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La coalition face au gouvernement écossais du SNP : l’épineuse question du statut de l'Écosse

Edwige Camp-Pietrain
p. 227-244

Résumé

Le gouvernement britannique de coalition doit composer avec le gouvernement majoritaire du SNP, formé en 2011. Il a admis la légitimité de celui-ci à organiser un référendum d'autodétermination en Écosse. Depuis lors, il publie une série de documents prévoyant un avenir sombre pour les Écossais, tant au plan économique que s'agissant de leur statut au plan mondial. Cette stratégie négative a le plein soutien des Travaillistes au sein de la campagne Better Together qui prône un vote « non » le 18 septembre 2014. Ce faisant, les partis unionistes occultent l'affaiblissement du reste du Royaume-Uni qui résulterait de cette rupture.

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Texte intégral

1Depuis son entrée en fonction, le gouvernement britannique de coalition est confronté à l'épineuse question du statut de l'Écosse. Dès 2010, David Cameron, conscient de l'impopularité persistante de son parti en Écosse, a nommé un Secrétaire d'État à l'Écosse libéral-démocrate, Michael Moore. De plus, les deux partis ont dépassé leurs divergences traditionnelles sur le statut de l'Écosse, les Conservateurs défendant l'intégrité du Royaume-Uni, tandis que les Libéraux-Démocrates, forts de solides fiefs locaux, avaient toujours soutenu la dévolution, qui pouvait s'intégrer dans leur objectif d'évolution vers un État fédéral. En 2008-2009, des représentants des deux partis avaient mené une réflexion sur un élargissement des pouvoirs du Parlement écossais, avec les Travaillistes alors au pouvoir, au sein de la Commission Calman. Sur la base des recommandations du rapport de celle-ci, la coalition a déposé un projet de loi dès novembre 2010. Le Scotland Act, portant amendement de la loi éponyme de 1998, a été adopté au printemps 2012. Il est invariablement présenté par ses promoteurs comme le plus important transfert de pouvoir financier à l'Écosse depuis l'Union de 1707, puisqu'il va permettre au Parlement écossais de collecter des revenus à hauteur de 30 % de ses dépenses.

2 Cette loi participait d'une volonté d'accorder plus d'autonomie à l'Écosse, afin de contrer les aspirations indépendantistes du SNP, à la tête d'un gouvernement minoritaire en Écosse depuis 2007. Cependant, entre 2010 et 2012, la scène politique écossaise a connu un changement radical, le SNP devenant majoritaire à l'issue des élections au Parlement écossais de 2011. Or la coalition a fait preuve d'un consensus remarquable face au gouvernement nationaliste d'Alex Salmond, avec le soutien sans faille de l'opposition travailliste.

3 Après avoir tergiversé, le gouvernement de coalition a accordé au gouvernement écossais le droit d'organiser ce référendum. Depuis lors, il ne cesse d'attaquer le SNP sur deux points : la capacité juridique du nouvel État, et sa viabilité, l'économie étant traditionnellement le terrain de prédilection du parti nationaliste. Ces différents aspects vont être détaillés, à partir des sept publications du gouvernement britannique entre janvier 2012 et octobre 2013.

L'acceptation du référendum d'autodétermination

  • 1 Settle, M., « Cameron Cool on Moore's Second Referendum Idea », The Herald, 8/6/11, 1.
  • 2 Settle, M., « Labour Kills Off Westminster Home Rule Vote », The Herald, 11/11/11, 9.

4La mise en place de la coalition s'est caractérisée par un certain nombre de déclarations contradictoires de David Cameron et de Michael Moore. Le premier a reconnu immédiatement que l'ampleur de la victoire d'A. Salmond justifiait la tenue d'un référendum, tout en rappelant que celui-ci relevait du domaine réservé à Westminster. Afin de contourner cet obstacle, M. Moore a proposé un premier référendum consultatif écossais, et un deuxième référendum organisé par le gouvernement britannique. Mais il n'a pas obtenu l'aval de ses collègues1. Les critiques se sont ensuite focalisées sur la date du référendum, le First minister ayant manifesté, après les élections de 2011, une préférence pour la fin de la législature, préférence pour laquelle il n'avait donc pas reçu de « mandat » des électeurs. Les membres de la coalition souhaitaient une consultation rapide, au cours de l'année 2013. Officiellement, il s'agissait de régler la question et de mettre un terme à une incertitude préjudiciable à l'activité économique, comme l'ont fait valoir George Osborne et Nick Clegg. Officieusement, il s'agissait de profiter de sondages donnant une large avance aux partisans du statu quo.D. Cameron a alors menacé d'organiser lui-même ce référendum, d'autant que le First minister, loin de se limiter à l'indépendance, n'excluait pas une deuxième question relative à la dévolution, permettant l'élargissement des pouvoirs du Parlement écossais, au-delà du Scotland Act de 2012. Mais ce sont les Travaillistes qui ont rejeté une solution pouvant être perçue comme une manipulation de la part de Westminster2.

  • 3 Scottish Government, Your Scotland, Your Referendum, Edinburgh, janvier 2012.
  • 4 UK Government, Scotland's Constitutional Future, London : Stationery Office, janvier 2012, chapitr (...)

5 A partir de janvier 2012, lorsque le gouvernement SNP a publié un Livre blanc précisant ses intentions3, le gouvernement de coalition ne s'est plus exprimé que d'une seule voix. Cela a débuté par la publication de son propre Livre blanc, accompagné d'une déclaration de M. Moore à la Chambre des communes. Le gouvernement britannique reconnaissait la légitimité politique du gouvernement écossais à organiser un référendum sur la question du statut de l'Écosse. Il rappelait qu'au plan juridique, le gouvernement du SNP n'en avait pas le droit en l'état, sur la base du Scotland Act de 1998. Mais le gouvernement britannique ne voulait pas que le droit existant fût un obstacle. Malgré son rejet viscéral de la finalité du référendum, l'accession de l'Écosse à l'indépendance, il posait trois conditions préalables pour autoriser cette consultation4. Premièrement, le référendum devait être légal, c'est-à-dire qu'il ne devait pas enfreindre les lois existantes. Pour ce faire, il proposait des solutions juridiques. Deuxièmement, le référendum devait être équitable, et offrir toutes les garanties d'impartialité. A cet effet, il devrait se conformer aux critères posés par la Commission électorale britannique pour les référendums antérieurs. Enfin, il devait être décisif, c'est-à-dire ne porter que sur une seule question, l'indépendance. Le gouvernement, tout en soulignant que le débat devait être centré sur un sujet, refusait en fait toute ingérence du SNP dans la dévolution.

  • 5 Scottish Parliament, Official Report, 25 janvier 2012, col. 5603.

6 Au cours des six mois suivants, le gouvernement britannique s'en est tenu à ces trois conditions, face à Alex Salmond qui affirmait que sa légitimité politique lui conférait le droit d'organiser son référendum, selon des modalités qui seraient définies par une Commission électorale écossaise, sur une ou plusieurs questions de son choix5. Les deux gouvernements cherchaient le soutien de la population, leurs Livres blancs respectifs étant soumis à consultation. Dans le même temps, ils ont entamé des négociations, par l'intermédiaire de M. Moore et de Nicola Sturgeon, numéro deux du gouvernement écossais. L'adoption finale du Scotland Act, en avril 2012, a levé un obstacle, car elle mettait un terme provisoire aux débats relatifs à la dévolution et aux exigences du SNP dans ce domaine. Ces négociations ont débouché sur un accord, paraphé par les deux premiers ministres le 15 octobre 2012 à Édimbourg.

7 Par cet accord, les deux gouvernements entérinaient la solution juridique proposée par le gouvernement de coalition : en effet, l'article 30 du Scotland Act de 1998 serait amendé par voie réglementaire, plus rapide, pour autoriser la tenue d'un seul référendum limité à une question, d'ici la fin de 2014. Le gouvernement de coalition veillait ainsi à ce que le gouvernement écossais se cantonne à l'indépendance, tout en évitant qu'il ne multiplie les consultations sur le même sujet, en cas de résultat négatif.

8 Pour le reste, à la surprise générale, le gouvernement de coalition se montrait très conciliant avec son homologue écossais. Il acceptait l'élargissement du corps électoral aux jeunes de 16 et 17 ans, alors qu'il avait jusque-là indiqué son attachement aux règles définies pour les élections au Parlement écossais, soit une majorité électorale de 18 ans. Qui plus est, le gouvernement de coalition laissait au gouvernement écossais une grande latitude pour fixer les modalités pratiques, telles que la date et la réglementation de la campagne. Si la consultation de la Commission électorale britannique était obligatoire, les avis qu'elle serait appelée à émettre ne lieraient pas le gouvernement écossais qui devrait cependant justifier des choix contraires.

  • 6 UK Government, Scottish Government, Agreement between the UK Government and the Scottish Governmen (...)

9 L'accord reflétait le pragmatisme de la coalition, déterminée à coopérer avec le gouvernement écossais, dans un esprit de respect mutuel, afin de faciliter l'expression du peuple6. Cette attitude conciliante désarmorçait une des critiques principales d'A. Salmond, selon laquelle le gouvernement britannique tentait de s'immiscer dans le référendum au prétexte de lui conférer un fondement légal.

  • 7 House of Commons, Hansard, 15 janvier 2013, col. 832, Gordon Banks.
  • 8 Scottish Parliament, Official Report, 27 juin 2013, col. 21824, Annabel Goldie.
  • 9 Scottish Parliament, Official Report, 14 novembre 2013, col. 24513, Drew Smith.
  • 10 Scottish Parliament, Official Report, 21 mars 2013, col. 18117.
  • 11 Electoral Commission, Advice on the Proposed Referendum Question, London, janvier 2013, 5.4 ; Advi (...)

10 Dès le mois de janvier 2013, la Chambre des communes puis la Chambre des Lords ont endossé le règlement venant amender l'article 30 du Scotland Act de 1998. En dépit de leurs réticences, les parlementaires britanniques s'en sont remis à la vigilance de leurs collègues siégeant au Parlement écossais, afin de surveiller étroitement les propositions du First minister7. Une première loi, relative au corps électoral, a été votée à Holyrood en juin 2013, suscitant l'effritement du consensus unioniste : les Conservateurs l'ont rejetée parce qu'elle étendait le droit de vote aux jeunes dès 16 ans8. Les Travaillistes et surtout les Libéraux-démocrates, opposés à l'interdiction de vote des détenus, ont préféré reporter le débat sur le sujet. La deuxième loi, relative aux modalités d'organisation, a été définitivement adoptée en novembre 2013, à l'unanimité9. L'acceptation, par A. Salmond, dès le mois de mars10, des principales recommandations de la Commission électorale11, concernant tant la formulation de la question (« Should Scotland be an independent country ? » étant moins prescriptif que « do you agree ») que les plafonds de dépenses (1,5 million de £ pour chaque campagne pluripartite, le double du souhait du SNP), a rassuré ses adversaires. Les députés « unionistes » souhaitent désormais faciliter la consultation. Ils auront ainsi la possibilité de défendre une autre forme d'un patriotisme dont le SNP ne saurait s'arroger le monopole.

11 Après avoir autorisé A. Salmond à organiser ce référendum, le gouvernement de coalition s'est lancé dans la campagne électorale, en publiant une série d' « analyses de l'Écosse », autant de critiques féroces du sort attendant les Écossais qui se risqueraient à voter « oui ». Deux axes, jugés prioritaires, ont fait l'objet des six premières publications entre février et septembre 2013 : le positionnement du nouvel Etat au plan mondial, et, surtout, sa viabilité économique.

Des doutes relatifs à l'insertion du nouvel État dans la communauté internationale

  • 12 UK Government, Scotland Analysis, Devolution and the Implications of Scottish Independence, London (...)
  • 13 Scottish Government, Scotland's Future. From the Referendum to Independence and a Written Constitu (...)

12 Selon le gouvernement britannique, si les Écossais votent en faveur de l'indépendance, l'Écosse constituera un nouvel État au regard du droit international, tandis que le reste du Royaume-Uni se situera dans la continuité de l'État antérieur12. En conséquence, ce dernier héritera de tous les engagements existants, alors que l'Écosse devra renégocier chacun d'entre eux. Ce processus long, coûteux, à l'issue incertaine, nécessitera au préalable la définition d'une politique étrangère écossaise. Cela semble impliquer que l'on ferait table rase du passé. Quant aux organisations internationales, l'Écosse devra se plier aux règles de chacune d'entre elles. Le SNP estime être en mesure de mener en parallèle des négociations avec celles-ci et avec le gouvernement britannique, dans un délai de 18 mois13. Le gouvernement de coalition, se fondant sur l'exemple de la Tchécoslovaquie, État de création plus récente que le Royaume-Uni, rappelle que sept ans après son démantèlement, certaines questions restaient encore en suspens.

13 L'appartenance à l'ONU ne semble pas poser problème, la seule exigence étant la promotion de la paix. La décision, prise par l'AG sur proposition du Conseil de sécurité, ne fait aucun doute, notamment si l'indépendance résulte d'un processus négocié. Par contre, l'Écosse serait un membre ordinaire et perdrait l'accès au Conseil de Sécurité, c'est-à-dire à la cour des Grands. Le gouvernement de coalition s'en réfère à l'exemple de la Russie, qui a conservé le siège de l'URSS aux dépens des autres anciennes républiques soviétiques, en dépit de la modification substantielle de ses frontières. Il estime que le reste du Royaume-Uni continuerait à siéger, ce qui semble fondé en droit, mais occulte les risques de contestation politique de ce privilège sur le moyen terme.

  • 14 UK Government, Scotland Analysis, Defence, London : Stationery Office, Cm 8714,  octobre 2013, cha (...)

14 L'OTAN représente un axe central. Le gouvernement de coalition a dû s'adapter au revirement historique du SNP sur cette question, opéré en octobre 2012. Pour atténuer les critiques, le parti nationaliste a alors endossé l'adhésion d'une Écosse indépendante au Traité de l'Atlantique Nord. Le gouvernement britannique affirme qu'il conserverait son siège, tandis que l'Écosse devrait déposer sa candidature, étudiée au regard des critères de l'organisation internationale. Or le nouvel État voulu par le SNP ne présenterait pas que des atouts : ses capacités seraient relativement modestes, résultats d'un partage hypothétique avec le reste du Royaume-Uni des équipements et des personnels. Si le SNP propose un budget de 2,5 milliards de livres, il paraît sous-estimer les coûts de départ, tant pour entretenir le matériel et faire de nouvelles acquisitions que pour recruter et former des personnels motivés. Il ne pourrait plus réaliser d'économies d'échelle en collaborant avec des entités anglaises au sein d'un système intégré14. De plus, le SNP exigerait le retrait des armes de dissuasion nucléaire, tout l'arsenal britannique étant stationné en Écosse, alors que le nucléaire est au cœur du Traité de l'Atlantique Nord. Dans ce contexte, l'OTAN examinerait attentivement les négociations entre les gouvernements écossais et britannique, sur une question lourde à gérer et particulièrement sensible, ainsi que les objectifs stratégiques du nouvel État qui devraient être compatibles avec les siens. Le gouvernement britannique s'interroge sur la capacité de défense de l'Écosse, privée de l' « assurance » que représente la dissuasion nucléaire, afin d'affronter les nouvelles formes de menace (terrorisme, « cyber-attaques », piraterie sur les principales voies maritimes). Le gouvernement de coalition souligne également les carences en matière de renseignement, le nouvel État devant établir des relations de confiance avec ses partenaires pour bénéficier de leurs données. Toutefois, le gouvernement de coalition évite toute allusion au statut de puissance nucléaire du Royaume-Uni, qui pourrait se trouver menacé par le coût exorbitant d'un transfert de son arsenal.

  • 15 UK Government, Scotland Analysis, Devolution and the Implications of Scottish Independence, London (...)
  • 16 UK Government, Scotland Analysis, Currency and Monetary Policies, London : Stationery Office, Cm 8 (...)

15 L'Union européenne constitue un autre sujet de controverse, même si l'indépendance de l'Écosse créerait un cas de figure inédit, tant dans les Traités que dans les faits. Le gouvernement de coalition soutient, à l'appui des dires de J.M. Barroso, président de la Commission européenne, que les traités communautaires cessent de s'appliquer lorsqu'un État devient indépendant15. L'Écosse devra donc renégocier son adhésion, c'est-à-dire obtenir l'accord de tous les États-membres, non seulement sur le principe de son appartenance, mais, plus encore, sur les modalités. Le gouvernement de coalition souligne à l'envi que l'Écosse ne pourrait conserver les fameuses dérogations du Royaume-Uni. Elle devrait adhérer aux accords de Schengen, au risque d'ériger des frontières avec l'Angleterre. L'Écosse ne pourrait dans ce cas prétendre rejoindre la zone commune de voyage entre le Royaume-Uni et la République d'Irlande. Elle devrait manifester son intérêt pour la monnaie unique, en crise16. Cela semble difficilement compatible avec la volonté, affichée par le gouvernement écossais, de négocier avec le gouvernement britannique une union monétaire permettant l'utilisation de la livre sterling. Sa contribution au budget communautaire augmenterait probablement, en l'absence du rabais britannique.

16 À travers l'UE, ce n'est plus l'isolement de l'Écosse qui est en jeu, comme dans les années quatre-vingt lorsque le SNP a mis en sourdine son hostilité à l'égard de la CEE pour cette raison. La doctrine juridique et le parti nationaliste, semblent désormais admettre que l'adhésion ne saurait être refusée, ce qui reviendrait à retirer des droits existants aux citoyens écossais et ne pourrait être endossé par la Cour de Justice de l'UE. De même, l'Écosse demeurerait certainement signataire de la CEDH (comme le Monténégro lorsqu'il s'est séparé de la Serbie), même si elle devrait poser sa candidature au Conseil de l'Europe. En outre, en matière européenne, le gouvernement britannique sous-estime sans doute les effets de son attitude eurosceptique à l'égard de ses partenaires. Outre l'épée de Damoclès que constitue le référendum sur une éventuelle sortie de l'UE promis par D. Cameron, le reste du Royaume-Uni pourrait être incité par ses partenaires européens à revoir certaines de ses propres dérogations, en particulier le rabais.

  • 17 House of Commons, Scottish Affairs Committee, The Referendum on Separation for Scotland. Separatio (...)

17 À travers l'UE, comme à travers les autres organisations internationales, c'est surtout l'économie qui est en jeu et qui concentre l'attention du gouvernement britannique. D'ailleurs, les commissions parlementaires de la Chambre des communes ne s'y sont pas trompées. Chargées de mener des enquêtes sur les conséquences de l'indépendance en matière de politique étrangère et de politique de défense, elles ont certes évoqué des arguments théoriques, qui passionnent les journalistes et contraignent le SNP à s'expliquer. Mais elles ont aussi souligné les risques de licenciements massifs en Écosse, dans les sociétés travaillant pour le gouvernement britannique, ainsi que le coût de la création d'une représentation à l'étranger, gage de l'existence politique et économique du nouvel État17. Le gouvernement britannique a consacré ses quatre documents suivants à l'économie.

La mise en évidence des risques au plan économique

  • 18 Gardham M., « What Can You Get for £500 ? A New Scotland », The Herald, 18/09/13, 14.

18 Le gouvernement de coalition a conscience des sondages d'opinion, qui montrent que le simple fait d'évoquer un gain de 500 £ par an et par foyer grâce à l'indépendance (qui, selon certains économistes, serait la fourchette maximale) constitue une incitation à voter « oui » (deux contre un18). De ce fait, il s'attache à démontrer que loin de progresser, le pouvoir d'achat va s'affaiblir. Il met en avant la taille du Royaume-Uni, et ses politiques libérales, deux atouts favorisant l'activité économique, qui seraient mis en danger par l'indépendance de l'Écosse. Sans affirmer que celle-ci ne serait pas viable, il distille ses craintes, dénigrant implicitement toute tentative de susciter de nouvelles synergies par l'intermédiaire d'autres politiques.

  • 19 UK Government, Scotland Analysis, Currency and Monetary Policies, London : Stationery Office, Cm 8 (...)

19 Tout d'abord, les aspects monétaires et financiers ont fait l'objet des premières mises en garde, dès le mois d'avril 2013. Le gouvernement de coalition a examiné la portée de l'union monétaire souhaitée par le gouvernement SNP. Elle requiert l'accord des deux parties, Royaume-Uni et Écosse, deux parties qui doivent y trouver leur intérêt. Or le gouvernement de coalition met en doute son intérêt à s'engager sur cette voie, qui l'exposerait aux risques de l'économie écossaise, d'autant que nombre de pays utilisent la livre sterling sans accord formel. Dans l'hypothèse où l'Écosse obtiendrait un tel accord, le gouvernement britannique s'interroge sur sa capacité à poursuivre des politiques économiques radicalement différentes de celles de l'Angleterre, s'appuyant notamment sur la volonté du gouvernement écossais de pratiquer une politique de relance. De plus, l'Écosse ne pourrait se prévaloir des conditions privilégiées d'emprunt auprès des marchés financiers dont bénéfice le Royaume-Uni, ce qui alourdirait sa dette. Le gouvernement britannique s'en réfère à l'exemple de la République tchèque et de la Slovaquie, qui en 1993, lors de l'éclatement de la Tchécoslovaquie, ont cherché à maintenir une monnaie commune. Mais la Slovaquie, jugée plus faible par les marchés, a rapidement fait les frais de déplacements massifs de capitaux, entraînant l'effondrement de l'union monétaire19.

  • 20 UK Government, Scotland Analysis, Financial Services and Banking, London : Stationery Office, Cm 8 (...)
  • 21 Scottish Government, Pensions in an Independent Scotland, Edinburgh, septembre 2013, paragraphe 20 (...)

20 Le gouvernement britannique met également en évidence l'étroite imbrication du secteur financier au plan britannique20. Les banques et les sociétés d'assurance écossaises ont une majorité de leurs clients en Angleterre. L'apparition d'une frontière pourrait s'avérer dissuasive et les inciter à des arbitrages défavorables à l'Écosse. De la même manière, les fonds de pension opérant dans plusieurs États-membres de l'UE doivent être auto-financés. Or ce ne serait pas le cas dans une Écosse indépendante, hypothéquant ainsi l'avenir des retraités. À l'inverse, le gouvernement écossais affirme même être en mesure de garantir les pensions complémentaires et de les rendre plus équitables21.

  • 22 UK Government, Scotland Analysis, Financial Services and Banking, London : Stationery Office, Cm 8 (...)
  • 23 Scottish Government, Scotland's Economy. The Case for Independence, Edinburgh, mai 2013, 11.

21 Les banques écossaises constitueraient un autre écueil. En effet, en 2008-2009, le gouvernement britannique a sauvé la Royal Bank of Scotland et le groupe Halifax-Bank of Scotland en les nationalisant22. Lui seul en avait la capacité financière, le secteur bancaire représentant 492 % du PIB britannique, mais 1254 % du PIB écossais. C'est l'État britannique qui a protégé la source de financement des PME écossaises et des ménages. Le gouvernement de coalition est particulièrement insistant sur ce point, plus significatif pour la majorité des électeurs que les modalités de gestion d'un secteur financier lointain et opaque. Il se prévaut d'avoir doté le Royaume-Uni d'outils de régulation fiables. La taille de son secteur financier permet d'abaisser les coûts et de mutualiser les risques en cas de difficulté. Le gouvernement britannique cite l'exemple de l'Irlande ou de l'Islande, deux petits États, autrefois présentés comme des modèles par le SNP, qui ont dû consacrer des sommes très importantes, au regard de leurs capacités, pour soutenir leur secteur bancaire. Le SNP estime pour sa part que la pérennité des banques écossaises ne laisserait pas le gouvernement britannique indifférent étant donné leur poids dans l'économie. De plus, il ne saurait être redevable de dettes contractées par le gouvernement britannique, notamment si ce dernier refuse de considérer la livre sterling comme un patrimoine commun aux deux nations23.

  • 24 UK Government, Scotland Analysis, Business and Micro-Economic Framework, London :  Stationery Offi (...)

22 Ensuite, le gouvernement de coalition dénonce les dangers de l'indépendance pour l'activité économique, les dommages potentiels étant nettement plus importants pour l'Écosse, car les ventes au reste du Royaume-Uni représentent près de 30 % de son PIB, que pour ce dernier, dont les ventes à l'Écosse ne constituent que 3,5 % de son PIB. En cas d'indépendance, une nouvelle réglementation serait mise en place, génératrice de coûts supplémentaires pour les entreprises. Le marché écossais, jusque-là caractérisé par la faiblesse de ses contraintes, perdrait de ce fait une partie de son dynamisme. Le gouvernement de coalition se réfère aux différences de part et d'autre de la frontière entre l'Irlande du Nord et la République d'Irlande. De plus, il s'interroge sur la capacité de l'Écosse à maintenir et développer les infrastructures existantes, dans le secteur-clé des communications (internet à haut débit, service postal, transport)24. Il souligne perfidement que le coût des appels passés depuis les téléphones portables exploserait, tandis que le SNP rappelle que ces frais sont appelés à diminuer grâce aux pressions exercées par l'UE.

23 Le gouvernement de coalition met en exergue les aspects fiscaux. Or en la matière, il peut désormais se prévaloir d'un allègement de la fiscalité sur les profits des entreprises (23 % en 2013, 20 % à l'horizon 2015). Il relève le contraste entre le Royaume-Uni, qui dispose d'une assiette fiscale suffisamment large pour mener cette politique, et les souhaits du SNP pour une Écosse indépendante. En effet, celui-ci, pris de cours par le mouvement de baisse au plan britannique, prône désormais un écart d'au moins trois points entre le taux écossais et le taux britannique. Cette politique affaiblirait les recettes fiscales écossaises sans nécessairement créer l'avantage comparatif escompté lorsque le taux britannique était proche de 30 %. Plus généralement, il serait nécessaire de mettre en place une administration fiscale en Écosse, qui réduirait d'autant le produit net des impôts.

  • 25 UK Government, Scotland Analysis, Business and Micro-Economic Framework, London : Stationery Offic (...)
  • 26 UK Government, Scotland Analysis, Business and Micro-Economic Framework, London : Stationery Offic (...)
  • 27 UK Government, Scotland Analysis, Macro-economic and Fiscal Performances, London : Stationery Offi (...)

24 Plus grave, les entreprises devraient s'accommoder d'un nouveau système fiscal et d'une multiplicité de taux25. L'alourdissement de leurs charges, préjudiciable à leur activité, pourrait dissuader l'investissement et la création d'emplois, notamment si l'Écosse se dotait d'un droit du travail plus contraignant26. L'écart risquerait de se creuser dans le taux d'activité, aujourd'hui semblable en Écosse et en Angleterre (72 %) et supérieur à celui des deux nations voisines. De plus, la frontière créerait un frein à la mobilité alors qu'au cours des dix dernières années, environ 100 000 résidents du Royaume-Uni sont entrés ou sortis d'Écosse pour leur travail27. Tous les jours, 30 000 personnes passent d'une nation à l'autre. Ce sont les Écossais qui en feraient les frais, car les emplois dans leur nation étant généralement moins qualifiés, nombre d'entre eux s'installent en Angleterre pour progresser dans leur carrière. La frontière en Amérique du Nord démontre qu'une langue commune ne suffit pas, la probabilité de migration à l'intérieur du Canada étant supérieure de plus de 100 fois à celle entre Canada et États-Unis. Le SNP affirme au contraire que l'union sociale ne serait pas remise en cause.

  • 28 UK Government, Scotland Analysis, Defence, London : Stationery Office, Cm 8714,  octobre 2013, cha (...)

25 En outre, plus de 12 000 personnes travaillent dans les chantiers navals qui construisent et entretiennent les bâtiments de guerre, et qui répondent aux besoins de l'industrie aérospatiale et de l'électronique de défense. Ce chiffre devrait progresser avec les nouveaux programmes engagés par le ministère de la Défense. Cependant, en cas d'accession à l'indépendance, les entreprises implantées en Écosse ne pourraient plus tirer avantage des appels d'offre du gouvernement britannique dans le secteur de la défense, le reste du Royaume-Uni évoquant l'intérêt national pour s'affranchir de la libre concurrence imposée par les traités européens28. Or le gouvernement de l'Écosse ne pourrait compenser ces pertes, par ses propres commandes (à partir d'un budget plus modeste) ou par la recherche de marchés à l'étranger (car il ne pourrait recréer facilement le réseau diplomatique britannique, support de l'action de UK Trade and Investment dans le monde).

  • 29 UK Government, Scotland Analysis, Macro-economic and Fiscal Performances, London : Stationery Offi (...)
  • 30 Fiscal Commission Working Group, Stabilisation and Savings Funds for Scotland, Edinburgh :  Scotti (...)

26 Enfin, le gouvernement britannique évoque les risques au plan budgétaire. Partant du constat que la richesse produite par habitant est comparable en Écosse et au plan britannique, et même à Londres et à Édimbourg, il attribue cette quasi-parité à ce qu'il qualifie de modèle fiscal intégré. Ainsi, ce sont l'ensemble des revenus fiscaux qui sont redistribués au plan britannique. Or le secteur des hydrocarbures et des mines représente 20 % de l'économie écossaise, contre seulement 5 % de l'économie britannique. De plus, l'assiette fiscale écossaise ne saurait garantir le niveau de vie de ses habitants. En effet, le pétrole est une ressource en voie de diminution, génératrice de recettes fluctuantes et elles aussi en déclin avec la montée en puissance des frais de démantèlement des premiers puits et les coûts exponentiels des nouveaux forages. En 2011-2012, sur la base des données actuelles, l'Écosse aurait accusé un déficit, même avec les revenus pétroliers. Son gouvernement n'aurait donc pu créer le fonds de réserve qu'il promet, devant gaspiller ses ressources fossiles pour assurer le fonctionnement courant de l'État29. La commission fiscale mise en place par le gouvernement écossais affirme au contraire que le fonds devrait être créé immédiatement, même en période de déficit30.

  • 31 UK Government, Scotland Analysis, Macro-economic and Fiscal Performances, London : Stationery Offi (...)

27 Ceci poserait la question du maintien des dépenses par habitant, qui demeurent supérieures de 10 % à la moyenne britannique, voire davantage dans certains domaines tels la santé ou le logement. Or en l'état, dans le cadre de la dévolution, l'Écosse bénéficie de ressources garanties, qu'elle peut affecter à sa guise, le gouvernement de coalition ne manquant pas de citer la prise en charge des frais d'inscription à l'Université ou du ticket modérateur sur les médicaments31. Cette situation confortable serait fragilisée par l'accession de l'Écosse à l'indépendance. Elle imposerait au gouvernement écossais d'effectuer des arbitrages entre des priorités, dans un contexte défavorable, étant donné le vieillissement de la population, plus marqué en Écosse qu'en Angleterre. Le SNP se trouve dans une logique radicalement opposée. Il soutient que la capacité fiscale de l'Écosse étant proportionnellement plus forte que celle du reste du Royaume-Uni, elle ne pourrait que prospérer à l'extérieur de cet ensemble, trouvant même des solutions innovantes, adaptées aux besoins d'une population dont l'espérance de vie est plus courte.

Conclusion

28 Le gouvernement britannique s'efforce de rester au-delà de l'affrontement partisan, s'abritant derrière des chiffres et des avis de juristes. Pourtant, l'utilisation qu'il fait de ces paramètres est éminemment partisane, car il transpose des données actuelles à la situation post-indépendance, alors que celle-ci induirait certainement ses propres effets. Il sait tirer profit de l'incapacité du SNP à prévoir ces derniers, qu'il assimile à un manque de sérieux. Il tire également avantage des revirements opérés par les Nationalistes pour ne pas effrayer l'électorat (euro, OTAN), s'interrogeant sur la réalité et, partant, sur l'opportunité, de cette indépendance. De plus, le gouvernement de coalition nie toute possibilité de réussite à des politiques différentes de celles qu'il mène. Ce sont seulement les risques qu'il met en évidence tandis qu'à l'opposé, le SNP est convaincu de ses chances de réussite, grâce aux atouts actuels de l'Écosse, et à ceux qu'il entend faire émerger (tel le développement des énergies renouvelables).

  • 32 House of Commons, Scottish Affairs Committee, The Referendum on Separation for Scotland. Terminati (...)
  • 33 House of Commons, Foreign Affairs Committee, Considerations for the UK and Scotland in the Event o (...)
  • 34 McWhirter I., « 365 Days, Just as Many Questions », The Herald, 18/09/13, 3.

29 Or les députés travaillistes écossais n'hésitent pas à reprendre les éléments contenus dans les rapports du gouvernement de coalition. Ainsi, Alistair Darling, l'ancien Chancelier de l'Échiquier de Gordon Brown, qui dirige Better Together, la campagne pluripartite rassemblant les partis de la coalition et les Travaillistes, s'en inspire largement. De même, le gouvernement britannique peut compter sur le soutien sans faille de la commission des affaires écossaises de la Chambre des communes, composée d'une majorité de députés travaillistes écossais. Dès le début de 2012, elle a lancé des enquêtes aux titres autrement plus explicites que ceux des analyses écossaises du gouvernement britannique, puisqu'ils évoquent tous les conséquences néfastes du « séparatisme »32. Ses rapports se révèlent même plus offensifs que ceux d'autres commissions de la Chambre des communes, dominées par les partis de la coalition, qui envisagent plus sobrement l'éventualité de l'indépendance33. Ce consensus, inattendu, entre gouvernement et opposition à Londres, au nom d'un unionisme commun, ne manque pas de surprendre les observateurs34. D. Cameron, pur produit de l'élite anglaise aux yeux des Écossais, sait d'ailleurs rester en retrait dans cette campagne, reconnaissant que le choix appartient à la population locale.

30 Cependant, le gouvernement de coalition, comme ses alliés travaillistes de circonstance, s'en tiennent à une dénonciation des risques pour l'Écosse. Ce faisant, ils occultent les conséquences de l'indépendance pour le Royaume-Uni, qui connaîtrait un affaiblissement économique (pétrole, banques, taille du marché, poids dans l'économie mondiale) et politique (statut de puissance nucléaire et privilèges qui en découlent).

  • 35 Curtice J., « The Crystal Ball is Still Rather Cloudy », The Herald, 18/09/13, 9.
  • 36 Settle M., « It is Rubbish to Suggest it is Decided... Be Complacent at Your Peril », The Herald, (...)

31 Les sondages d'opinion semblent donner raison à ce que la presse et le SNP ont surnommé « Project Fear », puisqu'à un an du référendum, le « non » l'emporte sur le « oui » (48 % contre 33 % en moyenne sur une trentaine de sondages35). Toutefois, A. Darling ne manque pas de rappeler, à la différence de certains Conservateurs anglais, que rien n'est joué à ce stade, l'enjeu étant de convaincre les indécis qui représentent 20 % de l'électorat36. Ainsi, les sondages qui excluent ces derniers aboutissent à un résultat plus serré, 59 % contre et 41 % pour l'indépendance. De plus, il faut compter avec la popularité et l'habileté redoutable d'A. Salmond, qui domine de fait la campagne pour le « oui », bien plus que l'organisation officielle Yes Scotland. David Cameron et Nick Clegg semblent en avoir conscience, ce qui pourrait expliquer le remplacement inattendu, au poste de Secrétaire d'État à l'Écosse, de Michael Moore par Alistair Carmichael, présenté comme plus offensif pour affronter le leader nationaliste au cours des dix mois précédant le scrutin.

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Bibliographie

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Notes

1 Settle, M., « Cameron Cool on Moore's Second Referendum Idea », The Herald, 8/6/11, 1.

2 Settle, M., « Labour Kills Off Westminster Home Rule Vote », The Herald, 11/11/11, 9.

3 Scottish Government, Your Scotland, Your Referendum, Edinburgh, janvier 2012.

4 UK Government, Scotland's Constitutional Future, London : Stationery Office, janvier 2012, chapitre 3.

5 Scottish Parliament, Official Report, 25 janvier 2012, col. 5603.

6 UK Government, Scottish Government, Agreement between the UK Government and the Scottish Government on a Referendum on Independence for Scotland, Edinburgh, octobre 2012, paragraphe 30.

7 House of Commons, Hansard, 15 janvier 2013, col. 832, Gordon Banks.

8 Scottish Parliament, Official Report, 27 juin 2013, col. 21824, Annabel Goldie.

9 Scottish Parliament, Official Report, 14 novembre 2013, col. 24513, Drew Smith.

10 Scottish Parliament, Official Report, 21 mars 2013, col. 18117.

11 Electoral Commission, Advice on the Proposed Referendum Question, London, janvier 2013, 5.4 ; Advice on Spending Limit for the Referendum on Independence for Scotland, London, janvier 2013, 3.4.

12 UK Government, Scotland Analysis, Devolution and the Implications of Scottish Independence, London : Stationery Office, Cm 8554, février 2013, chapitre 3.

13 Scottish Government, Scotland's Future. From the Referendum to Independence and a Written Constitution, Edinburgh, février 2013, 2.2.

14 UK Government, Scotland Analysis, Defence, London : Stationery Office, Cm 8714,  octobre 2013, chapitre 1.

15 UK Government, Scotland Analysis, Devolution and the Implications of Scottish Independence, London : Stationery Office, Cm 8554, février 2013, 3.13.

16 UK Government, Scotland Analysis, Currency and Monetary Policies, London : Stationery Office, Cm 8594, avril 2013, chapitre 5.

17 House of Commons, Scottish Affairs Committee, The Referendum on Separation for Scotland. Separation Shuts Shipyards, 7e rapport, HC 892, janvier 2013 ; Foreign Affairs Committee, Considerations for the UK and Scotland in the Event of Scotland Becoming an Independent Country, 6e rapport, HC 643, avril 2013.

18 Gardham M., « What Can You Get for £500 ? A New Scotland », The Herald, 18/09/13, 14.

19 UK Government, Scotland Analysis, Currency and Monetary Policies, London : Stationery Office, Cm 8594, avril 2013, 3. 15.

20 UK Government, Scotland Analysis, Financial Services and Banking, London : Stationery Office, Cm 8630, mai 2013, chapitre 3.

21 Scottish Government, Pensions in an Independent Scotland, Edinburgh, septembre 2013, paragraphe 208.

22 UK Government, Scotland Analysis, Financial Services and Banking, London : Stationery Office, Cm 8630, mai 2013, chapitre 1.

23 Scottish Government, Scotland's Economy. The Case for Independence, Edinburgh, mai 2013, 11.

24 UK Government, Scotland Analysis, Business and Micro-Economic Framework, London :  Stationery Office, Cm 8616, juillet 2013, chapitre 5.

25 UK Government, Scotland Analysis, Business and Micro-Economic Framework, London : Stationery Office, Cm 8616, juillet 2013, 2. 34.

26 UK Government, Scotland Analysis, Business and Micro-Economic Framework, London : Stationery Office, Cm 8616, juillet 2013, chapitre 3.

27 UK Government, Scotland Analysis, Macro-economic and Fiscal Performances, London : Stationery Office, Cm 8694,  septembre 2013, chapitre 3.

28 UK Government, Scotland Analysis, Defence, London : Stationery Office, Cm 8714,  octobre 2013, chapitre 3.

29 UK Government, Scotland Analysis, Macro-economic and Fiscal Performances, London : Stationery Office, Cm 8694,  septembre 2013, chapitre 4.

30 Fiscal Commission Working Group, Stabilisation and Savings Funds for Scotland, Edinburgh :  Scottish Government, octobre 2013, 5.33.

31 UK Government, Scotland Analysis, Macro-economic and Fiscal Performances, London : Stationery Office, Cm 8694,  septembre 2013, 45.

32 House of Commons, Scottish Affairs Committee, The Referendum on Separation for Scotland. Terminating Trident : Days or Decades ?, 4e rapport, HC 676, octobre 2012 ;  The Referendum on Separation for Scotland. Separation Shuts Shipyards, 7e rapport, HC 892, janvier 2013.

33 House of Commons, Foreign Affairs Committee, Considerations for the UK and Scotland in the Event of Scotland Becoming an Independent Country, 6e rapport, HC 643, avril 2013 ; Defence Committee, The Defence Implications of Possible Independence for Scotland, 6e rapport, HC 198, septembre 2013.

34 McWhirter I., « 365 Days, Just as Many Questions », The Herald, 18/09/13, 3.

35 Curtice J., « The Crystal Ball is Still Rather Cloudy », The Herald, 18/09/13, 9.

36 Settle M., « It is Rubbish to Suggest it is Decided... Be Complacent at Your Peril », The Herald, 18/09/13, 11.

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Pour citer cet article

Référence papier

Edwige Camp-Pietrain, « La coalition face au gouvernement écossais du SNP : l’épineuse question du statut de l'Écosse », Observatoire de la société britannique, 15 | 2014, 227-244.

Référence électronique

Edwige Camp-Pietrain, « La coalition face au gouvernement écossais du SNP : l’épineuse question du statut de l'Écosse », Observatoire de la société britannique [En ligne], 15 | 2014, mis en ligne le 01 novembre 2014, consulté le 24 juillet 2017. URL : http://osb.revues.org/1658 ; DOI : 10.4000/osb.1658

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Auteur

Edwige Camp-Pietrain

Professeur de civilisation britannique à l'Université de Valenciennes

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Droits d’auteur

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