités de stage et de formation (mission d’orientation et de conseil). Dans le même temps, les conditions d’attribution des allocations chômage ont été sévèrement durcies et leur montant fortement réduit tout au long de la décennie 80, le chômeur devant dès lors démontrer qu’il est « disponible pour travailler » (Révauger, 2003).

  • 12  La Jobseeker’s Allowance (allocation de recherche d’emploi) est la prestation d’assurance chômage (...)
  • 13  La JSA est en réalité une allocation « à double facette ». En effet, il existe deux types de JSA : (...)
  • 14  Créés en avril 2002, les Jobcentre Plus sont des agences, sous la tutelle du Department for Work a (...)
  • 15  Source : http://www.jobcentreplus.gov.uk/cms.asp?Page=/Home/Customers/WorkingAgeBenefits/497
  • 16  Un Jobcentre est une agence pour l’emploi.

22 La réforme du système d’indemnisation du chômage britannique, introduite en octobre 1996, s’est concrétisée par la naissance d’une nouvelle allocation chômage, la Jobseeker’s Allowance (JSA)12, en remplacement des anciennes prestations d’assurance chômage (Unemployment Benefit) et des prestations d’aide sociale (Income Support)13. Dans le nouveau système, les chômeurs sont tenus, à l’issue d’un premier entretien approfondi avec un agent du Jobcentre Plus14, de signer un contrat (le Jobseeker’s Agreement) avec le SPE qui les engage à chercher activement un emploi et à se tenir disponible pour occuper un travail. La signature du Jobseeker’s Agreement est une condition préalable à l’ouverture du droit à indemnisation puisque le versement de la JSA n’est effectif qu’à partir du moment où le chômeur a accepté de signer cet accord15. Les chômeurs-allocataires doivent se présenter toutes les deux semaines au Jobcentre16pour un entretien d’évaluation des démarches effectivement réalisées. En cas de non présentation ou de manque avéré d’effort de recherche, les prestations peuvent alors être réduites, suspendues ou retirées. Le contrôle strict et renforcé par le SPE britannique de la recherche effective et continue d’un travail par le chômeur et de sa disponibilité effective pour exercer un emploi convertit alors la JSA en une véritable mesure active du marché du travail (OEE, 1999). La JSA constituerait, de ce point de vue, la phase finale d’un processus de retranchement de l’État providence britannique (Clegg et Clasen, 2003).

  • 17  On parle de programmes (au pluriel) de New Deal, car le New Deal vise plusieurs catégories de pers (...)
  • 18  La date d’entrée dans un des programmes proposés varie selon la catégorie à laquelle appartient le (...)
  • 19  Dans le cas du New Deal for the Young People, par exemple, c’est-à-dire du New Deal concernant les (...)

23 Cette perspective coercitive a été reprise et accentuée avec la réforme du Welfare, qui a conduit à l’élaboration et la mise en œuvre du New Deal. Institués dès 1997 par le gouvernement Blair, les programmes de New Deal17 ont pour objectif de favoriser un retour (rapide) à l’emploi des chômeurs, plus particulièrement des jeunes et des chômeurs de longue durée18. Malgré les spécificités qui sont inhérentes à chaque programme, tous les New Deal19 promeuvent une logique de welfare-to-work (passage de l’assistance à l’emploi) qui, pour certains d’entre eux, se traduit par de dispositions obligatoires et l’application de sanctions de plus en plus sévères. C’est le cas notamment du New Deal for Young People et du New Deal 25+, où les allocataires n’ont pas d’autres choix que de participer aux mesures qui leur sont proposées, sous peine de réduction, suspension ou perte de leurs allocations chômage.

24 La conjonction des conditions strictes imposées pour bénéficier des allocations chômage et des obligations inscrites dans le New Deal – reprenant en cela en grande partie la logique mise en œuvre dans Restart – indique une profonde culture de la responsabilisation par la contrainte en Grande-Bretagne (en tous cas manifeste depuis une quinzaine d’années).

Des « activités réduites » à l’instauration du PARE, les longues hésitations de la politique d’emploi française à intensifier les obligations pesant sur les chômeurs

  • 20  L’activité exercée ne doit pas excéder 136 heures par mois et le revenu tiré de l’activité salarié (...)

25 La France s’est peu orientée dans la voie d’une responsabilisation « imposée ». La politique de l’emploi est restée très longtemps axée sur des mesures en direction de la demande de travail et les principaux dispositifs d’activation des chômeurs ont surtout consisté en des incitations financières, notamment via le cumul entre revenus d’activité et allocations chômage. Cela ne veut pas dire que le mécanisme des sanctions n’a jamais été pratiqué. Seulement, dans le cas français, les sanctions ont toujours joué de manière indirecte, résultant principalement des réformes successives de l’assurance chômage menées pendant les années 80 et 90 et qui ont toutes eu pour objet la réduction des prestations accordées aux chômeurs ainsi que l’introduction d’une plus forte dégressivité (cf. la réforme de l’Allocation Unique Dégressive en 1997). La France s’est donc surtout focalisée sur la mise en place de mesures d’incitation à la reprise d’un emploi dont l’une des plus connues est certainement le dispositif des « activités réduites », instaurée par l’Unedic en 1986. Celui-ci repose sur un mécanisme d’intéressement qui permet à un demandeur d’emploi qui reprend une activité à temps réduit ou à salaire réduit par rapport à son emploi précédent de cumuler, une partie de ses allocations chômage avec le salaire perçu, si celui-ci n’excède pas un certain montant et si les heures effectuées restent inférieures à un certain seuil. Ce dispositif n’a aucun caractère contraignant puisqu’il est simplement proposé et laissé à la libre appréciation du demandeur d’emploi. Les seules « contraintes » qui pèsent sur le chômeur sont dès lors celles relatives au nombre d’heures et au taux de salaire à ne pas dépasser en cas de reprise d’un emploi pour pouvoir en bénéficier20.

  • 21  Pour disposer de davantage d’informations sur ce nouveau dispositif concernant les chômeurs bénéfi (...)
  • 22  Ce projet contient notamment la définition de l’emploi correspondant aux qualifications et capacit (...)
  • 23  Le PPAE s’inscrit dans une démarche d’accompagnement personnalisé qui prévoit d’établir une évalua (...)
  • 24  La signature du PARE/PAP est en effet obligatoire pour tous les nouveaux demandeurs d’emploi inscr (...)

26 Le Plan d’Aide au Retour à l’Emploi (PARE)21, entré en vigueur le 1er juillet 2001, est venu bousculer la logique qui prévalait jusqu’alors, puisque depuis, la responsabilisation des chômeurs par le biais de l’imposition de nouvelles obligations, plus sévères, est une idée qui fait son chemin. Au travers de ce plan, le chômeur s’engage en effet, dans un délai d’un mois après son inscription auprès des Assedic, à participer à un entretien approfondi avec l’ANPE qui va servir à établir le PAP (Projet d’Action Personnalisé)22 – remplacé par le PPAE (Projet Personnalisé d’Accès à l’Emploi)23 depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle convention d’assurance chômage le 18 janvier 2006 –, projet réactualisé et réajusté au bout de six puis de douze mois. Si l’établissement de ce projet n’est pas en soi une mauvaise chose, sa signature comme condition de maintien du versement des allocations fait montre de la nature coercitive sous-jacente à un dispositif pourtant fondé sur une logique a priori incitative. Le droit à prestation chômage est en effet soumis à une exigence de disponibilité et de recherche active et permanente d’un emploi, réputée remplie à partir du moment où le « demandeur d’allocation » est inscrit en tant que demandeur d’emploi auprès de l’ANPE et a signé le PARE, dans lequel figure les engagements qu’il se doit de respecter. Or, le PPAE constitue l’un de ces engagements. La possibilité de suspension, puis de suppression ou de réduction, de l’ARE en cas de manque d’efforts de l’allocataire pour garantir la réalisation de son parcours de retour à l’emploi (doute des Assedic sur la réalité de la recherche d’emploi ou sur la volonté de l’allocataire de suivre une formation prévue par le PPAE), indique qu’avec le PPAE, l’assurance chômage devient véritablement un dispositif où « indemnisation et aide au retour à l’emploi sont liées » (art. 1er, § 1er, c) de la Convention relative à l’aide au retour à l’emploi et à l’indemnisation du chômage). La signature du PARE constitue de fait un élément de preuve formalisé d’une obligation de recherche active d’un emploi et une condition d’octroi des allocations chômage, puisque la demande d’allocation est liée au respect des termes du PARE et sa signature permet de bénéficier de l’ARE24.

  • 25  Il n’y a plus de réelle distinction de principe entre emploi et formation, l’insertion s’entendant (...)

27 On serait donc tenter d’avancer l’idée que la réforme de l’assurance chômage en France tend à rapprocher les politiques de retour à l’emploi françaises de celles menées en Grande-Bretagne. Ce raccourci est toutefois trop simplificateur et inexact, car il fait fi de deux différences de taille qui permettent de nuancer le propos. D’une part, la suppression de la dégressivité des allocations et l’augmentation des aides introduites par le dispositif du PARE peuvent être vues comme l’octroi de droits supplémentaires en contrepartie des nouveaux devoirs imposés au chômeur. Cette logique n’a pas cours en Grande-Bretagne car la réforme de l’assurance chômage de 1996 ne s’est concrétisée par aucune véritable amélioration du statut du chômeur, bien au contraire. D’autre part, les mesures de soutien et d’amélioration de l’employabilité des chômeurs n’ont pas, en France, pour objectif premier leur réintégration rapide à l’emploi. Les mesures d’accompagnement ont davantage vocation à créer les conditions propices à leur réinsertion durable sur le marché du travail, notamment via le recours à la formation. À ce titre, le PAP/PPAE est évocateur puisque, conçu en relation avec l’ARE, il joue autant le rôle de soutien au revenu que celui d’allocation-formation25. Les programmes de New Deal, de leur côté, bien qu’ils proposent des mesures de formation, visent essentiellement à remettre rapidement au travail les chômeurs.

  • 26  Il faudra attendre le début des années 90, alors que cette rupture a été opérée à partir de 1979 ( (...)

28 La France a ainsi très longtemps hésité avant de franchir le pas d’une activation axée sur les obligations-sanctions. La rupture dans les politiques d’emplois françaises s’est en effet effectuée beaucoup plus tardivement que dans d’autres pays européens26, notamment du fait de la permanence des principes fondateurs de son système de protection sociale, peut-être aussi parce que l’abandon du fordisme et le passage à un régime post-fordisme a été plus difficile et plus long qu’en Grande-Bretagne (Révauger, 2003). Il est vrai, toutefois, qu’en introduisant désormais une sanction directe au non-respect du contrat établi entre le demandeur d’emploi et le SPE (exclusion temporaire ou définitive du droit au revenu de remplacement), le PARE véhicule dorénavant une certaine logique de responsabilisation des chômeurs par la contrainte.

29 Les exemples français et britannique indiquent en filigrane que l’accentuation du processus de responsabilisation des sans emploi n’a pas opéré de la même manière partout en Europe. La responsabilisation « imposée » n’en reste pas moins une tendance commune à l’ensemble des pays de l’Union. Pour quelles raisons et sur quels fondements repose donc cette intensification des contraintes pesant sur les chômeurs ?

Les justifications d’une responsabilisation accrue

30 L’orientation des politiques de retour à l’emploi vers plus de contraintes et d’obligations trouve sa justification dans un contexte de fort chômage qui met à mal les systèmes d’indemnisation. À ces considérations économiques s’ajoute une virulente condamnation de la situation d’assisté et de facto de la dépendance des chômeurs vis-à-vis de ces systèmes.

Le poids du chômage et les problèmes budgétaires qu’il pose

  • 27  Source : Eurostat
  • 28  Chiffres obtenus d’après les calculs de l’auteur, effectués à partir des données de l’OCDE : Persp (...)

31 La très forte croissance du chômage au cours des années 80 et son maintien à des niveaux élevés un peu partout en Europe durant la décennie 90 (entre 8 % et 10,5 % en moyenne27) a réduit les ressources budgétaires nécessaires au financement des mesures de la politique d’emploi alors que, dans le même temps, les besoins en la matière se sont accrus. Contraintes à la maîtrise de leurs dépenses budgétaires, les économies européennes ont fait le choix de compresser le niveau des dépenses sociales. Sur la période 1992-2003, par exemple, la part de la Dépense pour l’emploi (DPE) dans le Produit Intérieur Brut (PIB) a très peu évolué en France (-7,2 %) et elle a même fortement diminué en Grande-Bretagne (- 60 %)28.

  • 29  Source : Eurostat.
  • 30  Chiffres obtenus d’après les calculs de l’auteur, effectués à partir des données de l’OCDE : Persp (...)

32 Les taux élevés de chômage qui sévissent en France et en Grande-Bretagne dans les années 1993-1994 (respectivement de 11,1 % à 11,7 % et de 10,2 % à 9,3 %29) pèsent sur la croissance et pénalisent l’emploi : ils finissent par mettre à mal le système d’indemnisation. Au coût jugé trop élevé que représente l’indemnisation du chômage, la réponse apportée a été celle du passage à une mise à contribution, au financement de mesures actives, des ressources initialement affectées aux dépenses passives. Cela s’est traduit par une baisse de la part des dépenses passives dans la DPE (- 5,2 % pour la France et - 43,4 % pour la Grande-Bretagne, de 1992 à 2003) et à un accroissement du ratio dépenses actives/dépenses passives (respectivement, + 16,8 % et + 296 % sur la période considérée30).

33 Pour sauvegarder le système, en réduisant son coût sans pour autant remettre fondamentalement en cause le niveau des prestations versées, le choix a alors été fait de jouer sur le volume des allocataires. Théoriquement, en renforçant les obligations pesant sur les chômeurs, leur nombre diminue, pour une part parce que certains ne peuvent plus prétendre au bénéfice des prestations et, pour une autre, du fait de leurs retours à l’emploi, supposés plus rapides et plus nombreux.

Les arguments théoriques et idéologiques

34 La responsabilisation des chômeurs repose d’abord sur les conclusions de la théorie néoclassique qui critique le caractère désincitatif d’un système de protection sociale trop généreux. Pour la France comme pour la Grande-Bretagne, cette critique a constitué la principale référence théorique justifiant la mise en œuvre de dispositifs d’incitation à la reprise d’un emploi. La responsabilisation « imposée » se réfère, pour sa part, aux doctrines qui considèrent que l’individu est redevable d’un devoir envers la société et qui condamnent la dépendance au système d’indemnisation et à l’assistance. Si ces doctrines ont fortement influencé les politiques britanniques, force est de constater qu’elles n’ont eu – jusqu’à très récemment en tous cas – que peu d’impact en France. Ceci explique que, jusqu’à présent, les partenaires sociaux et les pouvoirs publics français aient eu des réticences à mettre en œuvre des dispositifs fondés sur cette logique.

La critique néoclassique d’une protection sociale jugée désincitative au travail : la nécessaire lutte contre les « trappes »

  • 31  Les chômeurs ne sont en effet pas stimulés à reprendre une activité professionnelle quand celle-ci (...)

35 En situation de chômage, l’individu a le choix entre deux options : soit rester inactif et continuer à bénéficier des indemnités chômage ou de l’aide sociale, soit entrer sur le marché du travail pour accroître son revenu. La transition d’un état à l’autre dépend du taux de salaire proposé sur le marché du travail, du montant des prestations sociales perçues et du taux d’imposition. Tant que le niveau de salaire, diminué des impôts, reste inférieur au niveau des prestations, l’individu n’est pas porté à reprendre un emploi. Ainsi, plus le système d’indemnisation du chômage est généreux par rapport aux salaires versés sur le marché du travail et plus l’offre de travail est désincitée à travailler31. C’est à partir de ces conclusions théoriques que la France et la Grande-Bretagne ont choisi de jouer sur le niveau des prestations et sur les taux d’imposition. Pour sauvegarder l’incitation au travail, ces deux pays ont mis en œuvre des mesures qui reposent soit sur la diminution des allocations chômage, soit sur une réforme des barèmes d’imposition, soit sur une combinaison de ces deux instruments.

  • 32  On parle de trappe à chômage (ou à inactivité) quand l’écart entre le salaire perçu sur le marché (...)

36 Le maintien à des niveaux faibles des prestations chômage en Grande-Bretagne et les réformes du système français d’indemnisation du chômage dans le sens d’une réduction du montant et de la durée des prestations, ou encore l’introduction de mécanismes de crédits d’impôts (Working Tax Credit/Child Tax Credit en Grande-Bretagne ; la « Prime pour l’emploi » en France) constituent, de ce point de vue, des preuves manifestes d’une volonté politique de responsabiliser au moyen de dispositifs incitatifs. Au début des années 2000, le bilan d’une focalisation sur les risques de désincitation au travail dans tous les pays européens corrobore l’idée d’une orientation des politiques de l’emploi sur l’offre de travail et accrédite la volonté de lutter contre les trappes à chômage ou à inactivité32 induites par ces phénomènes de désincitation (Ehrel et Zajdela, 2003).

Les fondements doctrinaux de la responsabilisation « imposée »

37 La principale raison théorique pour expliquer le recours à des mesures incitatives repose, nous l’avons vu, sur les conclusions fournies par la théorie néoclassique, qui considère qu’une protection sociale trop généreuse est un facteur de désincitation au travail. Si celles-ci peuvent servir à expliquer l’émergence d’une responsabilisation « consentie », elles ne donnent par contre aucun éclairage sur les raisons qui ont poussé la Grande-Bretagne et la France à s’engager vers une responsabilisation « imposée ». Peut-on toutefois affirmer que cette forme de responsabilisation des chômeurs ait emprunté en France la même voie qu’en Grande-Bretagne ? Certes, non. Mais pour quelles raisons a-t-il alors été plus difficile (et donc plus long) d’opter pour l’instauration de davantage de contraintes dans le cas français ?

Condamnation de la dépendance et de la pauvreté, culpabilisation des chômeurs, individualisme et primauté du marché du travail en Grande-Bretagne

38 Les mesures de responsabilisation basées sur les obligations et le recours aux sanctions reposent, dans le cas britannique, sur la conviction que les allocataires sont des « assistés », des « dépendants » vis-à-vis du système, en somme des individus irresponsables qu’il convient de « ramener dans le droit chemin » – autrement dit, qu’il convient de ramener à l’emploi. Le marché du travail est perçu comme le seul à pouvoir fournir les moyens de subsistance (les revenus) et comme le vecteur privilégié de sortie de l’état de pauvreté. Cette rhétorique de la condamnation de la dépendance à l’assistance prend ses origines dans les idées développées par Malthus à propos des pauvres et dans les lois sur les pauvres instituées au XIXème siècle (« Poor Law »). Les discours sur la fraude et sur la stigmatisation des chômeurs, quant à eux, sont empruntés à l’histoire de la politique sociale victorienne et ancrés dans une culture modelée par l’éthique protestante du travail (Révauger, 2003).

39 Les idées d’auteurs tels que Murray, Mead, Field ou encore Ellwood ont influencé la classe politique britannique (Deacon, 1999) et ont ainsi contribué, en partie, à la justification des politiques conservatrices menées au cours de la décennie 80 qui ont fait de la promotion des mérites du travail et de la condamnation de la dépendance à l’assistance leur cheval de bataille (Whitton, 2003). Dans le même temps, la recherche d’une compétitivité accrue est légitimée par un discours politique sur le marché du travail polarisé autour de l’individualisme libéral classique (Clegg et Clasen, 2003). Le New Labour (le Parti Travailliste britannique) s’est beaucoup inspiré des thèses « moralisatrices » et « moralistes » des conservateurs américains qui ont réhabilité la culture de la responsabilité individuelle et de la réciprocité des devoirs entre l’administration de l’emploi et le chômeur dans le sens d’un rééquilibrage droits-obligations en direction des demandeurs d’emploi. Cette logique a été reprise dans les programmes de New Deal, où elle s’est concrétisée par le renforcement des obligations incombant aux chômeurs et des sanctions appliquées en cas de leur non respect.

40 En Grande-Bretagne, l’individu a toujours été considéré comme responsable de son propre sort et les prestations sociales n’ont jamais été vues comme un droit, mais plutôt comme une aide conditionnée au respect d’une obligation, imposée en échange de la fourniture de cette aide. C’est la raison pour laquelle l’obligation de réciprocité s’institue d’abord à partir des devoirs incombant en priorité à l’individu et que la responsabilisation des chômeurs est fortement empreinte de mesures à caractère coercitif.

La résistance française à l’introduction de mesures de responsabilisation « imposée » : le poids de l’héritage historique du solidarisme et de la « dette sociale » de l’État

41 La responsabilisation des chômeurs – au sens d’une mise en accusation et d’une culpabilisation de leurs comportements – n’existe pas véritablement en France, où la fourniture de prestations à l’individu en cas d’impossibilité de travailler a été traditionnellement vue comme un devoir de l’État. La solidarité est historiquement au cœur du système de protection sociale français. Elle se manifeste par la reconnaissance d’un devoir de la collectivité envers ses membres, lesquels, en tant que sujets-citoyens de la Nation, ont des droits. Cette « coutume » de la solidarité puise en grande partie ses origines dans les idées républicaines issues de la Révolution française de 1789 (Paugam, 1996). Celle-ci s’est perpétuée dans le temps et le principe de la « dette sociale » de l’État s’est concrétisé à partir de la fin du XIXème siècle dans les lois d’assistance, qui viennent valider l’idée d’une primauté de la « dette sociale », conférant un droit à l’assistance aux pauvres avant toute imposition d’une obligation (Morel, 2000).

42 Dans la relation à l’emploi, cette « dette » s’institue comme la contrepartie de l’État vis-à-vis du chômeur qui ne saurait trouver un travail. En cas d’impossibilité d’exercer ce droit, son droit sera celui d’être aidé (Bec, 1999). La collectivité doit donc lui permettre de continuer à vivre décemment grâce à un revenu de remplacement proche de son ancien revenu de travail. En référence à une « dette sociale » de l’État, le système d’indemnisation chômage français représente alors le droit reconnu envers les allocataires de l’obligation faite à l’État de leur fournir une aide qui leur garantisse un minimum de ressources pendant leur période de chômage.

43 La perpétuation de la coutume solidariste et du principe d’une « dette sociale » de l’État explique fondamentalement les difficultés à renverser la logique des droits et des devoirs entre le chômeur et le SPE, qui permettrait d’accentuer les contraintes pesant sur les individus privés d’emploi. Contrairement à ce qui se passe en Grande-Bretagne, en France, la contrepartie s’institue à partir des devoirs conférés à l’État quand l’individu ne peut valablement satisfaire aux siens. Le PARE constitue pourtant un premier pas vers la remise en cause de ce principe. Au motif d’un plus grand nombre de retours à l’emploi est véhiculée l’idée d’une redéfinition des droits des chômeurs et de la nécessité d’une responsabilisation de leurs comportements davantage guidée par les obligations.

44 On le voit, les dispositifs de retour à l’emploi ne sont pas exempts d’arguments économiques et de fondements théoriques et idéologiques pertinents qui légitiment une responsabilisation accrue des chômeurs. Il convient toutefois de s’interroger sur les effets réels sur l’emploi – et, plus particulièrement, sur le taux de retour à l’emploi – d’un recours intensif à des dispositions plus contraignantes.

La responsabilisation « imposée », une mesure globalement efficace mais discutable

45 Les évaluations menées en Grande-Bretagne valident l’hypothèse d’effets positifs, sur le retour à l’emploi des chômeurs, de l’intensification des obligations de recherche active et d’acceptation des emplois proposés. Ces effets restent néanmoins faibles et peu significatifs dans certains cas. Les incertitudes entourant l’efficacité réelle de ce type de mesures se conjugue avec une remise en cause du droit des chômeurs de disposer d’un emploi convenable et d’un revenu décent. Celles-ci peuvent, par ailleurs, induire des risques (potentiels ou réels) de creusement des inégalités et d’accentuation de la pauvreté. La France, de son côté, ne dispose pas encore suffisamment de recul depuis l’entrée en vigueur du PARE pour être en mesure d’affirmer si ce dispositif a pu jouer sensiblement sur le retour à l’emploi des allocataires de l’ARE et s’il a atteint ses objectifs.

Des effets positifs – mais parfois faibles et peu significatifs – sur le taux de retour à l’emploi des chômeurs

46 Fougère (2000) fait mention d’une étude menée par Dicks et Hatch en 1989, ainsi que de celle de Disney et alii de 1991, qui indiquent toutes les deux des effets très positifs sur l’emploi du programme Restart. Cette conclusion ressort également d’une étude réalisée en 1996 par Dolton et O’Neill, où il est précisé que bénéficier de l’entretien dans Restart permet au chômeur de voir sa durée moyenne de chômage baisser significativement (Fougère, 2000).

47 Les premières évaluations relatives au New Deal for Young People, pour leur part, vont également dans le sens d’effets significatifs dans l’accès à l’emploi des jeunes bénéficiaires de ce dispositif (White, Riley, 2002). De 1997 à 2002, plus de 750 000 jeunes ont participé à ce programme. Celui-ci aurait permis d’éliminer virtuellement le chômage de plus de 12 mois chez les 18-24 ans. Pendant les deux premières années de sa mise en oeuvre, il a par ailleurs permis le retour à l’emploi de 60 000 jeunes de plus, dont plus de la moitié en emplois subventionnés, et a favorisé la sortie anticipée du système d’indemnisation de 100 000 jeunes par an. Grâce à lui, le chômage de longue durée des jeunes (chômage d’une durée de plus de six mois) est estimé avoir baissé de plus de moitié depuis son entrée en vigueur. Le NDYP est également supposé avoir eu pour effet de réduire le niveau de chômage total des jeunes d’environ 35 000 à 40 000 individus sur la période 1998-2000.Les études d’évaluation des programmes de New Deal concernant d’autres catégories de chômeurs, notamment ceux de plus de 25 ans (Wilkinson, 2003), ou encore ceux en direction des parents isolés (Hales et alii, 2000) ou en faveur des personnes handicapées (Loumidis et alii, 2001), font état des mêmes conclusions et s’accordent pour dire que l’entrée en vigueur de ces mesures a eu globalement des effets positifs en termes de retour à l’emploi de leurs participants.

48 La réforme de l’assurance chômage britannique conduisant à l’instauration de la JSA a elle aussi contribué à accroître le nombre de retours à l’emploi : 32 % des demandeurs d’emploi étaient, en 1997, embauchés pour un emploi de plus de 16 heures par semaine au bout de huit mois dans la JSA (contre 26 % avant l’entrée dans le dispositif). De plus, un peu plus des deux tiers ont quitté le système pour un emploi (contre moins des deux tiers avant l’introduction de la JSA) et la majorité des emplois retrouvés sont stables, surtout pour les chômeurs qui n’ont connu qu’un court épisode de chômage (Rayner et alii, 2000). Enfin, 53 % des chômeurs ont obtenu un emploi à temps plein de plus de 30 heures après leur passage dans le dispositif. Par ailleurs, bien que les principes de recherche d’emploi et de disponibilité à travailler étaient généralement déjà compris par les demandeurs d’emploi avant la JSA (McKay, Walker, Youngs, 1997), son introduction a permis de leur faire prendre davantage conscience de leurs obligations ainsi que de leur faire mieux accepter la conditionnalité attachée à la perception des prestations et les sanctions encourues en cas de non respect des règles (McKay et alii, 1999). La perte des allocations et les sanctions ont cependant eu un impact qui, bien que significatif, reste limité. Si elles ont eu une influence sur le comportement des allocataires, celle-ci a en effet joué de manière très différente selon les individus : pour les uns, la (crainte de la) perte d’allocations et/ou les sanctions ont participé à intensifier leurs efforts de recherche d’emploi ; pour les autres, au contraire, elles ont accentué leur méfiance et leur prudence par rapport au type d’emploi qu’ils souhaiteraient occuper ou n’ont eu qu’un effet dissuasif limité car la peine encourue était de toute façon inévitable au regard de leurs circonstances personnelles (Rayner et alii, 2000).

49 Des évaluations ont été faites dans d’autres pays pour mesurer l’impact des programmes de retour à l’emploi à caractère coercitif. Des études menées aux Pays-Bas et au Danemark montrent par exemple que l’imposition effective de sanctions en cas de refus d’un emploi ou en cas d’effort insuffisant pour en retrouver un accroît la recherche d’emploi et réduit la durée passée au chômage. Si les résultats obtenus ne vont pas tous dans le même sens dans tous les pays de l’Union, on peut toutefois avancer l’idée que, dans l’ensemble, les mesures reposant sur les obligations ont des effets positifs sur la sortie vers l’emploi, même si ces derniers ne sont pas toujours significatifs. En France, les études d’évaluation de l’impact du PARE ne sont pas pléthores et restent encore peu accessibles. Il demeure donc assez difficile de connaître les effets sur le chômage et l’emploi d’une telle mesure. Cependant, certains syndicats tels que la CFDT osent annoncer un bilan encourageant, en indiquant que ce dispositif aurait permis à près de 60 % des allocataires de retrouver un emploi (dont 40 % en CDI) au cours des cinq mois qui ont suivi la sortie de leur formation.

La remise en cause du droit à un revenu décent et à un emploi convenable

50 Au devoir de travailler qui incombe aux individus s’ajoute désormais, à ceux qui sont privés d’emploi et ne peuvent donc remplir leur devoir, l’obligation d’adopter un comportement qui garantisse la plus forte probabilité de satisfaire à ce devoir premier. Cette conception relègue donc au second plan la question des droits accordés aux chômeurs ; elle est particulièrement marquée dans deux domaines en Grande-Bretagne : celui du droit à une indemnisation et à un salaire corrects et celui du droit à un emploi convenable.

La notion d’emploi convenable bafouée

51 L’emploi convenable n’a plus de définition « officielle » en Grande-Bretagne. Cette notion a purement et simplement été supprimée à partir de 1989 et a été remplacée par celle de « raison valable » de refuser une offre d’emploi (Lefresne, 1997). Il ne subsiste dès lors qu’une liste – non exhaustive – énumérant les raisons pour lesquelles le refus d’un emploi peut être considéré comme valable ; ces raisons sont par ailleurs appréciées de manière discrétionnaire par des fonctionnaires indépendants (Adjudication Officer) qui se prononcent au cas par cas (Freyssinet, 2000).

52 Avec l’introduction de la JSA, une étape supplémentaire dans la remise en cause de l’emploi convenable a été franchie, puisque les motifs de refus d’un emploi considérés comme valables ont été encore amoindris et sont désormais de plus en plus liés à la durée passée au chômage. En effet, alors que l’emploi proposé lors de l’entrée en chômage doit correspondre à la profession du chômeur et le salaire offert être équivalent ou sensiblement proche du salaire antérieur perçu, au-delà de la limite de 13 semaines passées dans le système d’indemnisation, le chômeur ne peut plus refuser un emploi, quand bien même ce dernier ne correspondrait pas à sa profession habituelle ou à son salaire antérieur.

Le déni d’une indemnisation et d’un salaire corrects

  • 33  Dans le système d’indemnisation du chômage français, l’ARE est versée au chômeur au minimum pendan (...)

53 En matière d’indemnisation, nous l’avons vu, la restriction des droits à prestations s’est concrétisée par la mise en œuvre de conditions plus strictes pour l’ouverture des droits d’une part, et la diminution progressive du montant des prestations et de leur durée de versement d’autre part. Dans le cas britannique, cette restriction est manifeste, surtout depuis l’entrée en vigueur de la JSA. La durée de versement de cette prestation est uniforme : elle est limitée à 182 jours (six mois) pour tous les bénéficiaires. Elle est, depuis avril 2005, d’un montant forfaitaire hebdomadaire de 33,85 £ (48,45 €)/semaine pour les 16-17 ans, de 44,50 £ (63,69 €)/semaine pour es 18-24 ans et de 56,20 £ (80,44 €)/semaine pour les 25 ans et plus. Le montant et la durée de versement des prestations chômage britanniques contraste fortement avec les règles en vigueur en France. En effet, dans le système britannique, le caractère forfaitaire de la JSA implique que son montant et sa durée de versement sont fixés indépendamment de l’âge du chômeur, de sa durée d’activité antérieure et de la période pendant laquelle il a versé des cotisations33.

  • 34  Depuis octobre 2004, 3 £ (soit 4,39 €) pour les salariés âgés de 16 et 17 ans, 4,25 £ (soit 6,22 € (...)
  • 35  Le SMIC (Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance) est le salaire minimum légal en France. (...)

54 La faiblesse du niveau d’indemnisation du chômage (de l’ordre d’à peine 25 % du dernier salaire perçu, en moyenne) se conjugue avec le faible niveau de rémunération des salariés du bas de l’échelle, notamment du fait d’un salaire minimum britannique relativement bas34, plus bas en tous cas que le SMIC français35. Ce faisant, ni le maintien dans le système d’indemnisation, ni le retour sur le marché du travail ne permet réellement aux chômeurs d’accroître significativement leur niveau de vie. Est-ce à dire que la responsabilisation « imposée » y soit pour quelque chose ? On peut fortement le présupposer en tous cas. En obligeant les chômeurs à reprendre un travail peu rémunérateur, elle les contraint à accepter des emplois très souvent de mauvaise qualité qui n’offrent pas de véritable (accès à une) formation professionnelle ni de réelle perspective de carrière. Ce faisant, le passage de l’assistance à l’emploi ne se traduit pas par le bénéfice d’un gain monétaire significatif – sauf si l’emploi retrouvé est bien payé, ce qui est peu probable pour les chômeurs peu ou pas qualifiés, qui sont justement ceux qui sont visés par les programmes de New Deal et donc qui subissent le plus les pressions du SPE pour reprendre un emploi, coûte que coûte.

Des risques croissants d’inégalités et de pauvreté

55 Le déni du droit à un emploi convenable est une démarche aux effets pervers. La reprise d’un emploi s’effectue en effet assez souvent en faveur de temps partiels courts du secteur tertiaire, faiblement rémunérés qui n’ouvrent guère de droit à la couverture sociale (Jones, 1997). De plus, le tiers des emplois créés sont des emplois atypiques, qui permettent de faire reculer le chômage mais, en même temps, augmentent la précarité et creusent les inégalités sociales (Azuelos, 2003). Il y aurait ainsi un lien entre la croissance du taux de pauvreté britannique et la baisse du chômage depuis 1986 qui expliquerait que l’amélioration du marché du travail se soit accompagné d’une aggravation de la situation des plus défavorisés, aggravation induite par les réformes successives qui ont été menées pendant près de vingt ans en matière de politique sociale (Ehrel et Zajdela, 2003). La Grande-Bretagne crée de nombreux emplois, mais ces emplois sont souvent des emplois dégradés. Dans un pays où le marché du travail est fortement dérégulé et ultra-flexible, l’ajustement des salaires se fait à la baisse, ce qui conduit à multiplier le nombre de working poors (les « travailleurs pauvres ») et de travailleurs à bas salaire. Dans le même temps, on assiste également à une augmentation du nombre de chômeurs éloignés du marché du travail (Lefresne, 1997).

56 Ainsi, au-delà des aspects positifs joués sur le marché du travail, les mesures de welfare to work britannique comportent deux risques majeurs. D’une part, maintenir à l’écart du marché du travail un nombre important d’individus et donc favoriser davantage le basculement vers l’inactivité que le retour à l’emploi. D’autre part, en voulant réduire impérativement le piège du chômage, celui de mettre en place des dispositifs contraignants qui contribuent finalement à accentuer la pauvreté en emploi, qui tient principalement à la faible qualité de l’emploi proposé et au niveau de salaire qui lui est associé. Les stratégies de renforcement des contraintes ont donc eu un impact certain sur la croissance de la pauvreté et de l’exclusion des chômeurs (Freyssinet, 1998).

Conclusion

  • 36  C’est le cas des pays scandinaves, notamment du Danemark, où la responsabilisation « contractuelle (...)
  • 37  Les évaluations effectuées en Grande-Bretagne à propos du programme Restart indiquent en effet que (...)

57La responsabilisation par la contrainte n’est pas mauvaise en soi puisqu’elle permet d’accroître le taux et la rapidité de retour à l’emploi des chômeurs. Encore faut-il que la reprise d’un emploi ne s’effectue pas sur des emplois de mauvaise qualité et qu’elle corresponde aux qualifications et aux souhaits du chômeur. Les mesures coercitives devraient donc s’accompagner de la proposition d’un emploi convenable. Problème : pour proposer un emploi convenable, il faut accepter que le chômeur puisse rester longtemps dans le système d’indemnisation, afin qu’il adapte au mieux ses qualifications aux propositions offertes. Or, cette solution implique un coût budgétaire relativement élevé et risque de conduire à réduire l’employabilité du chômeur au fur et à mesure du temps passé au chômage si les formations qui lui sont proposées ne sont pas en adéquation avec les qualifications et compétences requises pour obtenir un emploi. Le choix d’une politique de retour à l’emploi ambitieuse et volontaire implique donc le maintien de la générosité des allocations chômage et, en même temps, un effort accru de la part des pouvoirs publics en vue d’apporter un soutien actif et efficace aux chômeurs. Il convient dès lors de leur proposer des formations qualifiantes adaptées aux besoins du marché du travail36, ainsi que de proposer leur prise en charge rapide par le SPE (dès l’entrée en chômage) afin de définir au plus tôt un parcours individuel d’insertion ou de réinsertion professionnelle37.

  • 38  Le taux d’accès à la formation continue était en 2000, selon l’âge, de 2 à 5,5 fois plus élevé che (...)
  • 39  La durée de prise en charge au titre de l’allocation d’aide au retour à l’emploi résultant de la d (...)

58 La loi sur la formation tout au long de la vie professionnelle d’avril 2004, portant création d’un droit individuel à la formation, représente une première avancée en France. Bien que prometteur, ce nouveau dispositif reste pour l’heure très insuffisant. D’une part, le volume horaire annuel de formation accordé demeure relativement faible(20 heures par an, cumulables sur six ans). D’autre part et surtout, il ne s’adresse qu’aux actifs en emploi et pas aux chômeurs, alors même que cette population est déjà celle qui bénéficie le moins des mesures de formation38. Par ailleurs, l’augmentation envisageable du nombre de contrats atypiques (les « Contrats Nouvelle Embauche » et les « Contrats Première Embauche » annoncés par le gouvernement De Villepin sont un exemple probant des orientations engagées) risque de rendre in fine caduque cette mesure qui concerne implicitement en priorité les salariés en CDI à temps plein. Enfin, la révision des filières d’indemnisation39, instaurée par la nouvelle convention Unedic sur l’assurance chômage, et la très probable fusion des Assedic et agences locales pour l’emploi afin de créer un guichet unique – prévue pour septembre 2006 – indiquent une réelle volonté politique de mieux contrôler les allocataires dans leur démarche effective de recherche d’emploi, à l’instar de ce qui s’est passé en Grande-Bretagne avec la création des Jobcentre Plus, en remplacement des Jobcentre.

59 La convergence vers le « moins-disant social », que certains refusent obstinément de voir – ou, du moins, de reconnaître ouvertement – est bel et bien à l’œuvre en Europe. Le cas de la France accrédite cette thèse, puisqu’il apparaît dorénavant manifeste que le système français d’indemnisation du chômage s’oriente à grand pas vers la logique britannique du welfare-to-work. Responsabiliser les chômeurs par la voie de l’intensification des obligations qui pèsent sur eux et, dans le même temps, réduire leurs droits sociaux ne laisse présager rien de bon dans les années à venir pour ceux qui risquent de se retrouver un jour ou l’autre dans cette situation. Or, l’instabilité croissante des trajectoires professionnelles indique que tout un chacun est concerné. La réarticulation entre les droits et les devoirs est au cœur des préoccupations politiques sur la définition d’un nouveau contrat social entre l’État et les citoyens. À ce sujet, il s’agirait alors peut-être de prendre exemple sur ce qui se passe dans les pays nordiques pour disposer d’un autre « son de cloche » idéologique que celui véhiculé actuellement par les pays anglo-saxons.

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Bibliographie

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Jobcentre Plus – The Jobseeker’s Allowance : http://www.jobcentreplus.gov.uk/JCP/Customers/WorkingAgeBenefits/Jobseekerallowance/

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Notes

1  Au sein de la dépense pour l’emploi (DPE), une distinction classique est faite entre les dépenses dites « passives » et les dépenses qualifiées d’ « actives ». Les premières font référence aux dispositifs assurant une garantie de revenu en cas de perte d’emploi ou de retrait du marché du travail (indemnisation du chômage et retraite anticipée pour motifs liés au marché du travail). Les secondes concernent l’ensemble des mesures qui ont pour finalité de permettre la réintégration des chômeurs sur le marché du travail ; à ce titre, on inclut dans la catégorie des dépenses actives : l’administration et les services publics de l’emploi, la formation professionnelle, les mesures en faveur des jeunes, les mesures d’aide à l’embauche et les mesures en direction des handicapés.

2  N.B. : il ne faut surtout pas comprendre ici « rationnel » dans le sens d’un comportement de maximisation de la satisfaction individuelle qui pourrait éventuellement conduire certains chômeurs à préférer rester bénéficiaires du système d’indemnisation plutôt que de réintégrer le marché du travail. Il faut plutôt l’entendre dans le sens d’une démarche qui soit conforme aux exigences de la politique de l’emploi. Rationnel donc au sens où ce comportement correspond à la meilleure adéquation réalisable entre, d’un côté, les objectifs professionnels personnels (compte tenu des préférences individuelles) et, de l’autre, les impératifs dictés par le marché du travail.

3  Puisqu’il est rare que la punition ne soit pas le résultat d’une obligation non respectée, elle s’intègre donc naturellement dans le champ des mesures coercitives et on pourrait alors aussi bien lui donner le qualificatif de « coercition punitive ». Toutefois, puisque nous considérons que la réparation d’une faute ou d’un préjudice peut être un objectif à part entière de responsabilisation d’un individu, nous conservons l’idée qu’un lien univoque entre le moyen « imposition d’obligations » et l’objectif « réparer une faute ou un préjudice » soit réalisable indépendamment de toute référence à la mise en œuvre d’une procédure contractuelle antérieure. La sanction est alors existante en soi sans qu’ait nécessairement eu lieu le non-respect d’un engagement contractuel. Pour cette raison, nous maintenons la dénomination de responsabilisation « punitive ».

4  La crainte d’une baisse des prestations à un niveau trop bas ne permettant pas de vivre correctement est censée conduire le chômeur à opter pour un comportement plus actif.

5  C’est le cas, entre autres, du « Plan d’Aide au Retour à l’Emploi » en France, de l’Individuel handlingsplan au Danemark, du Jobseeker's Agreement au Royaume-Uni, de l’ « Accord de coopération » en Belgique, de l’Individuell handlingsplan en Suède, du Compromiso de actividad en Espagne, du Plano pessoal de emprego au Portugal, de l’Eingliederungsvereinbarung en Allemagne.

6  Ce qualificatif permet de préciser que 1) ce mouvement est continu depuis une dizaine d’années et en forte progression, et 2) qu’il n’implique aucunement la disparition des mesures incitatives (au contraire, celles-ci ont été utilisées conjointement aux mesures disciplinaires dans une optique de contribution aux objectifs prioritaires de ces dernières : il y a eu un  phénomène d’ « instrumentalisation » des mesures incitatives, c’est-à-dire de leur mise au service de dispositions contraignantes).

7  La transcendance dont il est question ici est entendue comme l’avènement d’une forme qui dépasse les formes antérieures sans nécessairement induire leur disparition. Dès lors, la nouvelle forme de responsabilisation émanant de cette combinatoire n’exclut pas les formes de responsabilisation préexistantes : celles-ci perdurent de manière connexe et/ou complémentaire.

8  Nous ne réduisons pas la notion d’incitation aux incitations financières. Comprises comme l’ensemble des dispositifs de la politique de l’emploi visant à encourager la (re)prise d’un travail, les incitations ne sauraient en effet se réduire aux seules incitations pécuniaires, qui ne constituent qu’une possibilité parmi d’autres de favoriser le retour à l’emploi. Nous élargissons ainsi le champ de l’incitation également aux incitations humaines qui se définissent par opposition, en tant que toute incitation à caractère non monétaire ou fiscal. Celles-ci correspondent donc à tous les moyens humains (suivi, conseils, orientation, entretiens,…) qui proposent un soutien et un accompagnement des chômeurs dans leur démarche de retour à l’emploi.

9  Elles ne peuvent, pour cette raison, être qualifiées, à proprement parler, de mesures incitatives.

10  Nous employons ce terme afin de pouvoir faire mention, sous une même dénomination, du contrat conclu entre le chômeur et le SPE visant à assurer la réintégration de ce dernier sur le marché du travail. Ce terme doit donc être entendu dans le sens d’un équivalent fonctionnel générique qui a l’avantage, à la fois de faire l’économie de la diversité des terminologies usuelles propres à chaque pays européen, et de proposer une vision synthétisée d’une même réalité courante et partagée à l’échelle de l’Union.

11  En 1986, le taux de chômage était de 11,2 % : 17,8 % pour les moins de 25 ans et 9,3 % pour les plus de 25 ans (source : Eurostat).

12  La Jobseeker’s Allowance (allocation de recherche d’emploi) est la prestation d’assurance chômage britannique.

13  La JSA est en réalité une allocation « à double facette ». En effet, il existe deux types de JSA : d’un côté, la Contribution-based JSA, et de l’autre l’Income-based JSA. La première est réservée aux chômeurs qui ont suffisamment cotisé au système national d’assurance chômage et est versée aussi longtemps que son bénéficiaire est disponible et recherche activement un emploi ; la seconde, quant à elle, est versée aux sans emploi ne remplissant pas les conditions pour avoir droit à la Contribution-based JSA ou dont les revenus sont inférieurs à un seuil (il s’agit d’une prestation sous conditions de ressources).

14  Créés en avril 2002, les Jobcentre Plus sont des agences, sous la tutelle du Department for Work and Pensions, qui gèrent l’indemnisation et le placement des chômeurs. Ces nouvelles structures résultent de la fusion du service public de l’emploi et d’une partie des agences nationales pour les prestations [Sénat, 2004].

15  Source : http://www.jobcentreplus.gov.uk/cms.asp?Page=/Home/Customers/WorkingAgeBenefits/497

16  Un Jobcentre est une agence pour l’emploi.

17  On parle de programmes (au pluriel) de New Deal, car le New Deal vise plusieurs catégories de personnes sans emploi et à chaque catégorie définie correspond une mesure particulière. On dénombre en effet six grands types de programmes : le New Deal for Young (Unemployed) People (NDYP), qui s’adresse aux jeunes sans emploi âgés de 18 à 24 ans ; le New Deal 25+ (ND25+), pour les chômeurs de plus de 25 ans ; le New Deal 50+ (ND50+), en direction des chômeurs de plus de 50 ans ; le New Deal for Disabled People (NDDP), en faveur des personnes handicapées ; le New Deal for Lone Parents (NDLP), orienté vers les parents isolés ; et le New Deal for Partners (NDP), qui vise le conjoint(e) d’un chômeur bénéficiaire d’une prestation sociale. On peut également rajouter une septième catégorie qui est venue compléter le dispositif initial, le New Deal for Musicians (NDM), pour les musiciens, ainsi que le New Deal for Communities (NDC), qui s’adresse non pas aux chômeurs directement mais aux communautés (urbaines) et dont le but diffère sensiblement de celui des autres programmes New Deal (il ne s’agit pas ici tant d’accélérer le retour à l’emploi que de lutter contre la pauvreté et l’exclusion des habitants de certaines zones géographiques défavorisées de la Grande-Bretagne, et d’améliorer leur cadre de vie en agissant sur l’éducation, la santé, la lutte contre le crime et la délinquance, l’emploi, le logement,…).

18  La date d’entrée dans un des programmes proposés varie selon la catégorie à laquelle appartient le chômeur. Le New Deal for Young People s’applique aux jeunes chômeurs-allocataires dès leur septième mois de chômage ; le New Deal 25+, quant à lui, n’entre en vigueur qu’à partir du dix-neuvième mois de chômage. À noter que seuls les chômeurs qui relèvent de l’une de ces deux catégories sont tenus de participer à un programme de New Deal ; les personnes sans emploi qui font partie d’une autre catégorie sont libres d’entrer ou non dans le programme qui leur correspond, mais n’y sont pas obligées. Elles ne peuvent toutefois en bénéficier que sous certaines conditions : avoir perçu une prestation sociale (du type JSA, Income Support, Incapacity Benefit, Severe Disablement Allowance, Pension Credit, Housing Benefit, War Pension,…) pendant au moins six mois, pour accéder au ND50+ ou au NDDP ; ne pas travailler plus de 16 heures par semaine et élever seul un ou des enfants dont le plus jeune a moins de 16 ans, pour avoir droit au NDLP ; être le conjoint(e) d’un individu bénéficiaire d’une prestation sociale (Jobseeker’s Allowance, Income Support, Incapacity Benefit, Carer’s Allowance, Severe Disablement Allowance ou Pension Credit) ou être membre d’un couple bénéficiaire du Working Tax Credit, pour bénéficier du NDP ; enfin, être certain de vouloir faire carrière dans le domaine de la musique et être déjà en NDYP ou en ND25+, pour entrer dans le NDM.

19  Dans le cas du New Deal for the Young People, par exemple, c’est-à-dire du New Deal concernant les jeunes de 18 à 24 ans au chômage depuis plus de six mois, celui-ci débute par une première phase d’orientation et de soutien d’une durée de 4 mois (Gateway) au terme de laquelle les chômeurs ont obligation de choisir entre quatre options : un emploi à temps plein dans le secteur privé ; un contrat de 6 mois dans le secteur associatif ; un contrat de 6 mois dans une activité d’utilité collective ; une formation professionnelle à temps plein ou le suivi de cours. Le refus de participer au programme entraîne une suspension des prestations d’une durée de deux semaines.

20  L’activité exercée ne doit pas excéder 136 heures par mois et le revenu tiré de l’activité salariée rémunérée reprise ou conservée ne doit pas dépasser 70 % du salaire du dernier emploi effectué, salaire pris comme base de calcul du salaire de référence.

21  Pour disposer de davantage d’informations sur ce nouveau dispositif concernant les chômeurs bénéficiaires du régime d’assurance-chômage en France, se reporter à la page Internet suivante : http://www.lepare.com

22  Ce projet contient notamment la définition de l’emploi correspondant aux qualifications et capacités professionnelles du chômeur. Le demandeur d’emploi a alors obligation de donner suite aux propositions d’offres d’emploi, de répondre aux convocations de l’ANPE et de signaler tout changement de situation dans les 72 heures.

23  Le PPAE s’inscrit dans une démarche d’accompagnement personnalisé qui prévoit d’établir une évaluation des compétences du demandeur d’emploi afin de définir les aides adéquates à mettre en oeuvre en vue de son reclassement. Dans le cadre de cet accompagnement personnalisé, le demandeur d’emploi va alors pouvoir recevoir des aides spécifiques au parcours de retour à l’emploi vers lequel il va être dirigé, lequel est établi au vu des objectifs ou du statut de l’intéressé (créateur d’entreprise, salarié saisonnier, demandeur d’emploi cumulant une allocation avec une rémunération) et en fonction de sa « distance à l’emploi » (demandeur d’emploi immédiatement employable, demandeur d’emploi nécessitant un accompagnement « standard », demandeur d’emploi présentant un risque fort de chômage de longue durée).

24  La signature du PARE/PAP est en effet obligatoire pour tous les nouveaux demandeurs d’emploi inscrits à compter du 1er juillet 2001.

25  Il n’y a plus de réelle distinction de principe entre emploi et formation, l’insertion s’entendant aussi bien du point de vue de la reprise d’un emploi que de celui de la formation en vue d’un futur retour à l’emploi.

26  Il faudra attendre le début des années 90, alors que cette rupture a été opérée à partir de 1979 (l’année de l’arrivée au pouvoir de Margaret Thatcher) dans le cas britannique.

27  Source : Eurostat

28  Chiffres obtenus d’après les calculs de l’auteur, effectués à partir des données de l’OCDE : Perspectives de l’emploi, 1996 et 2005.

29  Source : Eurostat.

30  Chiffres obtenus d’après les calculs de l’auteur, effectués à partir des données de l’OCDE : Perspectives de l’emploi, 1996 et 2005.

31  Les chômeurs ne sont en effet pas stimulés à reprendre une activité professionnelle quand celle-ci procure un revenu inférieur, équivalent ou à peine plus élevé que le revenu tiré des prestations. Tout dépend donc de l’écart entre revenu salarial et revenu social : plus cet écart est important et plus le chômeur est censé être motivé pour reprendre un travail.

32  On parle de trappe à chômage (ou à inactivité) quand l’écart entre le salaire perçu sur le marché du travail et le montant des allocations sociales (prestations de chômage ou allocations d’aide sociale) est tel qu’il n’incite pas le chômeur (ou l’inactif) à reprendre un travail [car le gain net effectif est inférieur au gain net espéré].

33  Dans le système d’indemnisation du chômage français, l’ARE est versée au chômeur au minimum pendant sept mois (jusqu’à 36 mois pour les 50 ans et plus).

34  Depuis octobre 2004, 3 £ (soit 4,39 €) pour les salariés âgés de 16 et 17 ans, 4,25 £ (soit 6,22 €) pour les salariés âgés de 18 ans à 21 ans et 5,05 £ (soit 6,94 €) pour les salariés âgés de 22 ans et plus. À noter également que le salaire minimum britannique est très récent, puisqu’il n’a été introduit qu’en 1999 (auparavant, aucun salaire minimum légal n’existait).

35  Le SMIC (Salaire Minimum Interprofessionnel de Croissance) est le salaire minimum légal en France. Au 1er juillet 2005, son montant mensuel brut était fixé à 1 217,88 € pour un temps plein de 35 heures par semaine (et à 1 357,07 € pour 39 heures par semaine).

36  C’est le cas des pays scandinaves, notamment du Danemark, où la responsabilisation « contractuelle » repose sur une responsabilité « négociée » entre le SPE et le chômeur (l’imposition d’obligations strictes et de sanctions est légitimée au regard des efforts entrepris et des nombreux services octroyés par les pouvoirs publics).

37  Les évaluations effectuées en Grande-Bretagne à propos du programme Restart indiquent en effet que bénéficier au plus tôt de l’entretien dans Restart permet d’accroître davantage les chances de retour à l’emploi que si cet entretien est accordé plus tard. Plus l’entretien est repoussé, plus le bénéfice de cet entretien est faible, ce qui accrédite l’idée d’une aide personnalisée au chômeur qui doit survenir le plus tôt possible dans la période de chômage (Fougère, 2000).

38  Le taux d’accès à la formation continue était en 2000, selon l’âge, de 2 à 5,5 fois plus élevé chez les actifs en emploi que chez les chômeurs (Source : Enquête « formation continue 2000 », Dares, 2000).

39  La durée de prise en charge au titre de l’allocation d’aide au retour à l’emploi résultant de la durée d’affiliation et de l’âge de l’intéressé constitue une filière d’indemnisation. En France, il existe quatre filières. Depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle convention d’assurance chômage du 18 janvier 2006, les filières II, III et IV ont été révisées avec une durée d’indemnisation revues à la baisse : on passe ainsi, pour la filière II d’une durée de 700 jours d’indemnisation dans l’ancien système à 365 jours avec le nouveau ; de même, les filières III et IV voient leur durée diminuer respectivement de 1095 à 700 jours et de 1277 à 1095 jours.

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Table des illustrations

Titre Figure 1 : L’interaction principes-moyens-objectifs dans le processus de responsabilisation des chômeurs et les différents types de responsabilisation
Crédits Source : auteur
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/153/img-1.png
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Titre Tableau 1 : L’inscription des mesures de retour à l’emploi dans la mise en rapport activation-responsabilisation
Crédits Source : auteur
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Pour citer cet article

Référence papier

Julien Reysz, « Responsabilisation des chômeurs et retour à l’emploi en France et en Grande-Bretagne », Observatoire de la société britannique, 2 | 2006, 121-155.

Référence électronique

Julien Reysz, « Responsabilisation des chômeurs et retour à l’emploi en France et en Grande-Bretagne », Observatoire de la société britannique [En ligne], 2 | 2006, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 19 août 2017. URL : http://osb.revues.org/153 ; DOI : 10.4000/osb.153

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Auteur

Julien Reysz

Doctorant en sciences économiques à l'université de Grenoble (PEPSE)

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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