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Les conséquences politiques et institutionnelles du régime macroéconomique de New Labour

Nicholas Sowels
p. 155-171

Résumé

Cette communication porte sur le régime macroéconomique que le New Labour a hérité du gouvernement Major et que le Chancelier de l’Echiquier travailliste Gordon Brown a consolidé dès l’arrivée au pouvoir des Travaillistes en 1997. Il s’agit d’examiner l’élaboration de « l’indépendance opérationnelle » de la Banque d’Angleterre dans la mise en œuvre de la politique monétaire et l’évolution de la politique budgétaire que le New Labour a cherché à codifier mais dont la gestion est devenue plus politique par la suite. Il s’agit également d’analyser comment ce nouveau régime a renforcé le pouvoir du Trésor (Treasury), a perpétué la mise à l’écart des partenaires sociaux de toute l’élaboration de la politique économique et a permis à la Grande-Bretagne de mettre en place un régime économique complètement indépendant de l’Union économique et monétaire.

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Texte intégral

Introduction

1Quand le New Labour remporte les élections de 1997 la conjoncture économique de la Grande-Bretagne est particulièrement favorable : la croissance est saine, le chômage en baisse, l’inflation est maîtrisée, la balance des paiements est stable et la livre est dans une phase exceptionnelle d’appréciation. Pour la première fois depuis la Seconde guerre mondiale l’économie britannique ne semble être menacée ni par le comportement cyclique du stop-go des années cinquante et soixante, ni par les violents chocs monétaires des années soixante-dix et quatre-vingt. Au contraire, l’économie britannique se porte plutôt bien depuis la sortie chaotique de la livre du Système monétaire européen (SME) en septembre 1992.

2En effet, si la sortie forcée du SME constitue une défaite politique grave pour le gouvernement de John Major, elle donne aux autorités la possibilité de refaçonner le régime macroéconomique de la Grande-Bretagne pour qu’il soit moins politisé. Cette voie est poursuivie par le gouvernement de Tony Blair et du Chancelier de l’Echiquier Gordon Brown. Leur action renforce délibérément le cadre institutionnel de ce régime, notamment par l’établissement de « l’indépendance opérationnelle » de la Banque d’Angleterre et par l’élaboration de règles explicites pour la conduite des politiques monétaire et budgétaire.

3En agissant ainsi, l’équipe Blair-Brown cherche à modifier la réputation en matière économique du Parti travailliste, considéré longtemps comme « le Parti de la dévaluation ». Par la même occasion, elle renforce la concentration du pouvoir économique à l’intérieur de l’exécutif central de l’Etat, notamment la Banque d’Angleterre et le Trésor. Aussi, le nouveau régime tient les partenaires sociaux, et surtout les syndicats, à l’écart de l’élaboration de la politique économique. Enfin, le succès de l’économie britannique depuis les années 1990, qui est en partie le résultat de ce nouveau régime économique, permet à la Grande-Bretagne de se maintenir à l’écart de la construction de l’Union économique et monétaire.

4Cette communication revient succinctement sur les grandes lignes de la politique macroéconomique des années Major. Elle examine ensuite les changements introduits par le gouvernement du New Labour pour consolider le régime macroéconomique mis en place par ses prédécesseurs. Puis elle cherche à analyser les conséquences politiques et institutionnelles de l’action du New Labour.

L’héritage des années Major

5L’expérience des gouvernements de John Major (1990-1992 et 1992-1997) en matière de politique macroéconomique est caractérisée par de forts paradoxes. Dans un premier temps, ces gouvernements se trouvent sérieusement contraints par la participation de la livre au Système monétaire européen, ce qui aggrave la récession du début des années quatre-vingt-dix. A cette époque, la Grande-Bretagne, comme d’ailleurs tous les pays membres du SME, est forcée de suivre l’Allemagne dans sa politique de taux d’intérêts élevés, suite à sa réunification. Cette politique de l’argent cher est très coûteuse pour les économies européennes et pour l’économie britannique en particulier : le PIB baisse de -1,5% en 1991 et le taux de chômage remonte à 10,4% de la population active en 1993 (OCDE, 2001 et 2000).

  • 1  Black Wednesday

6Le dénouement de cette situation sera spectaculaire. En septembre 1992, les marchés financiers commencent à spéculer massivement contre la livre. C’est un mouvement que les autorités britanniques n’arrivent pas contrôler, malgré de fortes hausses des taux d’intérêts et des interventions massives dans les marchés des changes. Ainsi, au soir du 16 septembre, le « mercredi noir1 », le gouvernement est contraint de suspendre la participation de la livre au SME. C’est une défaite politique considérable pour le gouvernement Major qui voit toute sa stratégie économique s’effondrer (Major, 312-341) et qui aggrave les conflits à l’intérieur du parti conservateur à propos de l’Europe (Young, 442-448).

7Toutefois, cette catastrophe politique ouvre la voie à une refonte de la politique économique britannique et le gouvernement est conscient de la nécessité de rétablir rapidement une stratégie économique afin de restaurer sa crédibilité et d’empêcher de nouveaux dérapages inflationnistes. La mise en place de cette stratégie se fait en deux temps (Cobham). Dans un premier temps, le gouvernement décide de cibler explicitement le taux d’inflation sur un horizon de deux ans, au lieu de chercher à contrôler des agrégats monétaires intermédiaires. Le gouvernement déclare alors vouloir poursuivre une politique monétaire, fondée sur la manipulation des taux d’intérêts à court terme, qui vise un taux d’inflation de 1 à 4%, avec une cible ultérieure de 1 à 2,5%.

8Dans un deuxième temps, le gouvernement Major modifie le cadre institutionnel de sa politique monétaire, afin de promouvoir la stabilité et la crédibilité de celle-ci. Plusieurs mesures sont donc mises en œuvre. Surtout, la Banque d’Angleterre doit publier un rapport trimestriel sur les perspectives de l’inflation. Puis, des réunions formelles et systématiques sont organisées entre le Chancelier de l’Echiquier et le Gouverneur de la Banque d’Angleterre pour débattre de la politique monétaire et leurs comptes rendus sont publiés (Cobham).

  • 2  Sound

9Quant à la politique budgétaire, le gouvernement Major entérine sa subordination à la politique monétaire dans la gestion de la conjoncture, avant le « mercredi noir ». Le but – du moins officiellement – de la politique budgétaire n’est plus du tout de gérer la demande globale, mais d’assurer que les dépenses publiques soient « saines2 » (Burns). Ainsi, durant l’été de 1992 il met sur pied une nouvelle procédure budgétaire par laquelle le budget global de l’Etat est fixé par l’ensemble du Cabinet, avant d’être détaillé par ministère. Le but est de limiter les dérapages des dépenses qui sont apparus dans le passé suites aux négociations bilatérales entre le ministre du budget et les autres ministres, négociations difficiles à coordonner et à maîtriser (Major, 666).

La consolidation du nouveau régime macroéconomique par le New Labour

  • 3  “…effective, open, accountable and free from short-term political manipulation.”

10La politique macroéconomique du New Labour reprend et développe les tendances en cours. Dans la campagne électorale de 1997, les Travaillistes s’engagent à ne pas augmenter l’impôt sur le revenu et à respecter le plafond des dépenses publiques établi par les Conservateurs, pendant deux ans. Plus généralement, leur manifeste électoral met en avant l’importance de la stabilité de l’économie comme l’objectif clé de sa politique. Pour y arriver, il propose de cibler le taux d’inflation et de réformer la Banque d’Angleterre afin que la conduite de la politique monétaire soit plus « efficace, ouverte, responsable et libre des manipulations politiciennes à court terme3 ». En ce qui concerne la politique budgétaire, les Travaillistes s’engagent à respecter « la règle d’or » des dépenses publiques, à savoir que sur la durée du cycle économique l’Etat ne doit emprunter que pour investir. Ils s’engagent également à assurer que la dette publique reste à un niveau « prudent » sur la durée d’un cycle (Parti travailliste, 1997).

  • 4  operational responsibility.
  • 5  Monetary Policy Committee.

11Arrivée au pouvoir, l’équipe travailliste transfère aussitôt à la Banque d’Angleterre la « responsabilité opérationnelle4» de fixer les taux d’intérêt à court terme. Précisément, les taux sont dorénavant déterminés par un nouveau « Comité de la politique monétaire5» (MPC), composé du Gouverneur de la Banque, des gouverneurs adjoints, d’autres membres nommés par la Banque (après consultation avec le Chancelier) et de quatre membres externes nommés par le Chancelier. Les comptes-rendus des réunions du Comité sont publiés et la Banque doit également continuer à publier un rapport trimestriel sur les perspectives de l’inflation, qui sert de base aux décisions prises par le MPC (HM Treasury, 1997a).

  • 6  Open letter.
  • 7  Treasury Select Committee.

12Puis, le Chancelier reconduit explicitement la cible conservatrice d’un taux d’inflation à 2,5%, mais avec une marge de ±1% pour limiter la baisse des prix autant que la hausse. Si le taux d’inflation évolue en dehors de cette fourchette, le Gouverneur de la Banque doit dorénavant écrire une « lettre ouverte6 » au Chancelier lui indiquant pour quelles raisons l’inflation a dévié de sa cible, les mesures prises par la Banque pour remédier à la situation, le délai anticipé pour ce faire et comment cette approche permettra à la Banque d’atteindre ses objectifs. (Ce taux cible est ramené à 2% (±1%) à la fin de 2003, quand le deuxième gouvernement Blair change légèrement la définition de l’inflation, en conformité avec les pratiques internationales et européennes.) Par ailleurs, les membres du MPC seront personnellement responsables de leurs décisions devant la Chambre des Communes et en particulier devant son « Comité sélect du Trésor7 » (HM Treasury, 1997b). Ces dispositions sont officialisés par la Loi de la Banque d’Angleterre de 1998 (Bank of England Act 1998 – TSO, 1998).

13Quant à la politique budgétaire, le gouvernement adopte une approche similaire en cherchant à la rendre plus stable et plus transparente que par le passé. Les engagements du manifeste électoral sont explicités. Ainsi, le budget de juillet 1997 réaffirme l’importance que le New Labour accorde à la nécessité de rompre avec les politiques à court terme du passé en faveur d’une politique qui vise la stabilité et la confiance à long terme (HM Treasury, 1997c, para 12-13). Ce budget réitère les deux règles fondamentales de la politique budgétaire (para 20-21) et l’intention du gouvernement de réduire le déficit public sur une période de cinq ans (para 22).

  • 8  Code for Fiscal Stability

14La conduite de la politique budgétaire continue à être améliorée par la suite. Ainsi dans son budget de mars 1998, le gouvernement publie un « Code pour la stabilité budgétaire8 » qui explicite les principes qui doivent guider la gestion budgétaire, à savoir la transparence, la stabilité, la responsabilité, une politique juste par rapport aux différentes générations et l’efficacité de l’utilisation des ressources. Le gouvernement renforce aussi la dimension stratégique de sa politique et s’engage à préciser ses priorités budgétaires à moyen terme et à les rendre publiques (HM Treasury, 1998a).

  • 9  Economic and Fiscal Strategy Report.

15Plus généralement, dans son « Rapport sur la stratégie économique et budgétaire9 » de juin 1998, le gouvernement déclare que la politique fiscale ne doit pas être utilisée pour gérer la demande globale à court terme ou pour réduire des tensions inflationnistes, qui sont des objectifs de la politique monétaire (TSO, 1998b, para 3.3). Ensuite, le rapport précise que la dette publique nette ne doit pas dépasser 40% du PIB sur la durée du cycle économique (para 3.2.4.). Par ailleurs, ce rapport explique comment le gouvernement compte programmer les dépenses de chaque ministère, sur trois ans. Il signale également comment la comptabilité publique doit évoluer pour mieux distinguer les dépenses courantes des dépenses d’investissement, dont le but est de mieux appliquer « la règle d’or » des finances publiques (para 3.4).

  • 10  Comprehensive Spending Review.
  • 11  Ministerial Committee on Public Expenditure (PX).
  • 12  Modern Public Services for Britain : Investing in Reform, Comprehensive Spending Review : New Publ (...)
  • 13  Departmental Expenditure Limits.

16Afin de contribuer à la stabilité des dépenses publiques et pour mieux déployer l’argent des contribuables, le gouvernement lance également une procédure budgétaire pluriannuelle pour le financement des services publics. Une « Revue globale des dépenses10 » est effectuée à partir de juin 1997, sous la coordination d’un nouveau Comité ministériel des dépenses publiques11. Les résultats sont alors publiés en été de 1998 : sur trois ans, il est prévu d’augmenter globalement les dépenses courantes du secteur public de 2¼ % par an – c’est-à-dire au taux présumé de la croissance à long terme de l’économie, de quoi stabiliser la part du secteur public dans le PIB. Plus précisément, dans son Livre blanc « Des services publics modernes pour la Grande-Bretagne12 », le gouvernement chiffre environ la moitié du budget public pluriannuel en déclinant les dépenses des principaux ministères et services publics. Il s’agit des « Limites de dépenses départementales13 » (DEL) qui sont fermement engagées sur trois ans, afin de permettre à chaque ministère ou service de mieux planifier ses propres dépenses et notamment de transférer d’une année à l’autres des fonds non dépensés (TSO, 1998c, Cm 4011).

  • 14  Public Service Agreements.
  • 15  Performance targets.
  • 16  Spending Reviews.

17Dans le même esprit gestionnaire, la Revue globale des dépenses établit un système de contrats bilatéraux, entre le Trésor et les autres ministères et/ou services publics. Ces « Accords de services publics14 » (PSAs) énoncent à la fois les objectifs généraux de chaque service ainsi que les ressources qui y sont dédiées. Les PSAs précisent aussi des « objectifs de performance15 » spécifiques afin de mesurer la productivité et l’efficacité de chaque service. Par la suite, des « Revues de dépenses16 » sont effectuées tous les deux ans (2000, 2002 et 2004), dans le but d’actualiser la programmation des dépenses. C’est notamment à travers ces Revues que le gouvernement Blair cherche à réorienter l’utilisation des fonds publics. Elles deviennent un instrument privilégié pour gérer l’augmentation des dépenses qui aura lieu durant la première moitié des années 2000, dont le but est d’améliorer les services publics tels que le Système national de la santé, l’éducation, les transports ou la justice, etc. Une nouvelle « Revue globale » a lieu en 2007 – c’est-à-dire après 10 ans de pouvoir travailliste – dans le but non seulement de programmer les dépenses sur 3 ans, mais aussi de déterminer quels sont les réformes et les investissement publics à effectuer sur la décennie à venir (HM Treasury, site Internet).

L’impact du nouveau régime monétariste

18Il est possible d’examiner les conséquences politiques et institutionnelles du nouveau régime monétariste de plusieurs points de vue. Nous évaluerons d’abord son impact constitutionnel et comment le nouveau régime module les pouvoirs et les fonctions des institutions centrales de l’Etat, à savoir le Cabinet, le Parlement et l’exécutif. Ensuite, nous analyserons ses effets sur le système politique et notamment comment ce nouveau régime agit sur les institutions politiques intermédiaires, et surtout les syndicats. Enfin, nous examinerons les conséquences sur l’intégration européenne de la Grande-Bretagne.

19Le fait que la Banque d’Angleterre bénéficie depuis 1997 d’une « indépendance opérationnelle » pour mener la politique monétaire constitue un important déplacement du pouvoir décisionnel économique du Cabinet vers une institution exécutive de l’Etat. Certes, le principe constitutionnel de la souveraineté du Parlement reste formellement intact. C’est le Chancelier, responsable devant le Parlement, qui détermine l'objectif stratégique de la politique monétaire : le taux prévu de l’inflation et les conditions générales de cette politique. Mais, le fait que sa réalisation soit déléguée à la Banque d’Angleterre limite le pouvoir réal du Chancelier, du Cabinet et du Premier ministre.

20En effet, plus la Banque exécute la politique monétaire sans intervention, même stratégique, de la part du gouvernement, plus son « indépendance opérationnelle » se consolide et plus il sera difficile pour un futur gouvernement de modifier la stratégie existante, sans risquer une importante perte de crédibilité. Pour certains, une telle dépolitisation du pouvoir constitue une érosion du contrôle parlementaire sur la politique monétaire et donc un déficit démocratique : c’est un des arguments avancés par John Major pour justifier son rejet de l’indépendance de la Banque centrale (Major, 675). Pourtant, d’autres aspects de ce déplacement de pouvoir peuvent être jugés plus démocratiques. D’abord, si l’exécution de la politique monétaire est dépolitisée elle devient aussi moins arbitraire : les décisions du Comité de la politique monétaire sont collectives et transparentes et peuvent être évaluées par le Parlement, par les marchés, par les acteurs économiques et même par le public. Il est dorénavant impossible pour le Chancelier ou le Premier Ministre d’intervenir personnellement pour changer la politique monétaire à des fins purement politiciennes.

21Ceci est d’autant plus vrai grâce à la performance et à la stabilité de l’économie britannique depuis le milieu des années 1990 (voir le tableau en annexe). Pendant toute la période où la Banque d’Angleterre a exercé son indépendance opérationnelle, le taux d’inflation n’a jamais dévié de la fourchette de ±1% autour du taux cible. Contrairement aux craintes antérieures, le Gouverneur de la Banque n’a jamais été obligé d’écrire une « lettre ouverte » au Chancelier. Il serait certes illusoire d’imputer cette relative stabilité des prix uniquement à la politique monétaire éclairée menée par la Banque : la performance de l’économie britannique en termes de croissance et d’inflation s’est améliorée pour toute une série d’autres raisons. De même, les faibles taux d’inflation qui prévalent aujourd’hui presque partout dans le monde ne résultent pas seulement de l’efficacité des banques centrales, mais sont aussi liés aux phénomènes de la mondialisation et à l’ouverture des marchés, ce qui exerce une pression à la baisse sur les prix (Rogoff). Toutefois, la réussite du nouveau régime monétaire lui donne beaucoup de crédibilité et il est peu probable qu’un futur gouvernement travailliste ou conservateur prenne le risque de le modifier. Toute chose égale par ailleurs, la politique monétaire restera dans les mains de la Banque d’Angleterre. La réussite de cette politique est aussi une des raisons pour laquelle l’éventualité de l’adhésion de la Grande-Bretagne à l’Union économique et monétaire s’éloigne (voir plus loin).

22Le fonctionnement de la politique budgétaire, par contre, s’avère plus politisé et même politicien. Cela n’est peut-être pas étonnant, mais c’est quand même paradoxal, compte tenu des engagements du premier gouvernement Blair. Ce dernier s’est beaucoup vanté d’avoir mis en place de nouvelles règles pour encadrer la politique budgétaire et réduire le pouvoir discrétionnaire du Chancelier et du Cabinet. Mais l’austérité de la fin des années 1990 est suivie par une croissance importante des dépenses pour financer des services publics chers au New Labour. Ce changement de cap correspond à certaines priorités historiques du Parti, même si l’équipe Blair-Brown adopte largement les nouvelles méthodes et techniques de gestion des services publics développées par leur prédécesseurs. C’est ainsi que le gouvernement planifie de très importantes hausses de dépenses pour la santé, des budgets plus significatifs pour l’éducation et s’adresse également à certains aspects de la pauvreté qui s’est fortement développée en Grande-Bretagne pendant les années 1980.

  • 17  Stamp duty.

23Cette montée en puissance des dépenses publiques est financée par une augmentation des impôts indirects et par des emprunts publics. C’est un fait très révélateur de la politique de New Labour que le tandem Blair-Brown accepte globalement les taux d’imposition de revenu établis par les Conservateurs : ils cherchent à se distinguer des gouvernements travaillistes d’autrefois, surtout n’augmentant pas la tranche supérieur des impôts sur le revenu, qui reste à 40%. Néanmoins, ils accroissent certains impôts indirects d’une manière substantielle : l’impôt sur les produits pétroliers, sur les cigarettes et l’alcool, sur les « frais de notaire17 » pour les transactions mobilières et immobilières, etc.

  • 18  Tax and spend.

24En dépit de ces augmentations d’impôts indirects, le programme de dépenses publiques entraîne une dégradation marquée des comptes publics. Ainsi, au milieu des années 2000, le déficit public a atteint plus de 3% du PIB (voir tableau en annexe) et l’endettement public se développe également. Ce glissement des déficits provoque évidemment de vives réactions de la part de l’opposition conservatrice qui accuse Gordon Brown de manipuler les comptes publics et d’avoir retourné aux politiques traditionnelles travaillistes « d’imposition et de dépenses18 » (Howard). D’autres observateurs plus neutres constatent que même si le gouvernement transgresse la « règle d’or » cela n’aura pas de conséquence économiques signifiantes (Barrel et alii.), mais que la dégradation des déficits risque de peser sur l’économie dans les années à venir (Chote et alii).

25De plus, cela ne suscite pas d’unanimité politique. Après avoir critiqué l’indépendance de la banque centrale au moment où celle-ci est annoncée par les Travaillistes en mai 1997, les Conservateurs finissent rapidement par se déclarer favorables à cette décision. Sur le plan de la politique budgétaire, par contre, leurs critiques de l’augmentation des impôts indirects se durcissent au fil du temps et ils font campagne en 2001 et 2005 sur des propositions qui consistent à baisser les impôts et à restreindre la croissance des dépenses publics.

26Dans un autre registre, les gouvernements New Labour acceptent en grande partie les politiques de l’emploi de leurs prédécesseurs et ils refusent surtout toute implication des partenaires sociaux et plus particulièrement des syndicats de tout débat officiel sur la politique économique. C’est évidemment un choix de société qui fut adopté par les Conservateurs, dès leur arrivée au pouvoir en 1979, et qui découle directement de leur politique monétariste et de leur vision libérale de l’économie. C’est un choix qui non seulement exclut tout recours à une politique de revenus  pour maîtriser la conjoncture, mais aussi qui rejette en bloc toute forme de coopération avec les syndicats et le patronat dans l’élaboration de la politique macroéconomique.

27Il est très significatif que le gouvernement du New Labour ait perpétué cette politique conservatrice. Comme nous l’avons montré ici, il s’agit non seulement d’une nouvelle approche idéologique à l’égard des syndicats, qui veut que le Parti travailliste garde aujourd’hui ses distances avec le mouvement ouvrier. Il s’agit aussi d’une organisation institutionnelle de la politique économique dans laquelle il n’existe plus aucun rôle, plus aucun espace fonctionnel pour une coopération avec les syndicats, ni avec le patronat.

28Quant à l’intégration européenne, le nouveau cadre de la politique monétaire érige certains obstacles à une future adhésion à l’Union économique et monétaire (UEM). Certes, les performances économiques actuelles de la Grande-Bretagne la qualifient assez bien pour l’intégration à la zone euro, selon les critères de Maastricht. En termes d’inflation, de taux d’intérêt à long terme et la de dette publique, la Grande-Bretagne se porte très bien par rapport aux autres grandes économies de l’Union européenne. Sa performance en terme de déficit public s’est effectivement dégradée ces dernières années, comme nous venons de voir. Mais, même ici, la situation britannique n’est pas tellement éloignée des problèmes budgétaires que connaissent la France et l’Allemagne. Si Gordon Brown arrive à réinstaurer un peu plus de prudence dans la gestion des dépenses publiques, il est fort probable que la Grande-Bretagne pourrait remplir le critère d’un déficit ne dépassant pas 3% du PIB.

29Les difficultés se trouvent ailleurs. D’un point de vue purement constitutionnel, l’adhésion à l’UEM limiterait formellement la souveraineté du Parlement dans la poursuite des politiques monétaires et budgétaires: la responsabilité de la politique monétaire passerait entièrement à la Banque centrale européenne et la politique budgétaire serait précisément encadrée par les critères de Maastricht. Dans la pratique, il est probable que l’adhésion à l’UEM ne changerait pas fondamentalement la conduite des politiques monétaire et budgétaire, car les objectifs et les modes de fonctionnement des régimes macroéconomiques britannique et européen sont assez similaires. De ce point de vue, la principale réserve vient de la plus grande sensibilité de l’économie britannique à des changements de taux d’intérêt, car les prêts immobiliers et les prêts bancaires aux entreprises en Grande-Bretagne sont essentiellement accordés à taux variables. Des ajustements de la politique monétaire pourraient alors avoir des conséquences réelles, plus importantes qu’ailleurs dans la zone euro, mais la recherche économique reste partagée sur cette question (Bank of England, 1999).

30L’autre incompatibilité du régime monétaire britannique avec une intégration à l’UEM découle de la politique de change qu’il faudrait mener dans la phase préparatoire à l’adhésion. Le Traité de Maastricht stipule qu’un Etat membre qui souhaite entrer dans l’UEM doit avoir participé au SME pendant deux ans. Or, si ce critère du Traité était effectivement appliqué à la Grande-Bretagne, il nécessiterait que l’objectif principal de la politique monétaire soit à nouveau changé. Au lieu de viser un taux d’inflation, la politique monétaire devrait viser la stabilité du taux de change entre la livre et l’euro. Cela signifie qu’il faudrait abandonner le cadre de la politique monétaire qui a été progressivement mis en place justement depuis la sortie de la livre du SME en 1992 et qui a globalement bien réussi à maîtriser l’inflation, sans entraver la croissance. Si cela semble plutôt n’être qu’une question technique, les conséquences pour la crédibilité des autorités (le gouvernement et la Banque d’Angleterre) pourraient être importantes, ce qui nécessiterait à son tour un engagement politique fort pour mener à bien l’adhésion de la Grande-Bretagne à l’UEM. Or, Gordon Brown a dit à plusieurs reprises qu’il n’est pas question pour la livre de re-adhérer au SME et qu’il suffisait que le taux de change de la livre par rapport à l’euro soit simplement stable pendant un certain temps. Mais, il sera difficile pour les autres membres de la zone euro d’accepter une telle dérogation aux critères de Maastricht, compte tenu de l’application de ces mêmes critères aux nouveaux Etats-membres de l’Union européenne. Selon les Traités existants, ils doivent tous adhérer à la zone euro tôt ou tard et le respect des critères de Maastricht reste donc un impératif à l’élargissement de l’UEM.

31Plus généralement, le gouvernement Travailliste a effectué deux évaluations de l’opportunité de l’adhésion à l’UEM par la Grande-Bretagne par rapport à « cinq tests » économiques avancés par Gordon Brown en 1997 :

  1. existe-il assez de convergence entre les cycles et les structures économiques de la Grande-Bretagne et la zone euro afin que la Grande-Bretagne puisse s’accommoder aux taux d’intérêt européens ?

  2. existe-il assez de flexibilité en Grande-Bretagne et dans l’UEM pour gérer d’éventuels problèmes ?

  3. l’adhésion favorisera-t-elle l’investissement ?

  4. quel sera l’impact de l’adhésion sur les services financiers et la City ?

  5. enfin, est-ce que l’adhésion aidera la croissance, la stabilité économique et l’emploi ?

32La première évaluation, publiée en octobre 1997, a largement souligné les différences structurelles et cycliques de l’économie britannique, par rapport aux autres candidats à la monnaie unique (HM Treasury, 1997d). Tout en considérant que la Grande-Bretagne devrait se joindre à l’UEM un jour, le gouvernement a donc décidé de ne pas faire partie de la première vague de pays entrant dans la zone euro.

33Le seconde évaluation, publié en 2003, a été beaucoup plus longue et volumineuse. Ce véritable audit de l’UEM, de l’économie britannique, de la théorie de l’économie internationale et des unions monétaires dans l’histoire, etc. penche également en faveur de la prudence et donc du maintient de la livre. Certes, l’étude démontre qu’il y a eu une vraie convergence des cycles économiques entre temps. De même, cette seconde évaluation chiffre des éventuels gains de l’adhésion à l’UEM, estimés à un accroissement du PIB de 5 à 9% sur 30 ans, soit une hausse annuelle de la croissance potentielle du PIB de ¼ de pourcent (HM Treasury, 2003 : 4).  Plus particulièrement, l’évaluation juge que l’adhésion à l’UEM sera favorable à l’investissement dans l’économie britannique et qu’elle sera aussi bénéfique pour les services financiers et pour la performance économique en général. Néanmoins, l’évaluation conclut aussi qu’il n’existe pas encore suffisamment de convergence ni de flexibilité pour permettre l’adoption de l’euro par la Grande-Bretagne (ibid : 6).

34Depuis cette évaluation, force est de constater que la relative bonne performance de l’économie britannique perdure. Certes, elle souffre de certains déséquilibres, notamment l’endettement des ménages. De même, les comptes publics posent certains problèmes. Toutefois, les perspectives économiques pour la Grande-Bretagne restent plutôt favorables. La nécessité de changer de régime, de se joindre à l’UEM, n’est donc pas très importante du point du vue économique. De même, les arguments politiques en faveur de l’adhésion à l’UEM, pour rester « au cœur de l’Europe », sont aujourd’hui moins pressants, compte tenu de l’échec du Traité constitutionnel et le ralentissement de la construction européenne en général.

Conclusion

35Depuis 1997, le gouvernement du New Labour a consolidé le régime macroéconomique qui fut progressivement mis en place par le gouvernement précédent de John Major, suite à la sortie spectaculaire de la livre du Système monétaire européen en septembre 1992. Ce régime est globalement fondé sur des bases monétaristes. Il vise d’abord à assurer la maîtrise de l’inflation par le biais de la politique monétaire. Afin de renforcer la stabilité et la crédibilité du nouveau régime, le gouvernement travailliste a transféré la responsabilité opérationnelle de la politique monétaire – c’est-à-dire le pouvoir décisionnel sur les taux d’intérêts à court terme – à la Banque d’Angleterre. Il a également formulé toute une gamme de règles pour encadrer la politique budgétaire, afin de la rendre plus cohérente et plus prévisible. Toutefois, le fort développement des dépenses dans les années 2000 suggère que cet aspect de la politique macroéconomique reste très politisé.

36Il est significatif que les partenaires sociaux, et surtout les syndicats, soient maintenus à l’écart de la politique économique. Cette orientation stratégique de la politique économique remonte évidemment aux années Thatcher, mais elle est largement perpétuée par les gouvernements Major et Blair.

37Enfin, une éventuelle entrée de la Grande-Bretagne dans la zone euro nécessitera des ajustements au régime macroéconomique et ses perspectives s’éloignent avec le succès de l’économie britannique. Hormis les implications constitutionnelles pour la souveraineté du Parlement britannique, la préparation à l’euro exigera l’abandon du taux d’inflation comme cible de la politique monétaire au profit du taux de change de la livre vis-à-vis de l’euro pendant une période de deux ans, comme il est stipulé dans le Traité de Maastricht. Ceci comporte certains risques pour la stabilité des prix et pour la crédibilité de la politique économique du gouvernement. Il faudrait alors un engagement politique fort pour mener à terme la décision de participer à l’Union économique et monétaire. Mais compte tenu de l’échec du Traité constitutionnel en 2005 et le ralentissement de la construction européenne, l’importance politique pour la Grande-Bretagne de faire partie de la zone euro a fortement diminué.

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Bibliographie

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Young H., This Blessed Plot : Britain and Europe from Churchill to Blair, Londres : Papermac, Macmillan, 1999.

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Document annexe

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Notes

1  Black Wednesday

2  Sound

3  “…effective, open, accountable and free from short-term political manipulation.”

4  operational responsibility.

5  Monetary Policy Committee.

6  Open letter.

7  Treasury Select Committee.

8  Code for Fiscal Stability

9  Economic and Fiscal Strategy Report.

10  Comprehensive Spending Review.

11  Ministerial Committee on Public Expenditure (PX).

12  Modern Public Services for Britain : Investing in Reform, Comprehensive Spending Review : New Public Spending Plans 1999-2002.

13  Departmental Expenditure Limits.

14  Public Service Agreements.

15  Performance targets.

16  Spending Reviews.

17  Stamp duty.

18  Tax and spend.

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Pour citer cet article

Référence papier

Nicholas Sowels, « Les conséquences politiques et institutionnelles du régime macroéconomique de New Labour », Observatoire de la société britannique, 3 | 2007, 155-171.

Référence électronique

Nicholas Sowels, « Les conséquences politiques et institutionnelles du régime macroéconomique de New Labour », Observatoire de la société britannique [En ligne], 3 | 2007, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 18 août 2017. URL : http://osb.revues.org/266 ; DOI : 10.4000/osb.266

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Auteur

Nicholas Sowels

Maître de Conférences à l'université de Paris 1 Panthéon Sorbonne

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Droits d’auteur

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