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Les îles d’Écosse et la campagne référendaire : un engagement opportuniste

Edwige Camp-Pietrain
p. 205-245

Abstract

Les conseils locaux des îles Hébrides extérieures (ouest) et des îles Orcades et Shetland (nord) ont saisi l’opportunité que constituait la campagne pour le référendum sur l’indépendance de l’Écosse. Leurs dirigeants ont réclamé des réformes en leur faveur, qu’il s’agisse de leurs compétences au sein de l’Écosse ou de politiques publiques dans les domaines vitaux pour la vie quotidienne de leurs habitants. Ils ont réussi à faire entendre leurs préoccupations alors qu’ils ne représentaient que 1,4 % de l’électorat, menant leur propre campagne, sans prendre partie dans le débat principal. À l’issue du référendum, ils peuvent ainsi continuer à promouvoir leurs intérêts auprès des gouvernements écossais et britannique.

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Full text

We believe that the people who live and work in Scotland are best placed to make decisions about our future-the essence of self-determination; therefore we support subsidiarity and local decision-making,

Alex Salmond, déclaration de Lerwick, 25 juillet 2013

The UK Government is committed to supporting the islands to thrive and develop their strengths […] and to assist where possible to overcome challenges posed by geographical remoteness,

UK Government, 15 août 2014

  • 1 Nous conserverons ce qualificatif géographique. Sur le plan politique, le nom anglais (Western Isle (...)
  • 2 Les dirigeants écossais étant plus préoccupés par les guerres d’indépendance que par ces territoire (...)
  • 3 Donaldson, G., Scotland. The Shaping of a Nation, Nairn : David St John Thomas (1974), 1993, 304 p. (...)

1Les archipels des Hébrides extérieures1 (ouest), des Orcades et Shetland (nord) furent envahis par les Vikings, venus des pays scandinaves, à partir du VIIIe siècle. Les îles Hébrides furent cédées à l’Écosse par le roi de Norvège par le traité de Perth, signé en 12662 tandis que les îles Orcades et Shetland furent acquises en 1468-1472 en tant que garanties de paiement de la dot de la fille du roi du Danemark pour son mariage avec Jacques III3. Tout en conservant leur identité, les Hébrides s’intégrèrent plus facilement que les îles septentrionales proches de l’Europe du Nord.

2Lors de la formation de la Grande-Bretagne, par le traité d’Union de 1707, ces archipels se trouvèrent relégués à la périphérie. Conscients de cette position, les insulaires tentent de préserver leurs spécificités, tout en réclamant des aménagements aux dirigeants politiques, qu’il s’agisse du Gouvernement et au Parlement britanniques à Londres, mais aussi des Parlement et Gouvernement écossais créés à Édimbourg en 1999 dans le cadre de la dévolution du pouvoir.

3Le référendum sur l’indépendance de l’Écosse du 18 septembre 2014 constituant une occasion de repenser la chose publique, les leaders de leurs conseils locaux ont fait fi de leurs différences pour travailler de concert, en vue d’obtenir des avancées pour leurs administrés, quelle que soit l’issue du scrutin. Dans une campagne centrée sur les questions économiques et sociales, ils ont présenté des revendications concrètes aux indépendantistes (le Gouvernement écossais du SNP, plutôt que la campagne multipartite Yes Scotland) et aux unionistes (le Gouvernement britannique de coalition, composé de Conservateurs et de Libéraux-démocrates, qui avaient formé Better Together avec les Travaillistes). Le politiste James Mitchell a qualifié l’engagement des trois conseils d’opportunisme avec un objectif, la discussion publique de certains thèmes4. Comme l’indiquent les citations ci-dessus, leurs revendications ont été entendues. Elles ne se sont pas éteintes au lendemain du référendum, en dépit du rejet de l’indépendance, les insulaires ayant formalisé des relations avec les deux gouvernements pour continuer à promouvoir leurs intérêts.

4Cet article, après avoir évoqué la singularité de ces îles dans le contexte de la vie politique écossaise, retracera leur engagement, non seulement dans la campagne référendaire, mais également au-delà de celle-ci, au cours de l’année suivant le référendum.

Les îles, des acteurs dans la vie politique écossaise

5Jusqu’à l’annonce de l’organisation du référendum d’autodétermination, les insulaires avaient l’habitude d’exprimer des voix distinctes lors des échéances électorales et de faire valoir leurs spécificités auprès des institutions politiques. Leurs pressions avaient mis un terme au déclin de leurs territoires.

Des résultats électoraux distincts

6Lors des élections locales, les insulaires choisissent des indépendants, alors que le reste de l’Écosse affiche des préférences partisanes. Ces indépendants sont souvent proches de partis politiques, mais les électeurs insulaires préfèrent se déterminer en fonction de considérations personnelles. Lors des élections à la Chambre des Communes, depuis la Seconde Guerre mondiale, les îles septentrionales votent libéral/libéral-démocrate, tandis que les Hébrides optent pour les Travaillistes ou pour le SNP (tableaux 3 et 4). Elles ont permis à ce dernier d’emporter son premier siège lors d’une élection générale, en 1970 (Donald Stewart). Ce siège, perdu en 1987, a été récupéré par le Parti nationaliste en 2005. Ainsi, les électeurs insulaires sont fidèles à leurs députés, Alistair Carmichael, qui représente les Orcades et Shetland depuis 2001 et Angus McNeil, élu des Hébrides depuis 2005. Chacun n’a eu que trois prédécesseurs depuis 1945. Ces caractéristiques se sont retrouvées lors des élections au Parlement écossais (tableau 5). Les Orcades et les Shetland, qui disposent de deux sièges, plébiscitent les Libéraux-démocrates : Tavish Scott représente les Shetland depuis 1999 tandis que Liam McArthur est élu des Orcades depuis 2007. Tous deux avaient travaillé pour James Wallace, ancien député des îles septentrionales à la Chambre des Communes avant de siéger à Holyrood. S’agissant des Hébrides, elles ont opté pour Alistair Morrison (travailliste) avant de se tourner vers Alasdair Allan (SNP). De ce fait, les Orcades et les Shetland sont restés à l’écart de la progression des Travaillistes en Écosse, tandis que les Hébrides, qui privilégiaient ces derniers, ont voté SNP plus tôt que les autres Écossais.

7En outre, dans ces îles, les questions locales sont prééminentes lors des élections, tant locales que nationales. Depuis quelques années, l’implantation des éoliennes est un sujet de controverses : aux élections de 2005 (Chambre des Communes), elle a fragilisé Alistair Morrison dans les Hébrides. Dans les Shetland, elle a poussé Billy Fox, opposant convaincu, à se présenter aux élections : après avoir recueilli 30 % des suffrages aux élections au Parlement écossais de 2011, il a gagné un siège au conseil local l’année suivante.

8De même, lors des référendums, les insulaires se sont démarqués (tableau 1). S’agissant du référendum sur la CEE de 1975, les habitants des Shetland et surtout des Hébrides étaient prêts à la quitter, se distinguant ainsi du reste du Royaume-Uni. Cela témoignait plus de craintes à l’égard de la politique commune de la pêche (PCP), que d’un refus de la CEE. D’ailleurs, les électeurs de ces îles ne sont pas attirés par les partis eurosceptiques, conservant en 2014 leur allégeance aux Libéraux-démocrates (Orcades et Shetland) et au SNP (Hébrides) (tableau 7).

9Quant à la dévolution, proposée aux Écossais lors de deux référendums, en 1979 et en 1997, elle a été bien accueillie dans les Hébrides, où la proportion de « oui » excédait largement la moyenne écossaise (tableau 2). Par contre, la création d’un Parlement à Édimbourg a suscité des réserves dans les îles septentrionales. En 1979, leurs électeurs ont rejeté le Scotland Act de 1978. Il est vrai que le Gouvernement britannique avait retoqué l’amendement de Jo Grimond (député des Orcades et des Shetland) autorisant les îles à être exclues du projet de dévolution si leurs habitants le désapprouvaient. La loi prévoyait seulement une vigilance particulière du Secrétaire d’État à l’Écosse au sujet des îles, ainsi qu’une commission de réflexion sur leur statut. Les représentants des îles ont ensuite été davantage associés à la Convention constitutionnelle (qui, entre 1989 et 1995, a préparé le projet devant servir de base au Scotland Act de 1998), d’autant que cette Convention était composée d’élus travaillistes et libéraux-démocrates dirigés par James Wallace. Ils ont réclamé, avec succès, deux circonscriptions distinctes. Ils ont fait valoir leurs revendications en matière de fiscalité locale notamment, soulignant que leurs contraintes étaient différentes de celles des régions industrielles centrales. Les électeurs des îles septentrionales ont endossé le Livre blanc soumis à référendum en 1997, mais dans des proportions inférieures à la moyenne écossaise (première question). Cependant, si la dévolution paraissait inéluctable, les îles Orcades ont repoussé la perspective de pouvoirs fiscaux relatifs à l’impôt sur le revenu (deuxième question). La méfiance à l’égard d’Édimbourg n’avait pas disparu, alors que les habitants des Hébrides s’enthousiasmaient pour un pouvoir géographiquement plus proche.

10Cependant, la question de l’indépendance de ces îles par rapport à l’Écosse ne constituait pas un thème dominant. Seules les élections de 1987 ont vu émerger un mouvement autonomiste local (Orkney & Shetland Movement, OSM). Il a recueilli 14 % des suffrages en l’absence de candidat SNP (tableau 4).

11Ces particularités ne marginalisent nullement les îles au sein de l’Écosse, et ce, à tous les niveaux institutionnels.

Des adaptations législatives et réglementaires

  • 5 McCrone, G., Scottish Independence. Weighing up the Economics, Edinburgh : Birlinn, p. 116.

12En premier lieu, en ce qui concerne les collectivités territoriales, les îles Orcades et Shetland, qui disposaient de leur propre comté, le conservèrent lors de la réforme territoriale de 1973 qui divisa le reste du territoire en deux niveaux de collectivités. À partir de la fin des années soixante, le conseil local de Shetland comprit immédiatement l’intérêt de la découverte de pétrole et de gaz en mer du Nord, en grande partie au large des îles septentrionales. Il participa au choix de l’implantation de l’immense terminal pétrolier de Sullom Voe et accompagna les salariés embauchés pour le construire. De plus, dès 1974, le conseil local, anticipant les nuisances engendrées par cette activité, obtint du Gouvernement britannique le vote d’une loi (Zetland County Council Act) l’autorisant à prélever une redevance auprès des compagnies pétrolières transitant par ce terminal, en guise de dédommagement. Il a constitué un fonds de réserve, qui excédait 200 millions de livres en 2013, générant un revenu annuel de 11 millions5. Cela permet de financer des services publics locaux, au bénéfice de la population (centres de loisirs, maisons de retraites, logements sociaux). Les Orcades ont suivi une voie comparable avec le terminal de Flotta.

  • 6 Hache, J.-D., « Insularité et institutionnalisation dans les Hébrides-extérieures d’Écosse », Revue (...)

13Le conseil des Hébrides extérieures est de création plus récente. Ces îles étaient rattachées à plusieurs collectivités territoriales dans les Highland. Lors de la réforme territoriale de 1973, elles tirèrent avantage des pressions des conseils des Orcades et des Shetland et furent rassemblées en une seule collectivité, Western Isles6. Leur conseil s’attacha à combler leur retard, en matière d’infrastructure, de logement ou de transport. Mais il ne profita guère de la manne pétrolière, sinon pour des chantiers de constructions de plate-formes. Le conseil des Hébrides lança un projet expérimental d’enseignement en gaélique, qui se développa par la suite. Cela contribua à freiner le déclin d’une langue parlée par la majorité de ses habitants, qui avait été celle de toute l’Écosse au XIe siècle (à l’exception des îles septentrionales).

  • 7 Députée européenne de 1976 à 1999 (après avoir siégé à la Chambre des Communes), elle comprit rapid (...)

14En second lieu, l’adhésion à la CEE a permis aux îles de percevoir des fonds communautaires. Or le secteur primaire reste une activité importante : l’emploi dans le secteur de la pêche représente 10 % de la population active des Shetland. Par conséquent, les insulaires sont très sensibles aux évolutions de la PCP, entre ouverture aux nouveaux États-membres des riches eaux écossaises et nécessité de réguler la pêche pour préserver les ressources halieutiques. Quant à l’agriculture, la PAC n’a pas le même impact dans les zones défavorisées des Shetland, et des Hébrides, que sur le sol plus fertile des Orcades, où les exploitations, de plus grande taille, occupent un-quart de la main d’œuvre. Par ailleurs, à partir de 1975, la CEE s’est dotée d’une politique régionale. La région Highland & Island obtenant finalement son classement en tant que région en retard de développement (objectif 1), avec le soutien d’une députée dynamique, Winnie Ewing (SNP), elle a reçu des fonds structurels substantiels7. Cependant, cette manne s’est tarie avec l’élargissement de l’UE de 2004, la région septentrionale du Royaume-Uni ayant un PIB par habitant supérieur à celui des derniers entrants.

15En troisième lieu, le Parlement britannique n’est pas resté indifférent, d’autant que nombre de députés de ces régions ont eu une carrière nationale. Jo Grimond a ainsi dirigé le Parti libéral. D’autres sont devenus ministres : James Wallace, Alistair Carmichael, ou Brian Wilson, longtemps député travailliste de la circonscription voisine de Cunninghame North et fondateur d’un journal local, West Highland Free Press.

16Les dirigeants britanniques ont perçu l’intérêt géostratégique de ces îles. Ainsi, une base de lancements de missiles se trouve à Benbecula (Hébrides extérieures). L’archipel des Orcades, qui a abrité une base stratégique pendant les deux guerres mondiales (Scapa Flow) ne conserve que des réservistes. Mais la principale préoccupation du ministère en charge des affaires écossaises (Scottish Office) était d’ordre économique. Ainsi, en 1965, le Gouvernement britannique conçut un Highland and Island Development Board (HIDB) chargé d’attirer les entreprises, afin de favoriser le développement économique et social et de mettre un terme à l’émigration. Cet organisme a apporté un soutien décisif aux initiatives locales, préservant quelques créneaux porteurs, comme la fabrication du tweed. De ce fait, Margaret Thatcher conserva la structure, en lui insufflant des principes néolibéraux consacrés par son nouvel intitulé, Highland and Island Enterprise (HIE). Le Gouvernement britannique a également tenu compte du surcoût inhérent à la vie dans ces îles. Ainsi, une allocation permet de compenser en partie le coût des services publics (special islands needs allowance). Par ailleurs, le Gouvernement Thatcher a assuré la promotion audiovisuelle du gaélique, avec un fonds pour financer les programmes.

  • 8 Les chefs de clans, transformés en vassaux des Rois écossais successifs, s’approprièrent les terres (...)

17Dans d’autres domaines, les avancées étaient minces, notamment pour la concentration de la propriété foncière, caractéristique de l’Écosse, qui se retrouve dans les îles Hébrides (et dans les Shetland, dans une moindre mesure), pour des raisons historiques8. Depuis la fin du XIXe siècle, les crofters avaient obtenu des garanties contre les évictions, le droit d’acheter leur croft, et la mise en place d’une commission pour gérer leur statut.

18En quatrième et dernier lieu, si le Parlement de Westminster manquait de temps et de volonté (la Chambre des Lords constituant un bastion des conservatismes), le Parlement de Holyrood, exempt de ces contraintes, décida de prêter une attention particulière aux insulaires, tant pour l’ensemble des projets de loi (lesquels devaient s’accompagner d’une étude d’impact sur les îles), que pour les problèmes propres aux archipels.

  • 9 Camp, E., « Les Particularismes des Highland au sein des nouvelles institutions écossaises », Triad (...)

19En matière de propriété foncière, le premier Gouvernement écossais était composé de Travaillistes et de Libéraux-démocrates déterminés à agir (notamment les juristes Donald Dewar et James Wallace). Après avoir aboli les droits féodaux, il a fourni un cadre juridique au mouvement d’achat collectif, qui avait émergé dans des circonstances particulières dans certaines îles comme Eigg ou Gigha9. Ainsi, une loi votée en 2003 (par les députés autres que Conservateurs) permet aux communautés locales de faire l’acquisition, à l’aide de dons et de fonds publics (recettes de la loterie, subventions de HIE), des domaines, ainsi que des droits de chasse et de pêche au saumon (qui sont distincts de la propriété du sol). Si la communauté est composée de crofters, ce droit peut être exercé à tout moment, même si la propriété n’est pas à vendre. Il appartient au Gouvernement écossais d’instruire le dossier, afin de s’assurer de son intérêt collectif. Dix ans plus tard, près de la moitié des terres des Hébrides appartenait à une communauté de personnes ; cela représentait deux-tiers des habitants. Parmi les principaux rachats figuraient les domaines de North Harris (2003), South Uist (2006), Galson (Lewis, 2007). Ces communautés cherchent à favoriser le développement économique local (tourisme, énergies renouvelables...), au profit des habitants. Elles mettent en commun leurs expériences au sein d’un organisme, Community Land Scotland. Par ailleurs, depuis 2012, la commission gérant les questions relatives aux crofters est élue par les quelque 12 000 intéressés. Elle ne peut donc plus être considérée comme un instrument du pouvoir central.

  • 10 Depuis 2009, les liaisons maritimes sont assurées quotidiennement. Mais l’activité économique avait (...)

20Sur le plan économique, les autorités écossaises ont des pouvoirs restreints (elles sont dépourvues de pouvoirs fiscaux). Elles sont simplement chargées du développement économique, ce qui signifie que HIE est sous leur tutelle. Le Gouvernement SNP a désigné des sites stratégiques pour son objectif de réduction des émissions de CO2, à Armish (Hébrides), Hatston et Lyness (Orcades). Les entreprises qui s’y installent bénéficient de procédures administratives simplifiées et de moyens d’action. En matière de transport maritime avec l’Écosse, le Gouvernement SNP a aligné depuis 2008 le coût du transport maritime sur celui du transport terrestre, un principe autrefois refusé par les gouvernements britanniques10. Mais il doit soumettre ces services à appel d’offres, une obligation dans l’UE dont son prédécesseur n’avait pu s’affranchir en 2005-2006. Caledonian McBrayne, opérateur public historique, a toutefois conservé les liaisons avec les Hébrides. Quant aux fonds communautaires, le Gouvernement écossais n’a pas accès à leurs négociations qui relèvent du domaine réservé aux institutions britanniques (même si, ponctuellement, son ministre de la Pêche a pu être convié à Bruxelles pour défendre une position britannique préalablement définie). Cependant, les autorités écossaises répartissent les fonds revenant à l’Écosse, en partenariat avec les conseils locaux et les représentants des professions concernées.

  • 11 Ce partage de responsabilités est toutefois perçu comme un handicap. Cormack, M., “Gaelic in the Me (...)
  • 12 McLeod, W., “Securing the Status of Gaelic? Implementing the Gaelic Language (Scotland) Act 2005”, (...)

21Sur le plan culturel, l’audiovisuel fait partie du domaine réservé. Mais le fonds de soutien aux émissions en gaélique, réformé en 2003, a permis la naissance en 2008 d’une chaîne de télévision, MG Alba, en partenariat avec la BBC. Son financement est assuré par le Gouvernement écossais11. Le Parlement écossais a complété ce dispositif en 2005 par le vote unanime d’une loi portant création d’un organisme public (Bord Na Gaidhlig) qui oblige les autorités publiques à concevoir des projets de promotion du gaélique. Ces mesures n’ont pas mis un terme au déclin de la langue, parlée par 1,1 % de la population selon le recensement de 2011. Mais elles rehaussent son image12 : même le Parlement écossais se veut bilingue. Dans les îles Hébrides, elles ont un impact car le gaélique est pratiqué par plus de la moitié de la population.

Des territoires ayant retrouvé un dynamisme socio-économique

  • 13 Données provenant des sites internet des conseils locaux, consultés en juillet 2015 : www.cne-siar. (...)

22Ces évolutions ont contribué à inverser le solde migratoire. Les îles septentrionales, qui comptaient plus de 25 000 habitants au début du XXe siècle (30 000 pour les Shetland), n’en avaient plus que 16 796 (Orcades) et 17 325 (Shetland) au recensement de 197113. Leur population a ensuite connu une courbe ascendante, atteignant, au recensement de 2011, 21 349 et 22 400 respectivement. Quant aux Hébrides extérieures, elles sont passées de 46 000 habitants en 1901 à 29 891 en 1971 ; l’accroissement qui a suivi n’a pas été linéaire, car elles avaient 27 684 habitants en 2011. De plus, ces îles sont vieillissantes : plus de 20 % de leur population a plus de 65 ans (contre moins de 17 % pour les îles septentrionales) ; la chute de la population de jeunes adultes (15-40 ans) entre 2001 et 2011 y a été près de deux fois supérieure à celle des deux autres archipels (14 % contre 8 %).

  • 14 En 2003, cet écart s’appréciait au regard des personnes recevant les allocations pour adultes handi (...)
  • 15 Au recensement de 2011, les Shetland comptaient une plus forte proportion de personnes en maladie d (...)

23Ce dynamisme démographique trouve son origine dans un idéal de retour à la campagne, afin de privilégier la qualité de vie, mais aussi dans une embellie économique. En 2011, le taux de chômage était inférieur à la moyenne écossaise dans les îles septentrionales : il s’élevait à 1,5 % (Orcades), 1,3 % (Shetland), 2,9 % dans les Hébrides extérieures, contre 4,3 % dans l’ensemble de l’Écosse. Mais les habitants subissent des contraintes inhérentes à leur position périphérique. Elles sont plus marquées dans les îles Hébrides, qu’il s’agisse de précarité énergétique (laquelle peut toucher jusqu’aux deux-tiers de la population de certaines localités) ou de perception des prestations sociales14. L’écart est également sensible entre les Shetland et le comté d’Aberdeenshire, autre collectivité territoriale profitant de la manne pétrolière15.

24La campagne référendaire a constitué une nouvelle opportunité pour les îles.

Des intérêts communs à promouvoir pendant la campagne référendaire

25Pendant la campagne référendaire, les conseils des trois îles ont exprimé des revendications communes, à destination des deux camps. Leurs habitants ont suivi ces débats mais sont restés unionistes.

Des revendications précises

  • 16 Hache, J.-D., entretien avec l’auteur, Paris, 19 juin 2015.

26L’engagement des conseils insulaires dans la campagne pour le référendum du 18 septembre 2014 s’inscrivait dans une tradition établie lors des référendums sur la dévolution. Mais il se distinguait par sa précision sur de multiples sujets essentiels pour la vie courante des insulaires16. Il était aussi plus unitaire, les leaders des trois conseils étant déterminés à coopérer. La domination des îles Orcades et Shetland, au prétexte de leurs ressources pétrolières, n’était plus de mise. Les insulaires réclamaient des conditions leur permettant d’assurer leur développement économique, à leur rythme.

27Cette campagne unitaire est avant tout le produit de la volonté des leaders des conseils : Angus Campbell (Hébrides), Steven Heddle (Orcades), Gary Robinson (Shetland). Tous trois connaissaient bien l’activité économique insulaire. Les deux derniers venaient d’entrer en fonction, lors des élections de 2012. Ils étaient secondés par leurs directeurs des services administratifs, Malcolm Burr (Hébrides), Alistair Buchan (Orcades), Mark Boden (Shetland). Le premier avait travaillé pour deux des conseils insulaires, le second pour les trois. Les leaders ont pris conscience du fait que le débat constitutionnel relatif au statut de l’Écosse, désormais au cœur de la vie politique, était propice à l’avancement de leurs requêtes. Ils ont estimé que le nombre de sujets communs (70) dépassait largement les thèmes conflictuels (10). Les trois conseils ayant approuvé cette démarche au printemps 2013, ils ont constitué au mois de juin une organisation (Our Islands, Our Future), avant de tenir un congrès en septembre. Ils sont restés neutres dans ce référendum afin d’optimiser leurs chances d’obtenir des concessions, quelle que soit l’issue du vote, de la part du Gouvernement écossais, mais aussi du Gouvernement britannique dans l’hypothèse d’un rejet de l’indépendance.

28Ces conseils se sont appuyés sur deux sources. D’une part, au plan interne, la Commission Montgomery, créée par le Gouvernement britannique à la suite des débats des années soixante-dix, avait conclu en 1984 que les compétences des collectivités territoriales insulaires devaient être étendues, selon les circonstances, tandis que toute décision parlementaire devait pouvoir connaître une application différente dans les îles. D’autre part, l’article 174 du Traité consolidé de l’UE prévoit d’accorder, dans le cadre du fonctionnement du marché unique, une attention particulière aux territoires souffrant de sérieux handicaps.

  • 17 Our Islands, Our Future, Constitutional Change in Scotland-Opportunities for Islands Areas, juin 20 (...)

29Les trois conseils ont mis en avant leurs difficultés, liées à leur éloignement du continent : le développement économique, la connectivité, le transport, les ressources naturelles. Loin des thèmes qui prenaient une importance croissante dans la campagne à Édimbourg (comme la monnaie), ils ont formulé des requêtes pour assurer la viabilité des communautés insulaires. Ils les ont regroupées en quatre catégories17.

  • 18 Scotland Act 2012, c. 11, article 18.

30En premier lieu, l’exploitation des ressources était primordiale. Or le fond de la mer (sur 12 milles nautiques) et la moitié des 18 000 km du rivage (défini comme la partie intermédiaire entre la marée haute et la marée basse lors des marées ordinaires de printemps) appartiennent à la Couronne, chaque monarque en cédant les revenus à la nation au début de son règne depuis le XVIIIe siècle. Seules les Shetland se démarquent en raison de l’origine scandinave de la propriété foncière, le rivage relevant du propriétaire de la terre attenante. C’est la commission britannique du Crown estates qui assure la gestion de ces domaines. Elle agit dans un objectif commercial, sans tenir compte de besoins écossais, d’autant que la part de ses revenus provenant de cette partie du Royaume-Uni est inférieure à 4 %. La loi de 2012, portant réforme de la dévolution, a simplement créé un commissaire écossais, désigné après consultation du Gouvernement d’Édimbourg18.

31Les conseils réclamaient une décentralisation de ces propriétés, tant pour en maîtriser la gestion que pour en recueillir les revenus, notamment les redevances acquittées par les utilisateurs des eaux, des ports ou des jetées. Cela devait faciliter le développement des énergies renouvelables offshore et de l’aquaculture, mais aussi conférer des droits jusqu’aux limites du plateau continental (200 milles nautique).

32De plus, les conseils des îles souhaitaient participer aux plans de gestion de la pêche, dans le cadre de la PCP (seule l’Écosse étant aujourd’hui représentée dans ces groupes). L’expérience acquise par les îles de Shetland depuis 1999 dans la gestion de la pêche aux coquillages sur 6 milles nautiques démontrait leur capacité de préservation des ressources.

33En second lieu, les conseils des îles ont souligné les problèmes engendrés par leur position géographique. Ainsi, ils ont demandé une meilleure prise en compte de leur éloignement dans le cadre des politiques européennes : PAC, politique régionale, réglementation de la concurrence. Ils ont également réclamé la maîtrise des liaisons maritimes avec le continent, afin de répondre aux besoins de la population. De même, la question de la connexion au réseau électrique britannique leur paraissait de première importance, afin de garantir un débouché pour leurs énergies renouvelables.

34En troisième lieu, les conseils se sont préoccupés de leur gouvernance. Ils ont revendiqué une reconnaissance du statut insulaire. Cela pourrait notamment se traduire par des dispositions fiscales particulières, et par le développement de services publics intégrés sous une même autorité. Cela pourrait également leur permettre de ne pas appliquer certaines lois ou parties de loi, par exemple la réforme de la protection sociale du Gouvernement Cameron (renforcement des contrôles, réduction des prestations). Dans l’intervalle, les conseils des Orcades et des Hébrides ont indiqué leur intention d’imiter le conseil de Shetland qui tente de défendre ses intérêts avant même le début du processus législatif, lors des consultations gouvernementales. Par ailleurs, les conseils exigeaient une clarification des missions de HIE sur leurs territoires.

35En quatrième et dernier lieu, les îles ont mis en avant les aspects culturels, autour de la promotion du gaélique et des dialectes nordiques dans les îles septentrionales. Le reste de l’Écosse et du Royaume-Uni devraient reconnaître la contribution disproportionnée des îles à leur culture, leur histoire et (surtout) à leur économie. Ainsi, les mers entourant les îles renfermaient 80 % des hydrocarbures britanniques et 50 % des ressources halieutiques.

  • 19 Our Islands, Our Future, Conference Report, 19-20 septembre 2013, p. 15.

36En septembre 2013, ces questions ont été au cœur des débats lors du congrès. Parmi les orateurs se trouvaient, outre des représentants des deux gouvernements et des deux camps, John Goodlad, éphémère candidat du OSM, mais aussi Jean-Didier Hache, secrétaire de la conférence des régions périphériques et maritimes, lequel a souligné que le Royaume-Uni se distinguait par l’absence de statut spécial pour les îles19. Le congrès a également accueilli des représentants des îles Aland (Finlande) et des îles Féroé (Danemark). Les secondes n’appartiennent pas à l’UE (et maîtrisent leur politique de la pêche) ; les premières y bénéficient de dérogations et jouissent par ailleurs d’une autonomie fiscale complète.

Des réponses des deux gouvernements

37La réaction la plus rapide est venue du Gouvernement écossais, Alex Salmond se rendant à Lerwick dès juillet 2013. Il a mis en place un groupe ministériel de travail sur les zones insulaires. Celui-ci comprenait des ministres (Derek MacKay, collectivités territoriales, Paul Wheelhouse, environnement), les leaders des trois conseils des îles et leurs directeurs des services administratifs. Ils se sont réunis à six reprises pendant la campagne référendaire : le 29 août 2013 à Édimbourg, le 29 octobre 2013 à Glasgow, le 21 novembre 2013 à Édimbourg, le 17 février 2014 à Lerwick, le 24 mars 2014 à Stornoway et le 2 juin 2014 à Kirkwall. En fonction des sujets abordés, d’autres ministres ont pris part aux discussions : Richard Lochhead (affaires rurales), Keith Brown (transport), Fergus Ewing (énergie, entreprise, tourisme), Alasdair Allan (apprentissage, science, langues).

38Les thèmes de réflexion étaient au nombre de trois : utiliser les pouvoirs existants des îles pour améliorer les services publics et le sort des communautés locales, envisager le développement de la démocratie locale dans le contexte du référendum, s’accorder sur une liste d’opportunités pour les communautés insulaires, sachant que le Gouvernement écossais estimait que l’indépendance offrait le cadre le plus approprié.

  • 20 Scottish Government, Scotland’s Future. The Scottish Independence Bill, Edinburgh, juin 2014, artic (...)

39Le Gouvernement écossais a rédigé un projet de constitution écrite qui, tout en reconnaissant l’existence et l’autonomie des collectivités territoriales, garantissait la prise en compte des spécificités des îles dans toutes les décisions du Gouvernement d’une Écosse indépendante et notamment la préservation des régimes dérogatoires en vigueur20. Une loi pour les îles (Islands Act) obligerait tous les organismes publics à anticiper l’impact de leurs décisions dans ces territoires et, le cas échéant, à adapter celles-ci (island-proofing).

  • 21 Scottish Government, Scotland’s Future. Your Guide to an Independent Scotland, Édimbourg, novembre (...)
  • 22 Scottish Government, Scotland’s Future. Connecting Rural Scotland, Edinburgh, juillet 2014, p. 3.

40Sur le plan économique, de nombreux éléments du programme du Gouvernement écossais servaient les intérêts insulaires. Il envisageait, contrairement à nombre d’indépendantistes radicaux, de poursuivre le modèle existant pour les hydrocarbures, c’est-à-dire des concessions accordées à des sociétés privées, assorties du paiement de surtaxes sur leurs bénéfices21. Il s’engageait à ne pas augmenter celles-ci, tout en multipliant les dégrèvements pour faciliter le démantèlement des installations vieillissantes ainsi que les investissements dans des puits plus difficiles d’accès. Il prônait la création d’un fonds d’épargne sur le modèle des îles septentrionales (et de la Norvège). Il entendait prêter une attention particulière à la sécurité, tout en associant les conseils des îles au nouveau comité stratégique du secteur. En outre, le Gouvernement écossais souhaitait abaisser les taxes aéroportuaires avant de les supprimer, afin de stimuler l’activité économique et le tourisme. Il promettait d’améliorer la couverture de téléphonie mobile sur l’ensemble du territoire et de maintenir un service public de distribution des lettres (afin d’éviter les surcharges imposées lors de la privatisation du service de colis)22.

  • 23 Scottish Government, Empowering Scotland’s Island Communities, Edinburgh, juin 2014, p.6.

41Le Gouvernement écossais donnait également satisfaction à certaines revendications des insulaires, notamment en érigeant en principe la recherche de bénéfices pour les communautés locales. S’agissant des revenus du Crown estates, la proportion qu’il s’engageait à leur rétrocéder est passée de 50 % des revenus locatifs en novembre 2013 à 100 % de l’ensemble des revenus nets de ce dernier en juin 201423. Quant à leur gestion de ces propriétés, il envisageait le transfert aux conseils locaux d’une partie du rivage, et leur consultation par la Commission britannique sur toute décision affectant le littoral écossais. La planification des ressources marines devait être confiée à des partenariats locaux autour de la collectivité territoriale, selon le projet expérimental en cours de développement dans les Shetland.

42En matière d’énergie, le Gouvernement écossais soulignait l’importance des énergies renouvelables, tant pour les communautés rurales (il souhaitait promouvoir les expériences de propriétés collectives) que pour le Royaume-Uni (les énergies renouvelables locales devaient couvrir 5 % des besoins britanniques en 2020, dans le cadre d’un réseau intégré). C’est la raison pour laquelle le raccordement au « continent » lui paraissait prioritaire. Il promettait une maîtrise des coûts pour les usagers grâce à l’existence d’une autorité écossaise de régulation.

  • 24 Il voulait atteindre le seuil symbolique d’un million d’acres soit environ 2 millions d’ha.
  • 25 Les partisans de réformes y voyaient un manque d’empressement du SNP au pouvoir. Wightman, A., The (...)

43En matière de propriété foncière, le Gouvernement écossais prônait la possibilité d’acquisition collective de biens publics. Il voulait doubler les superficies concernées par les achats communautaires d’ici 202024 car, en l’absence de réel cadastre, on estimait que moins de 500 propriétaires se partageaient la moitié des terres privées sur l’ensemble de l’Écosse. S’agissant des moyens, le Gouvernement écossais s’est gardé de tout engagement concret, dans l’attente du rapport d’une commission de réflexion, finalement publié en juin 201425. Mais il ne cautionnait pas les projets des indépendantistes radicaux, qu’il s’agisse de redistribution ou de fiscalité foncière.

44Par ailleurs, le Gouvernement écossais répondait favorablement aux idées de service public intégré sur le plan local, en matière de planification dans un premier temps. Mais il ne semblait pas envisager de décentralisation fiscale ; tout au plus les conseils pourraient-ils accorder certains dégrèvements sur les taxes locales et constituer un fonds d’innovation. Ils étaient encouragés à discuter avec les entreprises locales et à coopérer avec HIE qui devait conserver un rôle stratégique.

45Le Gouvernement écossais voulait faciliter la représentation des îles auprès de l’UE et de ses comités (notamment les groupes régionaux de pêche). Plus généralement, il estimait qu’un petit État indépendant pourrait obtenir des concessions appropriées à leurs besoins, alors que ces questions étaient négligeables pour le Gouvernement britannique. Il visait une hausse des aides dans le cadre de la PAC, de la PCP (pour atteindre la parité avec de petits États européens comme l’Irlande pour l’agriculture ou le Danemark pour la pêche) ou des fonds de cohésion. Quant à la réglementation des marchés publics, il entendait privilégier les PME locales, selon le modèle développé dans les Hébrides.

46Enfin, le Gouvernement écossais ne négligeait pas la dimension culturelle et notamment la promotion du gaélique par la nouvelle chaîne écossaise de service public.

  • 26 Her Majesty Government, UK Government and the Three Scottish Islands Councils. A Framework for the (...)

47Le Gouvernement britannique a également montré son intérêt. Un mois après la déclaration de Lerwick du First Minister, Michael Moore, Secrétaire d’État à l’Écosse, annonçait une rencontre à l’automne. C’est son successeur, Alistair Carmichael, député des Orcades et des Shetland, qui a repris le dossier. En avril 2014, il a convié des représentants des conseils ainsi que Margaret Curran, députée travailliste à la Chambre des Communes (en charge de l’Écosse). Au mois d’août, le Gouvernement britannique a publié ses promesses, notamment des consultations régulières avec les conseils des îles, sur tous les sujets. Le principe du « island-proofing » était entériné. Au quotidien, les conseils auraient un interlocuteur au ministère britannique des Affaires écossaises (Scotland Office). Un groupe de travail insulaire, rassemblant les conseils et le Scotland Office, se réunirait au moins trois fois l’an26. Un sommet annuel avec le Secrétaire d’État serait fondé sur les priorités collectives des conseils insulaires.

  • 27 House of Commons, Scottish Affairs Committee, Crown Estates in Scotland, London : Stationery Office (...)

48Le Gouvernement britannique proposait la participation de représentants insulaires dans les comités sectoriels concernant leurs territoires, qu’il s’agisse des hydrocarbures ou des énergies renouvelables. Ils pourraient également faire entendre leurs requêtes, leurs priorités locales auprès du Crown estates et recevoir des explications de sa part dans le cadre de protocoles d’accords. Le Gouvernement britannique, qui avait créé en 2013 un fonds destiné à restituer aux communautés locales la moitié des dividendes engrangés par le Crown estates grâce au fond des mers, voulait le maintenir. Il évoquait un transfert du contrôle de certains biens aux communautés locales, nettement en-deçà du rapport de la commission des Affaires écossaises de la Chambre des Communes (dominée par les Travaillistes) en mars 2012. Celui-ci préconisait en effet la dévolution des propriétés écossaises du Crown estates au Parlement écossais, puis aux collectivités territoriales27. Plus généralement, toute décentralisation fiscale aux conseils locaux restait à l’état de réflexion, à partir du modèle des City deals anglais.

  • 28 Wood, I., UK Continental Shelf Maximising Recovery Review. Final Report, London : Stationery Office (...)

49Quant à l’énergie, si le Gouvernement britannique se gardait d’annoncer une connexion au réseau britannique, il mettait en avant les mesures de substitution déjà prises, telle l’adoption d’un prix garanti pour les opérateurs d’éoliennes, plus élevé dans les îles, ou encore l’abattement partiel des taxes sur le carburant pour les insulaires. En ce qui concerne les hydrocarbures en mer du Nord, il avait conscience de la nécessité de soutenir l’activité par l’outil fiscal selon les recommandations du rapport Wood ; il avait déjà accordé des dégrèvements pour les investissements à l’ouest des Shetland, zone jugée particulièrement prometteuse28. Le Gouvernement Cameron soulignait également les investissements réalisés dans la téléphonie, ainsi que le service intégré de distribution du courrier, dont le maintien n’était possible qu’au sein du vaste marché britannique.

50Plus généralement, le Gouvernement britannique affirmait que seul le cadre britannique permettait aux insulaires de recevoir une proportion substantielle de fonds communautaires et de garantir leur défense.

Des insulaires unionistes

  • 29 Taylor, A., “The View from Afar”, The Herald, 9 août 2014, p. 19. Bevington, P. & Ross, D., “Sea Ch (...)
  • 30 Geoghegan, P., The People’s Referendum. Why Scotland will Never be the Same Again, Glasgow : Luath (...)

51Ces thèmes ont été repris sur le terrain pendant la campagne référendaire. Comme dans le reste de l’Écosse, les débats publics se sont multipliés, dans la presse locale, dans les écoles ou dans les réunions29. Dans ces territoires unionistes, des Yes shops ont émergé, grâce à des collectes locales de fonds, assurant la visibilité des indépendantistes. Un nombre croissant de pêcheurs semblait entrevoir les avantages de l’indépendance pour accroître leur influence dans l’UE. Des institutions, unionistes par nature (comme certaines Églises presbytériennes) avaient perdu de leur influence sur la société dans les îles Hébrides ; elles n’étaient pas non plus épargnées par les questionnements30. Les dirigeants de compagnies pétrolières sont restés en marge du scrutin, tout en demeurant très attentifs ; ceux qui se sont exprimés à titre personnel (tels les PDG de BP et de Vitol, une société de négoce) étaient plutôt unionistes, mais ils ont été aussitôt disqualifiés par les indépendantistes parce qu’ils ne résidaient pas en Écosse.

  • 31 Scottish Parliament, PE 1516, 18 mars 2014.

52En tout cas, les insulaires estimaient que leur avenir était en Écosse. En mars 2014, une pétition avait été déposée à Holyrood afin de réclamer l’organisation, le 25 septembre suivant, d’un second référendum d’autodétermination dans les îles31. Leurs habitants pourraient, en vertu de leur histoire norvégienne commune, opter pour leur propre indépendance, à l’égard de l’Écosse, et même du Royaume-Uni si les Écossais votaient « non » le 18 septembre. Elle n’a recueilli que 1 300 signatures, venues du monde entier qui plus est. Le Gouvernement écossais a repoussé cette requête, soulignant qu’il n’était pas en mesure de convoquer un tel référendum, faute de temps et de capacité juridique.

  • 32 Electoral Commission, Scottish Independence Referendum. Report on the Referendum Held on 18 Septemb (...)

53Le 18 septembre, la mobilisation des insulaires a été comparable à celle des autres Écossais s’agissant du taux de participation (autour de 84 % voire plus de 86 % pour les Hébrides, tableau 8). Elle avait fait l’objet d’anticipations puisque la proportion d’inscrits pour voter par correspondance était supérieure à la moyenne écossaise de 18,6 %, atteignant 22,4 % dans les Hébrides extérieures et 25,2 % dans les Orcades32. Les habitants des trois archipels ont rejeté l’indépendance, comme l’ensemble des Écossais (tableau 8). Mais, en dépit des promesses du Gouvernement écossais, ce rejet était plus fort dans les îles septentrionales (deux-tiers) que dans les Hébrides qui ne se sont guère distinguées de l’ensemble de la nation (55 %). La méfiance à l’égard d’Édimbourg, manifeste lors des référendums sur la dévolution, n’avait pas disparu.

54La campagne de leurs conseils locaux n’a pas pris fin le 19 septembre.

Un engagement soutenu à l’issue du référendum

  • 33 Le revenu brut disponible par foyer s’élevait à 18 579£ par personne dans les Orcades, 18 266 dans (...)

55Fidèles à leur déclaration de 2013, les leaders des trois conseils ont affirmé leur volonté de maintenir leur engagement. Ces revendications étaient portées par des territoires relativement dynamiques malgré leur caractère périphérique : en février 2015, le taux de chômage était en effet plus faible dans les îles (2,9 % dans les Hébrides extérieures et seulement 0,8 % dans les Orcades et Shetland) que dans l’ensemble de l’Écosse (3,3 %). Quant au revenu des ménages, il était supérieur à la moyenne dans les îles septentrionales, mais inférieur de 10 % à celle-ci dans les Hébrides33.

56Les insulaires se font entendre à propos du nouveau projet de dévolution, mais aussi, de façon plus pérenne, par l’intermédiaire de groupes de travail avec les deux gouvernements.

Le Scotland Bill, nouvelle opportunité pour les îles

  • 34 Our Islands, Our Future, Submission to the Smith Commission, octobre 2014, paragraphes 1.1, 2.2.

57Dès le lendemain du référendum, David Cameron a formé une commission de réflexion sur un transfert de compétences au Parlement écossais. Il formalisait ainsi un engagement pris pendant la campagne par les partis opposés à l’indépendance, les Conservateurs, les Libéraux-démocrates et les Travaillistes. Des représentants de ces trois formations ont pris part à la commission présidée par Lord Smith, aux côtés des deux principaux partis en faveur de l’indépendance, le SNP et les Verts. Cette commission procédant à des consultations auprès de la société civile, l’organisation Our Islands, Our Future a soumis un document qui reprenait les revendications formulées en 2013, adaptées au cadre juridique existant. Les trois conseils réclamaient la dévolution au Parlement écossais de pouvoirs substantiels permettant aux communautés insulaires de tirer avantage de leurs richesses : domaines de la Couronne (à rétrocéder aux collectivités territoriales), mécanismes de soutiens aux prix de l’énergie (l’éloignement ne devant plus être un critère autorisant les sociétés privées à augmenter leurs tarifs, mais une justification de dérogations, notamment pour le fuel domestique)34. Ils souhaitaient également une réduction des coûts de transmission de l’électricité (sans égard pour la distance à parcourir). Ils rappelaient que le rattachement au réseau national favoriserait le développement de projets concrets d’énergies renouvelables. En outre, selon les conseils, les autorités écossaises devaient disposer d’une compétence générale les autorisant à moduler toutes les prestations sociales et tous les impôts pour tenir compte des contraintes liées à l’insularité, sans avoir à en référer aux autorités britanniques. Les collectivités territoriales devaient voir leur existence reconnue, tout en étant dotées d’une compétence générale en matière de développement économique. Enfin, le Gouvernement écossais devrait être plus impliqué dans les négociations européennes, ce qui permettrait aux îles d’être facilement entendues.

  • 35 Shetland Council, Submission to the Smith Commission, 30 octobre 2014, 3.2.

58Le document renvoyait aussi aux propositions formulées à la même époque par le conseil de Shetland. Il prônait le transfert de la responsabilité de la PCP au Parlement écossais, afin de permettre à ce dernier de consulter les Shetland sur son application, voire même de les en dispenser35. S’agissant des hydrocarbures, le Parlement écossais devrait pouvoir accorder les licences d’exploitation et déterminer l’imposition des sociétés. Dans ce cadre, les îles Shetland devrait avoir un rôle consultatif, notamment au sujet des risques encourus (nouveaux puits profonds, installations vieillissantes à démanteler), et bénéficier davantage des retombées financières.

  • 36 House of Commons, Hansard, 6 juillet 2015, col. 71.

59Fin novembre 2014, la commission Smith a publié son rapport. En janvier 2015, le Gouvernement britannique a rédigé un avant-projet de loi, puis un projet à l’issue des élections législatives du mois de mai (Scotland Bill). Ce projet a été discuté en commission de la Chambre entière à la Chambre des Communes en juin-juillet ; le Crown estates a fait l’objet de controverses. Les députés du SNP (qui détiennent désormais 56 des 59 sièges écossais), ainsi qu’Alistair Carmichael (seul député écossais de son parti) se sont érigés en porte-parole des îles, pour dénoncer un projet de loi qui prévoit certes la dévolution de la gestion des propriétés du Crown estates, mais sans obliger le Parlement écossais à opérer un deuxième transfert aux collectivités territoriales concernées, comme le préconisaient la commission Smith et la commission des Affaires écossaises de la Chambre des Communes en 201236. Carmichael soutenait cette dernière option (ainsi que le seul député travailliste écossais, Ian Murray), tandis que les nationalistes envisageaient un transfert aux communautés locales, à géométrie variable, ce qui avantagerait les îles dépourvues de collectivité territoriale propre (sans contraindre le Gouvernement écossais). Cependant, leurs amendements ont été rejetés par le parti majoritaire (conservateur), pour deux motifs principaux : d’une part, certains députés ont souligné que le Parlement britannique ne pouvait aliéner une propriété de la Couronne, d’autant qu’il rétrocède à celle-ci une somme équivalant à 15 % des revenus du Crown estates pour couvrir ses frais de fonctionnement. D’autre part, David Mundell, seul élu conservateur écossais et Secrétaire d’État à l’Écosse, a estimé qu’il appartiendrait au Parlement écossais de prendre ses décisions lorsqu’il serait doté de toutes compétences sur les propriétés du Crown estates. De plus, il a justifié le maintien de dérogations, au profit du Gouvernement britannique, par la nécessité de garantir la sécurité d’installations stratégiques (tel l’arsenal nucléaire).

60En attendant l’entrée en vigueur du transfert, le Gouvernement britannique a maintenu son fonds pour les communautés côtières, au moins jusqu’en 2017. Il encourage les gestionnaires du Crown estates à renforcer leur coopération avec les conseils des îles, afin de préparer la transition.

  • 37 Scottish Parliament, Devolution (Further Powers Committee), New Powers for Scotland : An Interim Re (...)

61Le Gouvernement écossais estime que le Scotland Bill reste en-deçà des recommandations de la commission Smith, une analyse confortée par la commission parlementaire de Holyrood en charge de son suivi37 . Mais il doit préparer sa mise en œuvre, notamment pour la gestion des domaines de la Couronne. Or les conseils des îles attendent la confirmation de l’engagement pris pendant la campagne référendaire de leur restituer la totalité des revenus de ces derniers.

62Parmi les autres domaines au cœur des préoccupations insulaires, le Scotland Bill autorisera le Gouvernement écossais à imposer des obligations aux sociétés distributrices d’électricité (pour lutter contre la précarité énergétique) et à accorder des licences d’exploration des hydrocarbures non conventionnels. Il lui conférera également de nouvelles compétences en matière d’impôts (il collectera des revenus excédant 50 % de ses dépenses) et de prestations sociales (en particulier la possibilité de compléter les allocations britanniques). Prudent, le Gouvernement SNP a évoqué la nécessité d’une réflexion globale sur la mise en œuvre de ces prérogatives, tout en soulignant que ces pouvoirs demeurent insuffisants, au regard de son idéal d’autonomie fiscale complète qui lui permettrait notamment de gérer les impôts, la sécurité sociale et les ressources naturelles, tout en entretenant des relations plus directes avec l’UE.

63Les deux gouvernements rivalisent désormais pour répondre aux attentes des insulaires dans le cadre de relations formalisées.

Un Gouvernement britannique attentif à sa périphérie lointaine

64Le groupe de travail insulaire du Gouvernement britannique a vu le jour en novembre 2014. Le Scotland Office et les autres ministères (qui ne comptent plus de ministres libéraux-démocrates depuis les élections de mai 2015) travaillent désormais en relation étroite avec les représentants des îles. Leurs discussions portent notamment sur les priorités définies par celles-ci, soit, pour l’année 2015, outre le Crown estates et la précarité énergétique, les domaines qui continueront à relever de la compétence des institutions britanniques : la connectivité (internet haut débit, téléphonie mobile, implication des communautés locales dans les énergies renouvelables, connexion au réseau national, tarifs équitables de transport), les hydrocarbures (les entreprises locales devant être associées aux services et au démantèlement), révision de l’application des règles communautaires (plafonds des aides d’État dans les communautés insulaires, participation accrue aux comités de gestion des pêches, reconnaissance de leur dépendance à la pêche).

  • 38 Par contre, le Gouvernement Cameron n’envisage pas de soumettre des opérateurs privés, notamment de (...)

65David Mundell s’est rendu à Stornoway à la fin du mois de juillet 2015 pour réaffirmer l’engagement de son Gouvernement à l’égard des insulaires. Il a souligné les avancées obtenues lors de négociations avec la Commission européenne (aides étatiques et notamment tarifs de l’électricité38, application de certains éléments de la PCP). Plus généralement, le « island-proofing », consistant à évaluer les effets sur les îles de toute décision gouvernementale, devrait être mis en application sous forme de loi.

66Par ailleurs, dans son budget pour 2015, le Gouvernement britannique a supprimé la hausse de la surtaxe infligée aux compagnies pétrolières en 2011, tout en instaurant des déductions par bassin et non plus par puits. En effet, alors que le baril a perdu la moitié de sa valeur dans les six mois qui ont suivi le référendum, il tente de retenir des investisseurs qui doutent de la rentabilité de nouveaux projets en mer du Nord.

Un Gouvernement écossais réactif

  • 39 Scottish Parliament, Official Report, 24 juin 2015, col. 17.

67Le Gouvernement écossais ne cesse de mettre l’accent sur les carences de ces politiques. Il voudrait renforcer les déductions fiscales pour l’exploration, sur le modèle norvégien. Il souligne que le prix garanti pour l’électricité produite dans les îles Orcades et dans les Hébrides, annoncé par le Gouvernement britannique, ne saurait compenser l’absence de connexion au réseau national. En juin 2015, il s’est indigné de la suppression anticipée des subventions aux éoliennes terrestres39.

  • 40 Scottish Parliament, Official Report, 17 juin 2015, col. 208.

68Par ailleurs, le Gouvernement écossais a maintenu son groupe ministériel de travail sur les îles qui avait vu le jour pendant la campagne référendaire. Nicola Sturgeon, qui a succédé à Alex Salmond à la tête du Gouvernement écossais (tandis que ce dernier a retrouvé un siège à la Chambre des Communes), a clairement reconnu la contribution substantielle des îles à la diversité de l’Écosse lors d’un déplacement à Kirkwall le 1er juin 2015. Elle a confirmé son intention de publier un projet de loi relatif aux îles afin de renforcer les responsabilités et la protection de ces dernières, tout en rétablissant certains équilibres. Elle se prévaut de l’adoption, en juin 2015, par les députés au Parlement écossais (à l’exception des Conservateurs) d’une loi conférant davantage de pouvoirs aux communautés dans les décisions locales, qu’il s’agisse de planification ou de mise en œuvre. Les communautés pourront réagir auprès des organismes publics, en fonction de leurs capacités propres, afin de défendre leur conception de l’intérêt général et de la notion de biens publics, Tavish Scott citant par exemple la vente d’une école des Shetland à un promoteur, en dépit des objections de nombreux citoyens40.

  • 41 Nombre de recommandations de ce rapport ont été approuvées par la commission des Affaires écossaise (...)
  • 42 Land Reform (Scotland) Bill 2015, SP Bill 76, 5e partie.
  • 43 Un arrêt du Court of session (plus haute instance judiciaire écossaise en matière civile) rendu à l (...)

69Nicola Sturgeon (juriste de formation) semble plus désireuse que son prédécesseur (un économiste) de s’attaquer aux privilèges des propriétaires privés à partir du rapport de la commission de réflexion : elle est soutenue par les Travaillistes41. Selon le projet de loi publié en juillet 2015, les rachats communautaires des terres et des droits de chasse, pêche et d’exploitation du sous-sol, dont le coût est relativement faible pour les finances publiques, s’étendront aux communautés ne comportant pas de crofters (lesquelles devaient jusque-là attendre la mise en vente) et aux zones urbaines42. Le Gouvernement écossais appréciera les dossiers au regard des perspectives de développement durable43 ; mais il n’a pas souhaité retenir comme critère la définition d’une superficie maximale par propriétaire privé. En outre, dans un État dépourvu de taxes foncières, les propriétaires louant leurs domaines pour la pratique de loisirs (chasse ou pêche) devront, comme toute entreprise, acquitter les taxes locales. Une autre réforme devrait concerner le droit de succession qui empêche le démantèlement des grands domaines.

  • 44 Scottish Parliament, Official Report, 23 juin 2015, col. 11.

70Dans d’autres secteurs, le Gouvernement écossais essaie d’aménager les contraintes. Ainsi, en juin 2015, il a annoncé la constitution d’un panel indépendant pour la procédure de renouvellement des concessions concernant les liaisons maritimes avec les îles44. Ce panel, qui comprendra des représentants des collectivités territoriales, devra évaluer les termes de l’appel d’offre, sans pouvoir se prononcer sur le fond. Les députés travaillistes et nationalistes n’ont pas caché leurs craintes à l’égard d’opérateurs privés. En outre, le Gouvernement Sturgeon a modifié en hâte les règles de désignation de la Commission en charge des crofters, car la titulaire, nommée, avait perdu la confiance de ses collègues.

Conclusion

71Les conseils des trois îles ont réussi le tour de force de se faire entendre dans la campagne référendaire alors que leurs électeurs ne représentaient que 1,4 % de l’ensemble de l’électorat écossais. Ils n’ont pas soumis leurs revendications sous la forme de doléances de territoires marginalisés. Ils souhaitaient profiter de la création d’un État pour se doter des moyens d’une réelle autonomie sur le plan économique. De plus, ils se sont adressés davantage aux gouvernements, tant écossais que britannique, qu’à d’éphémères organisations de campagne. Si l’engagement de leurs dirigeants est indéniable, l’intérêt géostratégique (au nord et à l’ouest du Royaume-Uni) et le poids économique (50 % des hydrocarbures britanniques se trouvant au large des Shetland) de ces territoires ont certainement contribué à ce succès.

72Ces requêtes ne se sont pas éteintes avec le référendum. L’engagement né pendant la campagne ne faiblit pas, les conseils espérant même que les concessions obtenues pourront servir à l’ensemble des îles écossaises. L’une des plus importantes pourrait être la dévolution des propriétés de la Couronne sur le littoral, dont la gestion par une autorité britannique lointaine est source de contraintes dans la vie quotidienne de nombreuses communautés insulaires. De plus, les conseils locaux vont disposer d’interlocuteurs au sein des deux gouvernements, à la fois pour prendre note de leurs demandes, mais aussi pour examiner les conséquences des orientations prises à Londres et à Édimbourg. Le « island-proofing » devrait ainsi entrer en vigueur, consacrant la reconnaissance des spécificités insulaires dans toute l’action publique. Reste à savoir si les gouvernements accepteront d’adapter leurs décisions à ces cas particuliers.

73Le Gouvernement britannique, pourtant entièrement composé d’un parti (Conservateur) peu populaire dans ces îles, semble désireux de répondre aux attentes d’une périphérie qui se méfie du Gouvernement écossais en tant qu’institution centralisatrice par nature. Quant à ce dernier, en dépit de son échec lors du référendum, il a une lourde responsabilité car le SNP est désormais la voix de l’Écosse au Parlement écossais et à la Chambre des Communes. Lors des élections de mai 2015, non seulement il a été reconduit dans les Hébrides avec une majorité absolue (face à Alistair Morrison qui avait dirigé la campagne locale de Better Together), mais il a connu une très forte progression dans les îles septentrionales (Danus Skene, pilier de Yes Shetland, a obtenu un score très proche de celui de Carmichael, tableau 4).

74L’engagement des insulaires dans la campagne référendaire semble avoir généré un nouvel intérêt pour la vie politique, qui pourrait même mettre fin à la fidélité à leurs élus. Ainsi, à l’issue du scrutin de 2015, des citoyens ordinaires, qui s’étaient impliqués dans la campagne indépendantiste dans les îles septentrionales, se sont autoproclamés représentants du peuple, et ont collecté 60 000 livres pour financer le dépôt d’une plainte contre Alistair Carmichael. Celui-ci avait en effet laissé diffuser par le Scotland Office des allégations sur Nicola Sturgeon alors qu’il en connaissait l’inexactitude. Cette plainte, jugée recevable, pourrait contraindre à la démission l’un des principaux acteurs de la campagne référendaire.

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Scottish Parliament, Official Report, 24 juin 2015.

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Taylor, A., The View from Afar, The Herald, 9 août 2014, supplément.

Wightman, A., Who Owns Scotland, Edinburgh: Canongate, 1996.

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Wood, I., UK Continental Shelf Maximising Recovery Review. Final Report, London: Stationery Office, 2014.

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Appendix

Tableau 1 : Résultats du référendum de 1975 (Europe)

Tableau 1 : Résultats du référendum de 1975 (Europe)

Source : Camp-Pietrain, E., La Devolution. Ecosse, pays de Galles, Neuilly : Atlande, 2006, p. 252.

Tableau 2 : Résultats des référendums de 1979 et 1997 (dévolution)

Tableau 2 : Résultats des référendums de 1979 et 1997 (dévolution)

Source : Camp-Pietrain, E., op.cit., pp. 253-254.

Tableau 3 : Résultats des élections à la Chambre des Communes (Western Isles/ Na h-Eileanan an Iar)

Tableau 3 : Résultats des élections à la Chambre des Communes (Western Isles/ Na h-Eileanan an Iar)

Source : Hassan, G. & Fraser, D., The Political Guide to Modern Scotland, London: Politico’s, 2004, p. 382.

Tableau 4 : Résultats des élections à la Chambre des Communes (Orkney & Shetland)

Tableau 4 : Résultats des élections à la Chambre des Communes (Orkney & Shetland)

Source : Hassan, G. & Fraser, D., op.cit, p. 324.

Tableau 5 : Résultats des élections au Parlement écossais de 2011

Tableau 5 : Résultats des élections au Parlement écossais de 2011

Source : The Herald, 7 mai 2011, pp. I-XX.

Tableau 6 : Résultats des élections locales de 2012

Tableau 6 : Résultats des élections locales de 2012

Source : Liddell, G., Burnside, R., Campbell, A., McGrath, F. & McIver, I, Local Government Elections 2012, Edinburgh: Scottish Parliament Information Centre, 2012, pp. 6, 11.

Tableau 7 : Résultats des élections européennes de 2014

Tableau 7 : Résultats des élections européennes de 2014

Source : Rallings, C. & Thrasher, M., European Parliament Elections May 2014, Plymouth election centre, London: Electoral Commission, 2014.

Tableau 8 : Résultats du référendum de 2014

Tableau 8 : Résultats du référendum de 2014

Source : Electoral Commission, Scottish Independence Referendum. Report on the Referendum Held on 18 September 2014, London, 2014, pp. 152-153.

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Notes

1 Nous conserverons ce qualificatif géographique. Sur le plan politique, le nom anglais (Western Isles) était utilisé, avant de céder la place aux termes gaéliques, Comhairle nan Eilean Siar (conseil de la collectivité territoriale) et Na h-Eileanan Siar (circonscription parlementaire), adoptés respectivement pour les élections de 2003 et 2005.

2 Les dirigeants écossais étant plus préoccupés par les guerres d’indépendance que par ces territoires lointains, une seigneurie des îles (lordship of the isles) émergea, avec quelques domaines sur le sol écossais, jusqu’à son annexion par l’Écosse, en 1493.

3 Donaldson, G., Scotland. The Shaping of a Nation, Nairn : David St John Thomas (1974), 1993, 304 p. ; Duchein, M., Histoire de l’Écosse. Des origines à 2013. Paris : Fayard, (1998), 2013, 798 p.

4 www.centreonconstitutionalchange.ac.uk/blog/purposeful-opportunists-our-islands-our-future, consulté le 6 juillet 2015.

5 McCrone, G., Scottish Independence. Weighing up the Economics, Edinburgh : Birlinn, p. 116.

6 Hache, J.-D., « Insularité et institutionnalisation dans les Hébrides-extérieures d’Écosse », Revue française de science politique, vol. 32, n°4/5, août-octobre 1982, p.748.

7 Députée européenne de 1976 à 1999 (après avoir siégé à la Chambre des Communes), elle comprit rapidement l’importance de ces fonds. Russell, M., (ed.), Stop the World. The Autobiography of Winnie Ewing, Edinburgh : Birlinn, 2004, p. 232.

8 Les chefs de clans, transformés en vassaux des Rois écossais successifs, s’approprièrent les terres, privant les petits fermiers (crofters) de la maîtrise du sol et de son usage, de vastes espaces étant réservés à l’élevage extensif et à la chasse.

9 Camp, E., « Les Particularismes des Highland au sein des nouvelles institutions écossaises », Triade, n°8, 2003, p. 258.

10 Depuis 2009, les liaisons maritimes sont assurées quotidiennement. Mais l’activité économique avait longtemps été interdite le dimanche, en raison de l’emprise de la religion presbytérienne, notamment sur la principale île (Lewis) au Nord, à la différence des îles du sud, notamment Barra (catholique).

11 Ce partage de responsabilités est toutefois perçu comme un handicap. Cormack, M., “Gaelic in the Media”, Scottish Affairs, n° 46, hiver 2004, p. 28.

12 McLeod, W., “Securing the Status of Gaelic? Implementing the Gaelic Language (Scotland) Act 2005”, Scottish Affairs, n°57, automne 2006, p. 28.

13 Données provenant des sites internet des conseils locaux, consultés en juillet 2015 : www.cne-siar.gov.uk ; www.orkney.gov.uk ; www.shetland.gov.uk.

14 En 2003, cet écart s’appréciait au regard des personnes recevant les allocations pour adultes handicapés, ainsi qu’en fonction des requêtes formulées auprès des services sociaux. Hassan, G. & Fraser, D., The Political Guide to Modern Scotland, London : Politico’s, 2004, pp. 322 ; 381.

15 Au recensement de 2011, les Shetland comptaient une plus forte proportion de personnes en maladie de longue durée.

16 Hache, J.-D., entretien avec l’auteur, Paris, 19 juin 2015.

17 Our Islands, Our Future, Constitutional Change in Scotland-Opportunities for Islands Areas, juin 2013, pp. 1-3.

18 Scotland Act 2012, c. 11, article 18.

19 Our Islands, Our Future, Conference Report, 19-20 septembre 2013, p. 15.

20 Scottish Government, Scotland’s Future. The Scottish Independence Bill, Edinburgh, juin 2014, article 30.

21 Scottish Government, Scotland’s Future. Your Guide to an Independent Scotland, Édimbourg, novembre 2013, pp. 300-306.

22 Scottish Government, Scotland’s Future. Connecting Rural Scotland, Edinburgh, juillet 2014, p. 3.

23 Scottish Government, Empowering Scotland’s Island Communities, Edinburgh, juin 2014, p.6.

24 Il voulait atteindre le seuil symbolique d’un million d’acres soit environ 2 millions d’ha.

25 Les partisans de réformes y voyaient un manque d’empressement du SNP au pouvoir. Wightman, A., The Poor Had No Lawyers. Who Owns Scotland (and How They Got it), Edinburgh : Birlinn, (2001), 2015, p. 330.

26 Her Majesty Government, UK Government and the Three Scottish Islands Councils. A Framework for the Islands, London : Stationery Office, 15 août 2014, paragraphes 9 et 10.

27 House of Commons, Scottish Affairs Committee, Crown Estates in Scotland, London : Stationery Office, HC 1117, mars 2012, paragraphe 87.

28 Wood, I., UK Continental Shelf Maximising Recovery Review. Final Report, London : Stationery Office, 2014, pp. 19, 36.

29 Taylor, A., “The View from Afar”, The Herald, 9 août 2014, p. 19. Bevington, P. & Ross, D., “Sea Change in Island Attitudes as Residents Voice Concerns”, The Herald, 4 septembre 2014, p. 7.

30 Geoghegan, P., The People’s Referendum. Why Scotland will Never be the Same Again, Glasgow : Luath Press, 2015, p. 127.

31 Scottish Parliament, PE 1516, 18 mars 2014.

32 Electoral Commission, Scottish Independence Referendum. Report on the Referendum Held on 18 September 2014, London, 2014, 4.42.

33 Le revenu brut disponible par foyer s’élevait à 18 579£ par personne dans les Orcades, 18 266 dans les Shetland, 15 392 dans les Hébrides, contre 17 039 en moyenne en Écosse (et 17 559 au Royaume-Uni). The Herald, 4 juillet 2015, p. 2.

34 Our Islands, Our Future, Submission to the Smith Commission, octobre 2014, paragraphes 1.1, 2.2.

35 Shetland Council, Submission to the Smith Commission, 30 octobre 2014, 3.2.

36 House of Commons, Hansard, 6 juillet 2015, col. 71.

37 Scottish Parliament, Devolution (Further Powers Committee), New Powers for Scotland : An Interim Report on the Smith Commission and the UK Government’s Proposals, Edinburgh, SP paper 720, 14 mai 2015, paragraphes 391-403.

38 Par contre, le Gouvernement Cameron n’envisage pas de soumettre des opérateurs privés, notamment de téléphonie, à des obligations spécifiques.

39 Scottish Parliament, Official Report, 24 juin 2015, col. 17.

40 Scottish Parliament, Official Report, 17 juin 2015, col. 208.

41 Nombre de recommandations de ce rapport ont été approuvées par la commission des Affaires écossaises de la Chambre des Communes encore dominée par les Travaillistes en mars 2015. House of Commons, Scottish Affairs Committee, Land Reform in Scotland. Final Report, London : Stationery Office, HC 274, mars 2015, paragraphe 46.

42 Land Reform (Scotland) Bill 2015, SP Bill 76, 5e partie.

43 Un arrêt du Court of session (plus haute instance judiciaire écossaise en matière civile) rendu à la suite de la plainte du propriétaire de Pairc estates (Lewis) hostile au rachat par des crofters, lui a reconnu le droit le droit de définir un intérêt public dans ce domaine ; Land Reform Review Group, The Land of Scotland and the Common Good, Edinburgh : Scottish Government, mai 2014, p. 21.

44 Scottish Parliament, Official Report, 23 juin 2015, col. 11.

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List of illustrations

Title Tableau 1 : Résultats du référendum de 1975 (Europe)
Credits Source : Camp-Pietrain, E., La Devolution. Ecosse, pays de Galles, Neuilly : Atlande, 2006, p. 252.
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Title Tableau 2 : Résultats des référendums de 1979 et 1997 (dévolution)
Credits Source : Camp-Pietrain, E., op.cit., pp. 253-254.
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Title Tableau 3 : Résultats des élections à la Chambre des Communes (Western Isles/ Na h-Eileanan an Iar)
Credits Source : Hassan, G. & Fraser, D., The Political Guide to Modern Scotland, London: Politico’s, 2004, p. 382.
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Title Tableau 4 : Résultats des élections à la Chambre des Communes (Orkney & Shetland)
Credits Source : Hassan, G. & Fraser, D., op.cit, p. 324.
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Title Tableau 5 : Résultats des élections au Parlement écossais de 2011
Credits Source : The Herald, 7 mai 2011, pp. I-XX.
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Title Tableau 6 : Résultats des élections locales de 2012
Credits Source : Liddell, G., Burnside, R., Campbell, A., McGrath, F. & McIver, I, Local Government Elections 2012, Edinburgh: Scottish Parliament Information Centre, 2012, pp. 6, 11.
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Title Tableau 7 : Résultats des élections européennes de 2014
Credits Source : Rallings, C. & Thrasher, M., European Parliament Elections May 2014, Plymouth election centre, London: Electoral Commission, 2014.
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Title Tableau 8 : Résultats du référendum de 2014
Credits Source : Electoral Commission, Scottish Independence Referendum. Report on the Referendum Held on 18 September 2014, London, 2014, pp. 152-153.
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References

Bibliographical reference

Edwige Camp-Pietrain, « Les îles d’Écosse et la campagne référendaire : un engagement opportuniste », Observatoire de la société britannique, 18 | 2016, 205-245.

Electronic reference

Edwige Camp-Pietrain, « Les îles d’Écosse et la campagne référendaire : un engagement opportuniste », Observatoire de la société britannique [Online], 18 | 2016, Online since 01 October 2016, connection on 21 November 2017. URL : http://osb.revues.org/1876 ; DOI : 10.4000/osb.1876

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Edwige Camp-Pietrain

Professeur de civilisation britannique à l’Université de Valenciennes

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