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L’inscription territoriale des dispositifs de retour à l’emploi en Grande-Bretagne et en France

Corinne Nativel
p. 167-184

Résumé

Cet article part du constat que l’analyse comparative des dispositifs de retour à l’emploi s’effectue majoritairement à travers le prisme de l’action gouvernementale, des partis et leaders politiques, ou encore des catégories d’État-providence. Si le retrait de l’État- providence et l’activation des politiques de l’emploi sont intimement liée à la diffusion d’un consensus néolibéral, il est également important de comprendre dans quelle mesure ces réformes sont rendues possibles par le remaniement politique de l’espace géographique, de ses frontières et de ses échelles. Les pages qui suivent visent à enrichir la compréhension des politiques publiques de l’emploi et de l’insertion professionnelle en Grande-Bretagne et en France en démontrant que le référentiel territorial en constitue un élément essentiel.

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Texte intégral

Introduction

1Il est devenu courant de constater que la mondialisation des échanges économiques s’est assortie d’un désengagement de l’État-providence. Dans le domaine des politiques de l’emploi, diverses réformes menées par les pouvoirs publics français et britanniques depuis une dizaine d’années ont donné naissance à un régime d’“activation” des chômeurs. Les mesures incitatives, l’accompagnement individualisé, les sanctions et le contrôle croissant auxquels sont soumis les demandeurs d’emploi ont été l’objet d’une abondante littérature des deux côtés de la Manche (Barbier et Théret, 2001 ; Enjolras et al., 2001 ; Ebersold, 2004 ; Wright, 2002 ; Bryson, 2003 ; Finn, 2003 ; Fons, 2006). L’analyse des nouveaux traits que prend le régime d’activation tend à privilégier deux axes: certains chercheurs se sont interrogés sur les mutations internes des systèmes de protection sociale en pointant les ruptures et continuités de l’action menée par les occupants du 10 Downing Street (Dixon, 2000 ; Jessop, 2003 ; Falzon, 2006) et ceux de Matignon (Chauvel, 2006). D’autres se sont attachés à mettre en lumière les diverses facettes d’une transformation liée à des pratiques de policy transfer d’envergure transatlantique (Dolowitz, 1998 ; Peck et Theodore, 2001). En France, la tentation d’importation d’un régime de workfare anglo-saxon n’a pas manquée d’être relevée (Daguerre, 2005). Or ces approches demeurent à notre sens relativement incomplètes car essentiellement focalisées sur l’échelon de l’Etat-nation et sur l’idéologie qui le sous-tend. Par conséquent, l’analyse des dispositifs de retour à l’emploi s’effectue essentiellement à travers le prisme de l’action gouvernementale, des partis et leaders politiques, ou encore des catégories d’État-providence.  Si le retrait de l’État-providence et l’activation des politiques de l’emploi sont intimement liés à la diffusion d’un consensus néolibéral, il est également important de comprendre dans quelle mesure ces stratégies sont rendues possibles par le remaniement politique de l’espace géographique, de ses frontières et de ses échelles.

  • 1  Par ce néologisme qui correspond à la contraction des termes « globalisation » et « localisation » (...)

2Afin de mieux comprendre les enjeux des politiques de retour à l’emploi en France et en Grande-Bretagne, nous ferons appel à un troisième volet de lecture, celui de l’inscription territoriale des politiques publiques. Cet angle d’analyse met en évidence les logiques de décentralisation et de déconcentration des services publics sur lesquelles s’appuient les pouvoirs centraux en France et en Grande-Bretagne dans le but de restructurer les échelles de gouvernance. Le « hollowing out » de l’État-providence que pointe Bob Jessop (1994) s’accompagne d’une « glocalisation »1 selon Erik Swyngedouw (1997) correspondant à un rescaling, un désenclavement de l’action publique vers les échelons de gouvernance inférieurs. De plus, un mouvement horizontal de décloisonnement des champs de l’action publique (que l’on pourrait qualifier de « transsectorialisation ») semble prendre forme dans le domaine des politiques territoriales (Faure et Douillet, 2005). Enfin, l’influence de  l’Union européenne en matière de stratégie et de soutien aux politiques de l’emploi participe à une transnationalisation qui conduit les membres de l’UE à échanger leurs bonnes pratiques, en particulier celles qui correspondent à une innovation locale.

3Cet article offre un éclairage comparatif sur la place accordée au territoire au sein des politiques de l’emploi en Grande-Bretagne et en France. Après avoir mis en lumière la façon dont le discours politique célèbre la notion de territoire, nous montrerons comment la redéfinition et le transfert des compétences en matière d’aide au retour à l’emploi ont généré un foisonnement d’initiatives des deux cotés de la Manche.

Condamnation de l’immobilisme étatique et célébration du territoire

4L’analyse du discours politique révèle à quel point le référentiel territorial est mobilisé par les pouvoirs publics afin de justifier une nouvelle donne dans le domaine des politiques publiques. Loin de considérer le territoire et la résorption de ses disparités comme un objectif à atteindre, le discours officiel le dépeint comme une solution, un instrument opportun permettant de réconcilier des objectifs aussi contradictoires que le rendement du capital et la justice sociale. En effet, dans un contexte de concurrence mondiale exacerbée, la mauvaise gestion des politiques de l’emploi par des Etats centraux « ankylosés » et « hypertrophiés » est perçue comme inacceptable – on notera en passant que le vocabulaire emprunté au champ médical fait florès. L’ordre du jour est d’améliorer la « gouvernance », concept par ailleurs flou et utilisé à l’envi par les adeptes de la Lingua Quintae Respublicae (Hazan, 2006). En outre, la notion consubstantielle de « partenariat » permet de gommer, de manière fort commode, l’existence des antagonismes et conflits qui se manifestent tout particulièrement autour de l’emploi. Aussi l’immobilisme bureaucratique du Léviathan est-il remplacé par le dynamisme entrepreneurial et la collaboration conviviale des acteurs locaux du marché du travail. Par exemple, l’OCDE (2001 : 13) soutient que « dans le cadre de partenariats, les acteurs du territoire peuvent s’entendre sur des priorités à long terme qui serviront de guide pour mettre en œuvre des programmes et fournir des services répondant au contexte local et pour allouer des ressources d’une façon propice au développement durable. Les partenariats facilitent la concertation, la coopération et la coordination. Ils sont en somme, un outil pour améliorer la gouvernance ». On constate, par conséquent, que la multiplication de mouvements et de flux qui caractérise le 21ème siècle (Urry, 2000) engendre un impératif de réactivité dans un monde entièrement guidé par la croissance et l’efficacité économique.

5De la même manière, la Commission européenne insiste depuis quelques années sur la nécessité de renforcer la dimension locale de sa Stratégie Européenne pour l’Emploi (SEE) après avoir établi que « le développement local de l’emploi était autrefois considéré comme marginal par rapport aux stratégies macroéconomiques et structurelles, il est maintenant largement reconnu que la mobilisation des acteurs locaux peut contribuer considérablement au succès des politiques de l’emploi » (Commission européenne, 2001 : 3). Par conséquent, « la Commission est d’avis que la création d’une dimension locale dans la SEE peut grandement contribuer aux objectifs plus vastes de la Communauté en matière de plein emploi, de croissance économique durable et de cohésion sociale, notamment dans une Union élargie » (ibid. : 8).

  • 2  John Hutton dirige le Department for Work and Pensions depuis le 2 novembre 2005.

6C’est ainsi que des instances supranationales promeuvent l’émergence d’un consensus dont les pouvoirs publics en France et en Grande-Bretagne se font régulièrement l’écho.  L’exaltation de la mystique locale s’est multipliée au fil des années Blair ainsi que le reflètent les propos prononcés par John Hutton, Secrétaire d’État au travail et aux retraites2, à l’occasion d’un colloque organisé le 16 janvier 2006 par la Work Foundation, un think tank de centre-gauche dirigé par l’économiste Will Hutton :

I think the challenge we face now in Government, is to find the best way of ensuring that this fundamental right to work can be exercised within an economy that is changing more rapidly and profoundly than at any time since the industrial revolution itself.

To meet this challenge we do not need a big state with more and more centralised bureaucracy. Instead, we need a different approach, an enabling state – one that empowers local institutions to develop local solutions. Where we mobilise the resources not just of the public sector; but of the private and voluntary sectors as well in a new drive to extend opportunity and prosperity.3

7L’émergence d’un local welfarism générateur de liens de proximité et de confiance  entre « partenaires » de la société civile s’impose comme l’un des corollaires de la troisième voie Blairienne (Glendinning et al., 2002). On sait à quel point la dévolution a tout particulièrement marqué le premier mandat de Tony Blair. Cette dynamique correspond également au positionnement politique des récents gouvernements français, en particulier celui de Jean-Pierre Raffarin qui, par le biais de sa réforme constitutionnelle visant à « oxygéner la république », a remis la décentralisation au goût du jour. Ainsi, lors des Assises des libertés locales de 2003, l’ancien Premier Ministre souligne-t-il les vertus du « girondisme » qu’il oppose aux « tares du jacobinisme » d’un centralisme étatique :

  • 4  Extraits de l’intervention prononcée par Jean-Pierre Raffarin aux Assises des libertés locales, Ro (...)

Les Français ont besoin de lien, ils ont besoin d’humanité pour être plus forts devant les évolutions parfois trop rapides de nos sociétés. Et ce sont les collectivités territoriales et les élus, l’ensemble des corps intermédiaires qui peuvent être, à cet égard, les relais efficaces. Je crois que cette proximité est source d’efficacité. Si on n’administre bien que de près, c’est parce que pour bien administrer, il faut bien connaître. Il y a là, soyez-en sûrs, des économies possibles et surtout, une meilleure affectation des ressources. L’argent public est rare. L’argent public est précieux. Sa meilleure utilisation est un facteur d’efficacité économique. Il y a des marges de croissance prisonnières dans notre système centralisé. Il faut les libérer ! (…) Je crois enfin que la décentralisation doit injecter de la responsabilité dans notre armature de l’action publique. (…) Voilà notre ambition pour que cette « République décentralisée » soit une République plus dynamique, plus réactive et plus démocratique.4

8Par ailleurs, la travailleurs pauvres sont eux-mêmes enjoints de redéfinir leur habitus territorial, de se mettre en mouvement. Plutôt que de redynamiser leur environnement quotidien, leurs villes-dortoirs, le coaching gouvernemental les encourage à élargir leur « carte mentale » et à se doter d’une employabilité accrue en effectuant des mouvements pendulaires plus importants entre domicile et travail que par le passé. Ainsi, comme le souligne Éric Le Breton (2005), dans un contexte de dispersion spatiale et temporelle, la « mobilité survie » qu’il oppose à la « mobilité prestige » des cadres supérieurs et autres VIPs devient-elle l’une des conditions essentielles d’accès à l’emploi. Face à ces exhortations à la mobilité, force est de constater que les populations sont en situation d’inégalité. Les femmes isolées, les jeunes, les personnes issues de l’immigration, les travailleurs sans qualification, et plus récemment les travailleurs handicapés sont parmi les groupes-cibles auxquels les politiques cherchent à offrir l’opportunité de travailler – à ne pas confondre avec le droit au travail – en contrepartie d’une obligation de se mettre en mouvement. Il n’est donc guère étonnant que les aides à l’accessibilité et la mobilité viennent s’ajouter à la longue liste des dispositifs de retour à l’emploi en Grande-Bretagne comme en France. Car selon Green and Owen (2006 : 109) :  

Lack of access to a car constrains employment options: in some instances a ‘catch-22’ syndrome of ‘no car, no job; no job, no car’ may prevail. There is clear evidence that lack of access to a car is associated with relatively short commuting journeys. Nevertheless, it is reasonable to encourage individuals to broaden their spatial horizons. (…) An effective policy of encouraging people to seek employment further afield is likely to embrace both enhancing accessibility through transport-related initiatives and encouraging individuals to look beyond the ‘bounded rationality’ of their current expectations and behaviour to consider employment opportunities in areas that are accessible, but are currently discounted.

9Le référentiel territorial est par conséquent multiforme puisqu’il s’applique non seulement à la redéfinition des rapports qu’entretiennent les politiques publiques avec leur espace de mise en œuvre, mais également aux pratiques d’attachement et de détachement – ou pourrait-on dire de territorialisation et de déterritorialisation – des travailleurs avec leur espace de vie. Après ce bref aperçu, et sans pour autant viser à l’exhaustivité, nous proposons à présent d’examiner les principales actions et dispositifs publics correspondant à l’application de cette rhétorique.

La territorialisation en Grande-Bretagne

  • 5  Pour une présentation détaillée du New Deal, voir Millar, J., Keeping Track of Welfare Reform: The (...)

10L’analyse des dispositifs britanniques dans le domaine de l’accompagnement des chômeurs et de la formation professionnelle continue depuis 1997, année marquant l’arrivée au pouvoir de Tony Blair, révèle une multiplication d’initiatives à l’échelle locale (Nativel, 2005). C’est le cas du New Deal, projet phare du New Labour. Lancé en avril 1998, le New Deal était initialement censé cibler les jeunes âgés de 18 à 24 ans au chômage depuis plus de six mois mais il s’est entre-temps élargi à l’ensemble des chômeurs de longue durée5. Celui-ci repose sur la mise en place d’un réseau au sein duquel la stratégie et la mise en œuvre est effectuée par des partenariats entre Jobcentre Plus, le service public de l’emploi (SPE) et d’autres acteurs locaux du marché du travail (collectivités territoriales, organismes et prestataires de formation, associations, employeurs, syndicats, etc.). Les 144 programmes locaux ou unités d’opération (units of delivery) sont structurés selon quatre modèles de partenariat (direction par le service public de l’emploi, direction par une organisation du secteur privé, joint venture, ou consortium).

11Les gestionnaires des programmes locaux, pour la plupart des directeurs d’agences du SPE, aspirent à mettre en œuvre la flexibilité locale que leur promet leur ministère (le Department for Work and Pensions) en proposant un service adapté à la diversité des marchés locaux du travail. Ainsi que l’explique la directrice d’une antenne du Jobcentre Plus à Londres :

  • 6  Entretien du 18 septembre 2000, Holloway Road Jobcentre, Londres. Archives de l’auteur.

You have to brigade your resources and your knowledge because labour markets are very diverse, networks are very different ; each London borough behaves differently. There is no central set of rules, it’s just a question of taking your spanner out and tinkering with it. The whole key to this is getting the match right between the labour market and the client. There should be a labour market fit, it’s just a question of finding it.6

12Cependant, les géographes britanniques ont dévoilé le fossé entre le discours officiel vantant le succès du New Deal sur le plan national et son inaptitude à répondre au problème de la fracture spatiale. En effet, le dispositif s’est révélé incapable de résoudre les inégalités qui traversent les marchés locaux du travail (Turok et Webster, 1998 ; Sunley et al., 2005). Le gouvernement a cherché à parer à ces critiques en instaurant des mesures d’accompagnement à l’emploi plus fortement intégrées aux politiques de la ville et au développement local. Ce sont les area-based initiatives, dans lesquelles on trouve les zones d’emploi (Employment Zones), les Action Teams for Jobs (ATJ), les Working Neighbourhoods et les Local Strategic Partnerships (LSP).

13Treize zones d’emploi et 64 ATJs ont vu le jour dans la foulée du New Deal, au cours de l’année 2000. Ces dispositifs s’appliquent aux quartiers les plus défavorisés où le risque de chômage est particulièrement élevé. Ils bénéficient en outre d’une marge de manœuvre accrue. Si le calendrier et le menu de prestations dans les zones d’emploi sont calqués sur le New Deal, en revanche, leur gestion est exclusivement confiée à des opérateurs privés – pour la majorité, des agences d’intérim. Les ATJ sont quant à elles soit sous la houlette du SPE, soit sous celle d’un opérateur privé (Casebourne et al., 2006). Les activités des ATJ sont ciblées sur les populations dites « hard-to-reach ». Ainsi ces structures cherchent-elles à pratiquer le « outreach », notion qui renvoie simultanément au dépassement des frontières administratives et à l’élimination d’obstacles divers qui pourraient entraver une démarche volontariste de la part de populations disqualifiées (ce que les décideurs publics désignent communément par le terme de « barriers » ; barrières qu’il s’agit donc de faire tomber).  

14Les gestionnaires des zones d’emploi ont la liberté d’octroyer au cas par cas des aides financières s’ils estiment que le retour à l’emploi sera « durable » (Brutell, 2005).  Leurs « clients », au chômage depuis plus de 18 mois, se voient offrir jusqu’à ₤ 400 s’ils retrouvent un emploi dans les 4 semaines qui suivent leur entrée dans le dispositif et s’y maintiennent au-delà de 13 semaines consécutives. Les opérateurs des zones d’emploi augmentent leur chiffre d’affaires en fonction de leur capacité à atteindre ces critères de performance, logique opératoire qui fournit de toute évidence un terrain d’expérimentation pour une privatisation du SPE, selon le modèle déjà adopté en Australie. C’est pourquoi les zones d’emploi constituent sans doute l’expérience la plus radicale de sous-traitance (contracting out) des dispositifs d’accompagnement à l’emploi en Grande-Bretagne (ibid.).

15Les deux principales innovations caractérisant les ATJ sont d’une part la liberté laissée aux acteurs locaux de sélectionner le territoire de mise en œuvre selon leur propres critères d’appréciation (local deprivation index, fermeture(s) d’usine, taux élevé de logements sociaux, etc.) et d’autre part, la mise en place de structures d’accueil mobiles. Ces structures opèrent à partir de centres associatifs et sont parfois présentes lors des manifestations locales. L’objectif explicite est d’éviter aux bénéficiaires de se rendre à un entretien dans les locaux du SPE considérés comme trop « intimidants »  dans la logique condescendante des politiques de workfare. Ainsi que l’exprime un conseiller d’une Action Team :

  • 7  Cité dans Casebourne et al. (2006), page 38.

People feel more comfortable coming into a local centre rather than the Jobcentre, especially one as well run as this one. They’re more comfortable in this environment.7

  • 8  Il s’agit des communes suivantes : Parkhead et Hutchesontown (Glasgow), Aston (Birmingham), Monkch (...)

16 Parmi les initiatives les plus récentes du Jobcentre Plus, les Working Neighbourhoods lancés en avril 2004 ciblent une douzaine d’inner cities8 avec en moyenne 6 000 résidents dont un tiers environ sont allocataires des minima sociaux. Ce dispositif vise à accélérer l’entrée soit dans le New Deal, soit dans une zone d’emploi, des individus les plus éloignés du marché du travail, notamment ceux connaissant des problèmes de dépendance liée à l’alcool et aux drogues (Dewson, 2005).

  • 9  La mise à disponibilité de mobylettes et de scooters connu sous l’appellation de Wheels to Work (W (...)

17 Ces récents dispositifs territoriaux créés à l’initiative du Department for Work and Pensions ont pour caractéristique commune d’encourager les acteurs locaux à répondre à des appels d’offre ; il s’agit de concevoir et de proposer des initiatives pilotes non comprises dans le « kit de base » de l’offre gouvernementale. Ainsi, dans le cadre du New Deal, un certain nombre de partenariats ont pu obtenir des budgets supplémentaires issus du New Deal Innovation Fund pour financer la préparation au permis de conduire de certains bénéficiaires impliqués dans le dispositif. D’autres partenariats, tout particulièrement dans les zones rurales mettaient à la disposition de leurs clients des mobylettes et scooters afin d’encourager la mobilité9. Les ATJ ont fait appel au Employment Projet Fund et au Transport Projet Fund afin de rénover des équipements collectifs comme par exemple des centres de formation ou des services de garde d’enfant. Ces exemples illustrent à quel point les principes du New Public Management guident la gestion locale de l’aide au retour à l’emploi : le competitive tendering incite les partenariats locaux à s’approprier ces dispositifs gouvernementaux en exerçant – comme le veut la théorie – leurs « responsabilités » vis-à-vis de leur territoire.

18Un dernier instrument favorisant l’inscription territoriale des politiques de l’emploi existe depuis 2001. Il s’agit des Local Strategic Partnerships (LSP) qui sont au cœur de la Strategy for Neighbourhood Renewal du gouvernement travailliste. Les LSP représentent un exemple d’approche transsectorielle au niveau local dans lequel la question de l’emploi est associée à d’autres éléments des politiques de la ville tels le logement, le transport et la rénovation des équipements publics. Contrairement aux autres mesures qui concernent également l’Écosse et le pays de Galles, les LSP sont sous l’égide du Office of the Deputy Prime Minister (ODPM) et existent uniquement en Angleterre ; dans les 88 communes les plus défavorisées, ces partenariats reçoivent des aides supplémentaires par le biais du Fonds pour la rénovation des quartiers (Neighbourhood Renewal Fund). Ils sont formés entre collectivités territoriales, agences statutaires et secteur associatif et fonctionnent selon quatre modes de gouvernance qui s’enchevêtrent à divers degrés: le premier mode (advisory) est celui dans lequel le LSP agit en tant qu’organe consultatif sans pour autant posséder de pouvoirs décisionnaires. Dans le deuxième mode (commissioning), le LSP est en mesure de commanditer des projets ; il emploie des agents qu’il rémunère et créé ses propres règles de légitimité. Le troisième mode est celui du laboratoire (laboratory) qui s’appuie sur les élus locaux afin d’expérimenter des projets innovants en matière de prestations de services. Enfin, le mode du community empowerment vise à promouvoir la création de réseaux associatifs. Les évaluations disponibles sont strictement axées sur les forces et les faiblesses de ces modes de gouvernance (cf. par exemple, Lever, 2005). Si l’impact des LSP sur les marchés locaux du travail est encore inconnu, ces structures adoptent de toute évidence une approche plus intégrée du développement économique et social que ne le font les dispositifs de retour à l’emploi stricto sensu.

  • 10  Le terme « opportunity » est employé à 45 reprises en rapport avec les notions d’emploi et de trav (...)

19A l’issue de ce tour d’horizon de la territorialisation du workfare en Grande-Bretagne, une évidence s’impose : au fur et à mesure qu’il progresse, ce système de gouvernementalité élimine par couches successives les catégories les plus « employables » (logique de creaming) pour renforcer le ciblage simultané des populations et des territoires. C’est ainsi que se resserre le maillage du contrôle des pouvoirs publics sur les chômeurs afin qu’aucun d’entre eux ne puisse échapper à l’obligation de travailler, ce que rappellons-le, les décideurs publics considèrent comme une « opportunité »10.

La territorialisation en France

20 En France, la gouvernance territoriale des politiques de retour à l’emploi est depuis quelques années un chantier en pleine mouvance (Simonin, 2000 ; Exertier et al., 2005).  Véritable « maquis institutionnel », le traitement du chômage en France se caractérise par l’émiettement, l’hétérogénéité et la dispersion des pouvoirs de régulation (CERC, 2005). Au niveau local, la multiplicité des acteurs soulève des problèmes de coordination considérables. La redéfinition de l’accompagnement des demandeurs d’emploi impulsée depuis 2001 correspond donc à une tentative de rééquilibrage du rôle de l’État sous toutes ses formes qu’il s’agisse du gouvernement, des administrations déconcentrées ou des agences publiques (Exertier et al., 2005). Afin de mieux en cerner les enjeux, un bref rappel historique s’avère nécessaire.

  • 11  ANPE : Agence nationale pour l’emploi ; UNEDIC : Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et (...)

21Le polycentrisme à la française est historiquement gouverné par une logique d’intervention sur des catégories de « publics » : reconversion des salariés victimes de restructurations industrielles, lutte contre l’exclusion professionnelle des chômeurs de longue durée, ou encore formation et insertion professionnelle des jeunes demandeurs d’emploi, notamment à travers des dispositifs tels que les Trajectoires d’Accès à l’Emploi (TRACE) ou les Nouveaux Services-Emplois Jeunes (NSEJ). Les années cinquante et soixante sont caractérisées par un logique centralisatrice (création des grands instruments structurels : ANPE, UNEDIC, APEC, AFPA11) dont l’objectif était d’unifier les territoires et de dépasser les particularismes locaux pour assurer à la fois l’égalité des travailleurs devant le SPE et leur mobilité sur un marché national du travail (Simonin, 2000).

22C’est au cours des années 1980 que se met en place la structuration territoriale des partenariats œuvrant pour la formation et l’insertion des publics en difficulté. Le ministère du travail impulse pour sa part les comités locaux d’emploi qui deviendront les comités de bassin d’emplois (CBE) en 1984. La mission des CBE est de redynamiser au plan local la diffusion des politiques d’aides à l’emploi et aux formations à travers la mobilisation des acteurs locaux : les élus, les chefs d’entreprise, et les représentants des salariés. Après un période de forte croissance des CBE (on en compte 313 en 1985), le réseau tombe en « sommeil » pour renaître au début des années 1990. Les CBE occupent depuis une place prépondérante dans le dialogue social territorial. On en compte à ce jour environ 90.

23Parmi les acteurs implantés sur le territoire français depuis les années 1980, on trouve les missions locales (ML) et les Permanences d’accueil, d’information et d’orientation (PAIO) créés en 1982 à la suite du rapport Schwartz pour lutter contre le chômage des jeunes et les sorties de l’école sans diplôme. Ce sont des structures de droit privé (association loi 1901) ou public (groupement d’intérêt public) financées majoritairement par l’État et les collectivités publiques. Elles sont implantées, à l’initiative des acteurs locaux, au niveau d’une commune ou d’un district, voire d’un arrondissement. Il en résulte un réseau de 535 structures (380 missions locales et 155 PAIO) employant 9450 personnes avec un financement public équivalent à 351 millions d’euros en 2003. Elles regroupent en moyenne 57 communes et plus de 91.000 habitants. L’objectif de ce réseau est d’offrir un maillage territorial correspondant aux attentes des collectivités locales en matière d’offres de proximité innovantes (Bureau et Leymarie, 2005). L’activité principale du réseau est la mise en œuvre du programme Trajectoire d’Accès à l’Emploi (TRACE) qui correspond à la majorité des crédits alloués. Des activités dites « spécifiques » –  il s’agit d’actions connexes au marché du travail  –  représentent 14% des subventions totales reçues par les missions locales.

24D’autres développements suivront dans les années 1990 tels que les Plans locaux pour l’insertion et l’emploi (PLIE), dispositif de mise en cohérence des interventions au plan local qui permet à une ou plusieurs collectivités locales d’établir une gestion rationnelle des parcours d’insertion individualisés.  Les PLIE sont destinés à favoriser l’accès et le retour à l’emploi des personnes en difficulté d’insertion sociale et professionnelle, sans condition d’âge. Ils sont financés par les collectivités locales et le Fonds social européen (FSE) et contractualisés sur plusieurs années. L’État intervient également dans le financement des études ou plans permettant la mise en œuvre des actions suivies par les PLIE. Les PLIE sont administrés par un comité de pilotage qui réunit partenaires financiers et institutionnels (État, Région, Conseil Général, Mairies, ANPE, Missions Locales…). L’approche plurisectorielle et pluricommunale est privilégiée. Le président est un élu local. Depuis sa création en 1993, le dispositif s’est progressivement développé, le cap des 100 PLIE ayant été dépassé en 1996 (Perez, 1999). Au 1er mars 2006, l’Alliance Ville Emplois (AVE), instance chargée de l’évaluation des structures territoriales dans les domaines de l’emploi, de la formation et de l’insertion, recensait 207 PLIE regroupant 5.152 communes12.  

25Dans ce paysage, un certain nombre d’enjeux territoriaux ont émergé : d’une part on constate que les acteurs nationaux (ANPE, UNEDIC, APEC, AFPA) n’ont choisi ni le même découpage géographique, ni le même niveau de responsabilité pour leurs services sur le terrain. En second lieu, les collectivités territoriales interviennent toutes à des degrés divers dans le traitement du chômage, parfois en allant au-delà de leurs champs de compétence. De plus, le nombre de structures ayant à traiter des demandeurs d’emploi ou des allocataires du RMI, qu’elles soient d’origines publiques, privées ou mixtes, est considérable (CERC, 2005).  

  • 13  Par cette réforme, la France suit l’exemple de la Grande-Bretagne qui avait opéré une transformati (...)

26Aussi, l’activation du régime d’assurance et d’indemnisation chômage suite à la renégociation entre les partenaires sociaux de la convention UNEDIC en 2001 débouche sur d’importants réaménagements. En effet, l’allocation chômage (dite allocation unique dégressive) est désormais une allocation d’aide au retour à l’emploi(ARE). Le versement de l’allocation est conditionné à la signature d’un « plan d’aide au retour à l’emploi », le PARE, ayant valeur d’un contratprécisant les obligations réciproques du demandeur d’emploi et de l’UNEDIC. L’aide apportée au demandeur d’emploi est définie et mise en œuvre par l’ANPE dans le cadre d’un « projet d’action personnalisé », le PAP, qui constitue une sorte de « feuille de route » pour le demandeur d’emploi13. La mise en œuvre du PARE-PAP donne un rôle nouveau aux Assédics non seulement comme financeurs, mais aussi comme maîtres d’ouvrage de formations « conventionnées ».

27 Par ailleurs, le transfert des compétences vers les régions amorcé avec les lois de décentralisation de 1982-1983 et la loi quinquennale du 20 décembre 1993 s’est amplifié avec la loi nº 2004-809 du 13 août 2004, relative aux libertés et responsabilités locales. Celle-ci confie aux régions la définition et la mise en œuvre de la politique d’apprentissage et de formation professionnelle des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle. Ainsi, les régions deviennent des véritables pilotes de la formation professionnelle. Parallèlement, les départements se sont vus confier depuis le 1er janvier 2004 la responsabilité du financement du RMI. Dans ce contexte, l’ANPE et l’AFPA sont amenées à renoncer à leur position de partenaires des principaux commanditaires pour devenir des prestataires soumis à des procédures d’appel d’offres, de contrôle de l’activité et d’évaluation par les collectivités territoriales.

  • 14  Directions générales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle et Directions dépa (...)

28 Enfin, l’année 2005 a vu l’apparition d’un nouvel acteur, projet phare de la loi sur la cohésion sociale de Jean-Louis Borloo : les Maisons de l’emploi (MDE). Celles-ci sont chargées de coordonner (sans pour autant disposer de délégation d’autorité) l’action d’opérateurs locaux mais aussi des agences locales de l’emploi et des antennes ASSEDIC, lesquelles sont liées par des directives et des objectifs définis régionalement ou surtout nationalement. Les maisons de l’emploi interviennent dans trois domaines qui sont l’observation du territoire, l’accès et le retour à l’emploi, et le développement de l’emploi et la création d’entreprise. Au 31 janvier 2006, 123 MDE avaient été labellisées par le Ministère de l’Emploi, de la Cohésion Sociale et du Logement. L’introduction de cet acteur supplémentaire vise à simplifier l’écheveau des organismes et réseaux locaux et donc à renforcer une coopération entre eux. En outre, il répond au manque de légitimité politique des services déconcentrés de l’État (DRTEFP et DDTEFP14) face aux élus locaux. Par conséquent, « l’État n’a plus vocation à occuper qu’une demi chaise autour de la table de la coordination, partagée avec la ou les communes et intercommunalités fondatrices » (Exertier et al., 2005 : 1173).

Conclusion : déplacer pour moins régner ?

29Selon les politistes, l’analyse des nouvelles formes de gouvernance territoriale nécessite d’établir dans quelle mesure celle-ci s’effectue de manière descendante ou ascendante (« top down or bottom up » selon l’expression consacrée). En effet, il ne faut par confondre «territorialisation » et « territorialité » : dans le premier cas, le territoire est perçu comme espace administratif de mise en œuvre d’une politique nationale, dans l’autre comme un espace social et économique de développement (Berthet et al., 2002 : 13).  

30Nous avons cherché à montrer qu’en Grande-Bretagne, comme en France prolifère depuis quelques années un foisonnement d’initiatives territoriales dont la nature semble correspondre majoritairement au premier cas de figure. Les constats des chercheurs ayant évalué ces divers dispositifs restent en effet très nuancés : l’une des conclusions les plus courantes consiste à souligner le fossé qui sépare le discours politique et la réalité du terrain. On constate que les dispositifs de territorialisation laissent une marge de manœuvre bien moindre que le suggère la rhétorique gouvernementale : manque de flexibilité, d’innovation, difficultés d’articulation et de coordination des divers échelons de gouvernance représentent des handicaps notoires.

31Les raisons de cette inadéquation sont évidentes : alors que le discours déplace le curseur des responsabilités et qu’une partie des compétences administratives se voit transférée, les ressources et compétences budgétaires nécessaires à la mise en pratique de ces responsabilités restent centralisées et allouées sur la base de «projets » de courte durée. Certes, il est évident que le risque et l’incertitude s’accommodent mieux d’un espace-temps réduit et qu’il est incontestablement plus aisé de mettre en œuvre des « projets de territoire » plutôt que des « projets d’Etat-nation ». D’où le succès que connaissent actuellement les concepts de « gouvernance locale » de « démocratie participative ».

32 Le surcroît de démocratie, et par conséquent de légitimité, des nouvelles formes de gouvernance ascendante et en réseau ne fait aucun doute. Néanmoins, au-delà de la méthode par laquelle s’opère le transfert des pouvoirs dans le domaine des politiques de l’emploi, la plus gravissime erreur résiderait à notre sens dans la méconnaissance et la négation des cultures locales, fruits d’un héritage fortifié par le passage du temps. Celles-ci définissent non seulement la qualité du tissu productif, mais aussi l’attachement affectif des populations à leur espace. Aussi, dans la théorie comme la pratique, l’inscription territoriale des dispositifs de retour à l’emploi en France, tout comme en Grande-Bretagne court le risque de relever au mieux d’un exercice de style, au pire d’un exercice de camouflage.

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Notes

1  Par ce néologisme qui correspond à la contraction des termes « globalisation » et « localisation », Erik Swyngedouw entend démontrer l’interpénétration des processus globaux et locaux. La « glocalisation » renvoie aux transformations politico-économiques se caractérisant par un mouvement parallèle et simultané vers les échelles plus petites et plus grandes, vers le « local » et le « global ». Il plaide ainsi pour l’abolition de ces deux termes comme outils conceptuels distincts et propose une approche fondée sur la politique d’échelle, sur sa production et sa transformation métaphorique et matérielle.

2  John Hutton dirige le Department for Work and Pensions depuis le 2 novembre 2005.

3  Voir : http://www.theworkfoundation.com/newsroom/pressreleases.jsp?ref=186

4  Extraits de l’intervention prononcée par Jean-Pierre Raffarin aux Assises des libertés locales, Rouen, 28 février 2003.

5  Pour une présentation détaillée du New Deal, voir Millar, J., Keeping Track of Welfare Reform: The New Deal Programmes, York : Joseph Rowntree Foundation, 2000.

6  Entretien du 18 septembre 2000, Holloway Road Jobcentre, Londres. Archives de l’auteur.

7  Cité dans Casebourne et al. (2006), page 38.

8  Il s’agit des communes suivantes : Parkhead et Hutchesontown (Glasgow), Aston (Birmingham), Monkchester (Newcastle), Castle (Hastings), Penderry (Swansea), Central & Northgate (Great Yarmouth), Northwood (Knowsley), Birkenhead (Wirral), East India & Lansbury (Tower Hamlets), Manor (Sheffield) et Thorntree (Middlesborough).

9  La mise à disponibilité de mobylettes et de scooters connu sous l’appellation de Wheels to Work (W2W) a notamment été adoptée comme outil de réinsertion pour les jeunes par la Countryside Agency et le service Connexions.

10  Le terme « opportunity » est employé à 45 reprises en rapport avec les notions d’emploi et de travail dans le Livre Vert, A New Deal for Welfare : Empowering People to Work, document d’une centaine de pages présenté par le DWP au Parlement britannique en janvier 2006.

11  ANPE : Agence nationale pour l’emploi ; UNEDIC : Union nationale pour l’emploi dans l’industrie et le commerce ; APEC : Association pour l’emploi des cadres; APFA : Association nationale pour la formation professionnelle des adultes.

12  Voir le site de l’AVE : www.ville-emploi.asso.fr

13  Par cette réforme, la France suit l’exemple de la Grande-Bretagne qui avait opéré une transformation similaire en 1995 avec l’introduction du Jobseekers Allowance (JSA) en remplacement du Unemployment Benefit (UB).

14  Directions générales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle et Directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle.

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Pour citer cet article

Référence papier

Corinne Nativel, « L’inscription territoriale des dispositifs de retour à l’emploi en Grande-Bretagne et en France », Observatoire de la société britannique, 2 | 2006, 167-184.

Référence électronique

Corinne Nativel, « L’inscription territoriale des dispositifs de retour à l’emploi en Grande-Bretagne et en France », Observatoire de la société britannique [En ligne], 2 | 2006, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 24 mars 2017. URL : http://osb.revues.org/159 ; DOI : 10.4000/osb.159

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Auteur

Corinne Nativel

Chargée de recherche à l'Université de Glasgow

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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