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Le Trésor : toujours au cœur de l’économie et des services publics ?

Nicholas Sowels
p. 109-123

Résumé

Cet article examine l’évolution du rôle du Trésor (HM Treasury) depuis le XIXème siècle, l’époque où son modèle « historique » s’est développé, fondé sur la maîtrise des dépenses publiques à un niveau minimal. L’article démontre comment les fonctions du Trésor se sont élargies durant le XXème siècle pour comprendre la gestion de l’économie britannique, à partir du début de la Seconde guerre mondiale. Enfin, l’article analyse le recentrage des activités du ministère sur le contrôle des finances publics, appuyé par de nouvelles procédures comptables et la contractualisation des relations entre le Trésor et les organismes publics, mises en place depuis les années 1980. Il constate aussi qu’une partie majeure du pouvoir décisionnel sur la politique macroéconomique est transférée à la Banque d’Angleterre, dès l’arrivée au pouvoir de l’équipe Blair-Brown en 1997. Néanmoins, grâce à son contrôle sur les dépenses publics, le Trésor reste une composante-clé du cœur de l’exécutif (core executive) et sa place dans les coulisses du pouvoir est maintenue.

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Texte intégral

Introduction

1Le Trésor occupe une place mythique dans l’organisation de l’État britannique. De petite taille, ce ministère semble concentrer tous les pouvoirs, grâce à sa mainmise sur les finances publics britanniques. Celle-ci découle de l’extrême centralisation historique de l’État britannique. En effet, le Trésor gère et contrôle l’utilisation de la quasi-totalité de l’argent public au Royaume-Uni.

2Toutefois, le contour des activités du Trésor a évolué avec le temps sous l’impulsion de plusieurs facteurs : l’élargissement du rôle de l’État et des services publics pendant le XXème siècle qui a accru ses champs d’intervention, les maintes réformes de l’action publique des années Thatcher-Major (1979-1997) qui ont contribué à renforcer le pouvoir du Trésor au cœur de l’État et enfin les changements significatifs de la politique économique mis en œuvre par les Travaillistes depuis 1997 qui ont contribué à diminuer les activités du Trésor dans certains domaines, tout en focalisant son action dans d’autres.

3Cet article rappelle brièvement quel est le modèle « historique » du Trésor et décrit comment ce ministère des finances s’est transformé en ministère d’économie et des finances avec la mise en œuvre de politiques « keynésiennes » à partir de l’éclatement de la Seconde guerre mondiale. Il se penche ensuite sur l’évolution du Trésor après l’arrivée au pouvoir des Conservateurs en 1979 pour se terminer par l’analyse de la redéfinition du rôle de ce ministère depuis le transfert de la responsabilité de la politique monétaire à la Banque d’Angleterre, effectué dès l’élection des Travaillistes en 1997, ainsi que les développements récents des fonctions de contrôle de services publics exercées par le Trésor. Ces développements font que ce ministère reste au cœur de l’exécutif britannique, au centre des coulisses du pouvoir.

La structure et le modèle historique du Trésor

4Le premier trait marquant du Trésor concerne sa taille : le Trésor proprement dit est un petit ministère, que ne comptait que 1050 employés à la fin de 2006. En effet, les fonctions directes du ministère ne comprennent pas la collecte des impôts elle-même, effectuée par une agence d’exécution, HM Revenue and Customs. Créée en avril 2005 par la fusion de la Inland Revenue et du HM Customs, cette agence est indépendante du Trésor, même si elle est aussi sous tutelle du Chancelier de l’Echiquier.

5En dépit de sa taille, le Trésor gère la très grande majorité des finances publiques britanniques : 94 pour cent des impôts prélevés au Royaume-Uni sont versés directement au gouvernement central et sont donc gérés à un moment donné par le Trésor. Seulement 4 pour cent des impôts vont directement aux collectivités territoriales (les local authorities) et 1 pour cent est versé à l’Union européenne (exercice 2004/05, ONS). De la même manière, le Trésor vérifie et contrôle l’utilisation de finances publiques, à l’exception des fonds qui sont transférés à l’Ecosse et au Pays de Galles dans le cadre de la déconcentration (devolution) des pouvoirs politiques.

  • 1  “The Treasury may also be considered as being on the side of Parliament and the taxpayer in ensuri (...)

6Cette centralisation de la gestion de l’argent public remonte à l’époque où le Parlement renforce son contrôle sur les finances de la monarchie. Suite à la Restauration de Charles II en 1660 et aux problèmes financiers durant son règne, le Trésor est créé comme un organe indépendant et son contrôle sur les dépenses publiques est établi, après que celles-ci ont été votées par le Parlement (Thain et HM Treasury, site Internet). Cette interaction entre le Parlement et le Trésor, où le Trésor joue le rôle de gardien des dépenses publiques actées par le Parlement, existe encore aujourd’hui. Ainsi, selon un rapport du Comité du Trésor de la Chambre des communes, « [l]e Trésor peut aussi être considéré comme étant du côté du Parlement et du contribuable pour assurer que l’argent public est dépensé de la manière la plus efficace possible1 » (HC 73-I, para 12, 2002).

7Plus généralement, le modèle historique du Trésor est largement fondé sur les politiques et les réformes menées pendant le XIXème et les premières décennies du XXème siècle. Ainsi, la grande priorité historique du Trésor est l’équilibre budgétaire et la maîtrise des dépenses à un niveau faible (Middleton : 181-6). Ceci ne reflète pas seulement l’idéologie libérale (au sens économique du terme) de l’époque, mais découle également de l’état désastreux des comptes publics à la fin des guerres contre la France révolutionnaire et napoléonienne : on estime, par exemple, que la dette publique en 1815 est équivalent à 290 pour cent du PIB. Diminuer cette charge sur l’économie devient alors une mission essentielle de la gestion des affaires publiques, même si l’État britannique met du temps à engager une politique de rigueur sérieuse. Pour reprendre l’expression de Gladstone, figure marquante du libéralisme du XIXe siècle, il fallait effectivement « faire des économies de bout de chandelles ».

8Par ailleurs, le rôle central du Trésor dans l’administration centrale (Civil Service) est clairement développé pendant l’entre-deux-guerres, sous la direction de Warren Fisher. Fisher est nommé Secrétaire général (Permanent Secretary) du Trésor en 1919, à l’âge de 39 ans et reste à ce poste jusqu’à 1939. Durant ces années, il renforce les responsabilités du Trésor dans la gestion du personnel de l’administration centrale. Il promeut un véritable esprit de corps dans le Civil Service, préconisant la mobilité du personnel entre les ministères, où le Trésor joue le rôle d'une sorte de plaque-tournante pour attirer les meilleurs éléments qui entrent dans le Civil Service et les envoie par la suite dans d'autres ministères. Cette politique renforce l’unité du Civil Service, que Fisher formalise avec la création de catégories et d’échelons uniformes qui chevauchent tous les ministères. Elle consolide également l’influence du Trésor dans la gestion de toute l’Administration centrale. Elle confirme enfin la primauté des administrateurs « généralistes » dans le Civil Service, c’est-à-dire la primauté d’une « caste » de « cadres supérieurs », issus notamment des universités d’Oxford ou de Cambridge avec une formation en lettres classiques plutôt qu’en sciences, en ingénierie ou en sciences économiques (Hennessy : 71-5)

9Par ailleurs, pendant l’entre-deux-guerres, le Trésor et les autorités publiques commencent à gérer l’économie dans son ensemble. S’il ne s’agit pas de la mise en place d’une véritable politique macroéconomique, on peut néanmoins constater qu’après une période de forte austérité au début des années 1920, une certaine coordination entre la politique budgétaire et la politique monétaire voit le jour, anticipant une approche réellement keynésienne de la politique économique durant la Second guerre mondiale.

Le Trésor : entre orthodoxie et keynésianisme

  • 2  Essentiellement, la consommation des ménages, les investissements et les dépenses publiques.

10La vraie « révolution keynésienne » de la politique publique commence avec la Seconde guerre mondiale. En puisant dans l’expérience de la guerre de 14-18, Keynes – redevenu conseiller au Trésor – préconise un financement de l’effort militaire fondé en grande partie sur l’imposition. L’objectif est ainsi de limiter la croissance de la demande globale2 et les dangers de l’inflation. C’est la première fois où le gouvernement, épaulé par le Trésor, entreprend une véritable gestion de la macroéconomie.

11Néanmoins, le Trésor reste assez réticent concernant la mise en place des politiques expansionnistes, souvent associées avec le keynésianisme. Son accueil du rapport Beveridge sur l’assurance sociale est plutôt mitigé, car le Trésor craint les conséquences pour les finances publiques. De même, au lendemain de la guerre, le Trésor se montre sceptique sur les possibilités de manipuler la demande globale, afin de stabiliser la croissance.

12En effet, si le Trésor s’aligne progressivement sur le nouveau consensus keynésien pendant les années qui suivent, il ne reste pas moins que les considérations budgétaires, et donc une certaine orthodoxie, continuent à caractériser les modes de fonctionnement de ce ministère. C’est notamment le cas concernant l’importance accordée à l’équilibre des comptes publics, comme en témoigne cet exemple que nous a confié Sir Douglas Wass, Secrétaire général du Trésor de 1974 à 1983, connu pour son scepticisme face à la politique monétariste mise en œuvre par les Conservateurs au début des années 1980 :

  • 3  “The Treasury assumes, and its assumptions are usually validated, that ministers don’t want to inc (...)

 Le Trésor suppose, et ses suppositions sont normalement confirmées, que les ministres ne souhaitent généralement pas accroître la fiscalité, qu’ils souhaitent être populaires auprès des citoyens. Deuxièmement, le Trésor sait que les appels aux dépenses des ministères sont beaucoup plus importants que les recettes fiscales existantes…3 (entretien, avril, 2000).

13De même, le Trésor cherche à garder son pouvoir et ses responsabilités sur la gestion de l’économie durant la période d’après-guerre, le long boom qui correspond grosso modo aux « trente glorieuses ». C’est surtout le cas durant les années 1960 quand le gouvernement travailliste de Harold Wilson essaie d’accélérer la croissance économique, par le biais de la planification à la française. Il s’agit d’une approche de la politique publique qui remonte au gouvernement de Macmillan au début de la décennie, mais qui est amplifiée par les Travaillistes. Ces derniers instaurent un ministère d’Affaires économiques (Department of Economic Affairs – DEA) en 1964 qui élabore un Plan national (National Plan) afin de mieux coordonner l’action économique du secteur public avec celle des entreprises privées. Toutefois, le contexte économique est de plus en plus difficile dans les années 1960 et rend la mise en œuvre du Plan problématique. Par la suite, le Trésor – gardien des grands équilibres économiques – entre en conflit avec le DEA, surtout quand il s’agit de redresser le déficit extérieur du Royaume-Uni (Callaghan : 166-7). Face aux difficultés économiques, le gouvernent Wilson est finalement obligé d’abandonner ses tentatives de planification. Le DEA est aboli et le Trésor « récupère » de fait la responsabilité entière de la gestion de l’économie : sa place prédominante dans les coulisses du pouvoir est assurée.

14Plus tard, le gouvernement Wilson met en cause la gestion du personnel de l’administration centrale par le Trésor. Suite au Rapport Fulton de 1968, qui critique l’utilisation des ressources humaines du Civil Service, les Travaillistes créent un ministère de l’Administration centrale (Civil Service Department) dans le but de favoriser la professionnalisation des fonctionnaires, de gérer les systèmes informatiques, etc. Le Secrétaire général de ce ministère devient alors le chef de l’administration centrale et de fait le pouvoir du Trésor est réduit. Le CSD est finalement aboli en 1981, par le premier gouvernement Thatcher et la responsabilité de la gestion du personnel du Civil Service revient temporairement au Trésor, avant d’être éclatée avec la déconcentration de l’administration centrale (cf. infra).

15A la fin du long boom – qui correspond aussi à la période dite du « consensus d’après-guerre », fondé sur un État providence keynésien – le pouvoir et les fonctions du Trésor subissent des évolutions contradictoires. D’un côté, son rôle dans la gestion de l’économie britannique devient très important, avec le développement du secteur public : c’est-à-dire le développement important des services publics, des prestations sociales et l’élargissement du champ d’intervention des entreprises publiques. De l’autre côté, la dégradation de la situation économique du Royaume-Uni pendant cette période – à partir de la dévaluation de la livre en 1967, mais surtout au moment de la crise économique ouverte au milieu des années 1970 – impose des contraintes extérieures de plus en plus fortes sur la politique publique britannique. Le Trésor voit ainsi son influence sur la politique économique accroître en même temps que ses marges de manœuvre se réduisent. La crise de 1976 illustre parfaitement ces phénomènes contradictoires : la chute de la livre et le déficit extérieur du Royaume-Uni poussent le gouvernement travailliste de l’époque de contracter un prêt auprès Fonds monétaire international, afin de pouvoir financer les importations britanniques. Cet emprunt est assujetti aux conditions habituelles du FMI : réduction des dépenses budgétaires, politique anti-inflationniste etc. Le Trésor est évidemment au cœur de la mise en place de cette politique de rigueur, mais de fait, ses capacités d’agir sont fortement restreintes.

Le Trésor et les réformes Thatcher-Major de l’État et des services publics

16Les années Thatcher-Major (1979-1997) apportent quelques changements importants au fonctionnement du Trésor, tout en gardant et même renforçant son rôle dans la maîtrise des dépenses publiques.

17Dans un premier temps, le ministère voit son influence dans la formulation de la politique publique diminuée, car les thèses monétaristes de l’équipe Thatcher se heurtent à un certain scepticisme des hauts-fonctionnaires du Trésor, tel que Sir Douglas Wass. Alors que les années précédents (y compris après le recours au FMI) ont été marquées par une politique économique plutôt éclectique (Wass ; Healey : 383-5), l’arrivée au pouvoir des Conservateurs est caractérisé par une tentative de mise en place d’une politique monétariste pure : c’est-à-dire une politique qui vise à maîtriser l’inflation par le contrôle de la masse monétaire. Or cette politique est formulée davantage par l’équipe Thatcher (surtout le Chancelier de l’Echiquier Sir Geoffrey Howe et son adjoint de l’époque Nigel Lawson), que par les dirigeants du Trésor.

18Cependant, quand cette politique monétariste s’avère impossible à mettre en place, le premier gouvernement conservateur (1979-1983) réoriente sa politique anti-inflationniste vers une politique de rigueur classique. Ainsi, au plus profond de la récession de 1981, il réduit le déficit public au lieu d’appliquer une politique de relance pour combattre le chômage. Il s’agit d’une répudiation spectaculaire des politiques dites keynésiennes de la période de l’après-guerre, mais on peut aussi détecter dans cette politique de rigueur les préoccupations historiques du Trésor pour équilibrer les comptes publics.

19De même, il est maintenant souvent admis que la politique de la privatisation des grandes entreprises publiques, menée pendant les années 1980, est motivée autant par la quête des finances que par des considérations idéologiques concernant les bienfaits de la propriété privée et les lois du marché (voir par exemple, Kay).

20Aussi, la place du Trésor dans le fonctionnement de l’État britannique est consolidée d’une certaine manière par les réformes des services publics entreprises par les gouvernements Thatcher-Major. Plus précisément, le Trésor maintient son rôle de contrôle des finances publiques, au cœur de l’exécutif (core executive) alors que la responsabilité opérationnelle de la gestion des services publics est en grande partie décentralisée. Qu’il s’agisse des agences d’exécution de l’administration centrale (Executive Agencies), des hôpitaux, des écoles…, les Conservateurs ont réformé les services publics pour rendre les acteurs du terrain plus responsables de leurs activités et de leurs dépenses. Toutefois, cette déconcentration des responsabilités est accompagnée par un renforcement des moyens de contrôle des dépenses par le gouvernement central, à savoir par le core executive, comprenant notamment les services du Premier ministre, le Bureau du Cabinet (Cabinet Office) et le Trésor. En effet, les années Thatcher-Major voient une consolidation des procédures budgétaires : on note en particulier la mise en place par John Major en 1992 d’une budgétisation globale des dépenses publiques par le Cabinet, ce qui donne au Trésor un pouvoir renforcé pour limiter les dépenses des ministères, comparé à la pratique antérieur où le budget final de l’État résultait du cumul de dépenses négociées ministère par ministère (Deakin et Parry : 49-51).

21Cette volonté de contrôler les dépenses découle aussi de la réorganisation des services publics en vue de mieux identifier et maîtriser leurs coûts. A partir de 1982 et l’Initiative de la gestion financière (Financial Management Initiative - FMI), les gouvernements Thatcher-Major lancent une véritable révolution dans la gestion des services publics, fondée sur l’application de nouvelles normes de comptabilité, d’indicateurs de performance et de la déconcentration des responsabilités financières. Au fil des années une Nouvelle gestion publique (New Public Management - NPM) est créée, qui touche pratiquement toutes les activités de l’État et des services publics. Pour le Trésor, cette NPM permet un meilleur contrôle global des dépenses, car elle rend les actions de tous les organismes publics plus transparentes et permet une contractualisation des relations entre le core executive et la périphérie et l’État et des services publics (les organismes publics de toute sorte). Il s’agit en fait d’un moyen puissant pour le Trésor et le cœur de l’exécutif de maintenir leur pouvoir sur le secteur public, alors que les responsabilités financières sont déconcentrées.

22Par contre le Trésor perd définitivement ses responsabilités de gestion du personnel du Civil Service. Ceci est lié notamment à la déconcentration de la responsabilité de gestion des ressources humaines qui suit l’instauration des agences d’exécution à partir de 1988. Par ailleurs, à partir de 1996, la gestion de la haute-fonction publique (Senior Civil Service) est organisée d’une manière plus centralisée, sous l’égide des Services du Premier ministre et du Cabinet Office. Ce dernier émet des principes de recrutement et de gestion du personnel pour les ministères. Il s’occupe également de la stratégie de développement des ressources humaines pour l’ensemble du Civil Service.

23Plus généralement, le processus de déconcentration du pouvoir dans l’administration centrale fait en sorte que le travail du Trésor devient plus « ramassé » et plus stratégique. Certes, le Trésor continue de suivre les activités des ministères, afin d’analyser et de guider les dépenses publics, mais ses interventions sont allégées. Ceci entraîne une réorganisation du Trésor lui-même. En 1994, une « Revue fondamentale des dépenses » (Fundamental Expenditure Review), préconise une restructuration profonde du ministère, notamment par une diminution d’un quart du nombre de ses hauts fonctionnaires. Conformément aux pratiques du secteur privé, le Trésor doit dorénavant fonctionner avec une hiérarchie plate, diminuant toute forme de gestion intermédiaire. Il s’agit d’alléger et de rationaliser les mécanismes de contrôle du Trésor, consolidant ainsi sa place au cœur de l’exécutif.

Le Trésor sous les Travaillistes

24Si les gouvernements Thatcher-Major réforment l’État et les services publics profondément, c’est plutôt sous les gouvernements Blair que les fonctions spécifiques du Trésor vont évoluer. Plusieurs mesures prises par les Travaillistes et le puisant Chancelier de l’Echiquier Gordon Brown changeront le rôle et le fonctionnement de ce ministère. Quels sont les impacts sur le Trésor de « l’indépendance opérationnelle » accordée à la Banque d’Angleterre, du recours à des conseillers indépendants dans la formulation de la politique publique, des nouvelles règles de l’encadrement budgétaire, de la programmation budgétaire et de la mise en place des Accords de service public ?

25La décision économique et politique de donner une « indépendance opérationnelle » à la Banque d’Angleterre pour déterminer les taux d’intérêts et ainsi mener la politique monétaire du Royaume-Uni est sans doute la décision qui a changé le plus les responsabilités du Trésor depuis la fin de la guerre. En effet, à partir de la sortie calamiteuse de la livre du Système européen monétaire en septembre 1992, la Banque a vu son rôle direct et visible dans la conduite de la politique monétaire augmenté. Toutefois, John Major, fidèle au principe de la souveraineté parlementaire s’est opposé à une indépendance réelle de la Banque. En annonçant l’indépendance opérationnelle de la Banque au lendemain de la victoire travailliste en 1997, Gordon Brown réussit non seulement un coup de théâtre politique, mais change profondément la mise en œuvre de la politique économique par les autorités publiques. Même si le Chancelier de l’Echiquier – toujours responsable de la politique économique du gouvernement devant le Parlement – garde le pouvoir de formuler l’objectif général de la politique monétaire, la mise en œuvre de la politique n’est plus dans les mains du gouvernement et d’une certaine manière, la place de la Banque dans le pouvoir exécutif est élargie.

26Dans la mesure où la politique monétaire est aujourd’hui communément considérée comme l’instrument principal de la politique économique, il s’agit d’un déplacement majeur du pouvoir vers une instance « dépolitisée ». Par ricochet, le rôle du Trésor dans la formulation de la politique économique est aussi diminué et de fait le ministère se trouve amputé d’une dimension importante de ses fonctions traditionnelles.

27De même, en tant que Chancelier de l’Echiquier, Gordon Brown a eu recours à son conseiller particulier, Ed Balls, dans la formulation de la politique économique. Ce dernier a étudié l’économie aux universités d’Oxford et d’Harvard. Il a commencé à travailler avec M. Brown au début des années 1990, quand les Travaillistes étaient encore dans l’opposition, et notamment au moment où le Royaume-Uni cherchait à reformuler sa politique macroéconomique suite au « mercredi noir ». A l’époque, Ed Balls avait écrit un pamphlet assez sceptique à l’égard du Système monétaire européen, notant que la stabilité économique et monétaire est plutôt une condition de la réussite d’un système monétaire et non pas son résultat. Par conséquent, la politique britannique devrait d’abord viser la création d’un cadre économique stable et transparent, avant de s’engager à nouveau dans le SME (Keegan : 130-4).

  • 4  Toute l’étude de 2003 concernant l’opportunité d’adhérer à l’Union économique et monétaire est dis (...)

28Cette interprétation des priorités par Ed Balls – à savoir la création d’un cadre économique stable avant tout engagement du Royaume-Uni dans un projet monétaire européen – a eu une influence fondamentale sur la conduite de la politique économique par Gordon Brown et New Labour. L’impératif de rendre la politique économique plus stable, plus transparent et moins politicienne, explique pourquoi le tandem Brown-Balls a rendu la Banque d’Angleterre indépendante et a cherché à améliorer la conduite de la politique budgétaire par une meilleure programmation pluriannuelle (voir plus loin). Cette démarche précautionneuse explique aussi la réticence de Gordon Brown à engager le Royaume-Uni dans l’Union économique et monétaire (UEM). Soucieux de ne pas reproduire les chocs monétaires du passé – que ce soit l’expérience du SME, ou même le retour à l’étalon-or en 1926 – les deux évaluations faites en 1997 et en 2003 pour mesurer l’opportunité économique de se joindre à l’UEM, aboutissent à la conclusion que l’adhésion britannique à la monnaie unique est prématurée. Certes, on peut discerner les réticences britanniques habituelles concernant tout engagement dans la construction européenne dans l’approche Brown-Balls et dans ces deux évaluations. Néanmoins, le raisonnement économique de cette politique « attentiste » est assez censé. Le nouveau régime macroéconomique, mis en place d’abord par le gouvernement Major après le « mercredi noir » et achevé par New Labour avec l’indépendance de la Banque d’Angleterre, aurait amélioré la performance économique du Royaume-Uni alors que la zone-euro peine à trouver une croissance soutenue. Aussi, l’évaluation économique effectuée en 2003 représente un travail d’analyse sérieux, en dépit des arrière-pensées politiques attribuées aux « 5 tests » élaborés par Ed Balls concernant l’opportunité de l’adhésion à l’euro : le rapport principal est accompagné de dix-huit rapports d’étude très détaillés qui examinent tous les aspects possibles de l’union monétaire4.

29Par ailleurs, Gordon Brown s’appuie sur les compétences de personnalités « indépendantes » pour analyser toute sorte de question économique et sociale qui peut avoir une influence sur la politique publique. Ainsi, il nomme des personnalités externes au gouvernement et à l’administration centrale pour examiner le fonctionnement du Système national de Santé (Sir Derek Wanless, 2002) ; les coûts et l’efficacité de l’Administration centrale (les reviews de Sir Peter Gershon et de Sir Michael Lyons en 2004) ; les retraites (Lord Turner et la Pension Commission, 2005) ; le changement climatique (Sir Nicholas Stern, 2006), etc. Le recours à de telles analyses (reviews) par des personnalités indépendantes a plusieurs conséquences. D’abord, les reviews rendent la réflexion et l’élaboration de la politique plus transparentes. C’est par ailleurs une façon de dépolitiser la politique publique et de la rendre moins partisane. Enfin, il s’agit encore une fois d’une manière de diminuer le rôle de l’Administration centrale dans la formulation de la politique publique. De ce point de vue, même si ces rapports sont commandités et publiés sous l’égide du Trésor, de fait, celui-ci (et le Civil Service en général) joue un moindre rôle dans l’élaboration de la politique publique.

30Ces changements structurels dans l’élaboration de la politique économique (l’indépendance de la Banque d’Angleterre, le recours à des personnalités extérieures au Trésor) sont un peu paradoxaux dans la mesure où ils interviennent alors que les compétences en matière économique du ministère ont énormément accru ces dernières décennies. Selon Anthony Sampson, observateur célèbre de « l’Anatomie de la Grande-Bretagne », les érudits des lettres classiques qui furent l’ancien élite « généraliste » du Trésor et du Civil Service ont été remplacés par des économistes professionnels, depuis le début des années 1980 (Sampson : 132).

  • 5  Comprehensive Spending Review.

31Cette professionnalisation du Trésor se reflète dans un encadrement renforcé de la politique budgétaire. Déjà dans les années 1980 et 1990, les contraintes budgétaires ont provoqué une gestion plus serrée des dépenses publiques. Sous les Travaillistes, la mise en place de nouvelles pratiques de contrôle budgétaire ont été poursuivies. Au niveau global, des règles budgétaires sont introduites afin de mieux encadrer l’évolution des dépenses. Il s’agit notamment de la « règle d’or » des finances publiques, qui stipule que sur la durée du cycle économique l’État ne doit emprunter que pour investir. Aussi, suite à la Revue globale des dépenses5 (publiée en 1998), Gordon Brown introduit une programmation pluriannuelle des dépenses publiques : une partie des dépenses de chaque ministère est programmée sur trois ans, afin de permettre une meilleure utilisation de l’argent public. Dans le même esprit, les Travaillistes achèvent la mise en place d’une budgétisation fondée sur des engagements des dépenses (accruals) au lieu des paiements (cash payments). Il s’agit encore une fois de mieux identifier et maîtriser l’utilisation de l’argent public (Sowels, 2007a).

32Enfin, dans le but d’améliorer l’économie, l’efficacité et l’efficience des services publics, les Travaillistes approfondissent la « contractualisation » qui a été développée par les Conservateurs entre les bailleurs de fonds publics et des organismes publics responsables de la production ou de la réalisation des services. Plus précisément, la Revue globale des dépenses de 1998 établit un système de contrats bilatéraux entre le Trésor et les autres ministères et/ou services publics. Ces contrats, nommés « Accords de service public » (Public Service Agreements – PSAs) établissent les objectifs globaux de chaque service ainsi que les ressources qui y sont allouées. Les PSAs exigent également des « objectifs de performance » pour chaque ministère et pour tous les domaines de la politique publique.

33Avec le temps, cette contractualisation à travers les PSAs est allégée, car très souvent les objectifs et les moyens alloués pour les atteindre sont trop détaillés, générant de nouvelles lourdeurs administratives. Ainsi, en octobre 2007, la dernière Revue globale des dépenses en date remplace les 110 PSAs existants par seulement 30 PSAs globaux, dont les objectifs chevauchent très souvent les activités de plusieurs ministères (HM Treasury, 2007 et Bawden/The Guardian).

  • 6  Micro-management.

34En effet, le Trésor est assez critiqué pour son interventionnisme dans les affaires d’autres ministères (voir, par exemple, les témoignages relatés dans HC-71, op cit, para 30). Les gouvernements Blair, et Gordon Brown en particulier, sont accusés de vouloir effectuer une « micro-gestion6 » des services publics à partir du centre. Au dire des Conservateurs, une telle ingérence pèse énormément sur la performance réelle des services (Sowels, 2007b), ce qui explique aussi pourquoi les services publics ne répondent toujours pas aux attentes du public, en dépit de l’augmentation substantielle des dépenses entreprise par les Travaillistes.

35Il est difficile d’évaluer le bien fondé de ces critiques ici. Toutefois, il nous semble pertinent à cet égard de terminer cette réflexion avec une remarque ironique faite par Anthony Sampson :

  • 7  Economiste de formation, Gus O’Donnell fut Secrétaire général du Trésor de juillet 2002 à juillet (...)
  • 8  “The economists have no more experience of managing large-scale organisations than the old general (...)

Les économistes n’ont pas plus d’expérience pour gérer de grandes organismes qu’ont eu les anciens généralistes, ce que beaucoup sont prêts à accepter. Comme Gus O’Donnell 7 l’a bien expliqué « gérer des projets ne fait pas partie de nos activités ». Il y a longtemps, quand il fallait gérer les énormes pertes de British Rail, British Airways ou British Steel, le Trésor s’est rendu compte des difficultés soulevées par sa tutelle des anciennes entreprises publiques. Le Trésor n’a jamais eu une tradition d’entreprise ni le souhait de prendre des risques, contrairement aux fonctionnaires français qui ont courageusement développé le réseau des trains à grand vitesse (ibid : 133)8.

Conclusion

36Les fonctions du Trésor ont énormément évolué durant le XXème siècle. Avec la montée en puissance de l’État et des services publics, ce ministère – petit de taille – a vu ses responsabilités accroître progressivement, pour inclure non seulement le contrôle des dépenses publiques, mais aussi la gestion du personnel de l’Administration centrale, la gestion de la macroéconomie (par le biais de la politique fiscale puis la politique monétaire) et la gestion des services publics. C’était alors vraiment le ministère au centre des coulisses du pouvoir public britannique.

37Depuis les années Thatcher-Major, les fonctions du Trésor ont été précisées et d’une certaine manière diminuées. Le ministère ne gère plus le personnel de l’Administration centrale. De même, ses responsabilités dans la gestion des services publics ont été restreintes : la gestion directe a été de plus en plus remplacée par une gestion allégée et stratégique de l’État et des services publics, fondée sur le contrôle des finances et la réalisation des objectifs établis pour les services publics dans le cadre d’une contractualisation des relations entre le cœur du gouvernement et les prestataires de services publics (agences exécutifs, hôpitaux, écoles, etc.). Ces changements, introduits par les Conservateurs, ont été repris et même renforcés par les gouvernements Blair. De ce point de vue, l’importance du Trésor dans l’appareil de l’État est en grande partie conservée, en dépit de la déconcentration des responsabilités qu’on peut constater pour les services publics en général. Le Trésor est en effet une partie intégrale du core executive (le cœur de l’exécutif) qui s’est développé pendant les années 1980 et 1990 pour superviser un secteur public dont les responsabilités fonctionnelles ont été éclatées : à ce titre, le ministère conserve sa place au centre des coulisses du pouvoir de l’Etat britannique. Par contre, l « ’indépendance opérationnelle » accordée par les Travaillistes à la Banque d’Angleterre en 1997 pour déterminer les taux d’intérêt a largement déplacé la responsabilité de la politique macroéconomique vers la Banque. C’est un changement important pour le rôle du Trésor dans l’économie britannique.

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Bibliographie

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Notes

1  “The Treasury may also be considered as being on the side of Parliament and the taxpayer in ensuring that public expenditure is spent as efficiently as possible”, House of Commons Treasury Select Committee, Treasury – Third Report, HC 73-I, Session 2000-01, 1février 2001.

2  Essentiellement, la consommation des ménages, les investissements et les dépenses publiques.

3  “The Treasury assumes, and its assumptions are usually validated, that ministers don’t want to increase taxation generally speaking, that they want to appear popular with the citizens. And secondly the Treasury knows that the bids for expenditure from the spending Departments, collectively add up to far more than can be financed with existing taxation.”

4  Toute l’étude de 2003 concernant l’opportunité d’adhérer à l’Union économique et monétaire est disponible sur le site Internet du Trésor : www.hm-treasury.gov.uk/documents/international_issues/the_euro/euro_index_index.cfm

5  Comprehensive Spending Review.

6  Micro-management.

7  Economiste de formation, Gus O’Donnell fut Secrétaire général du Trésor de juillet 2002 à juillet 2005. Depuis il est Secrétaire du Cabinet et à ce titre chef de la fonction publique (Head of the Home Civil Service).

8  “The economists have no more experience of managing large-scale organisations than the old generalists, as many of them admit. “We don’t do project management”, as Gus O’Donnell explained. The Treasury long ago realized the difficulties of supervising the old nationalized industries, as it grappled with the escalating losses of British Rail, British Airways or British Steel. It has never had an entrepreneurial tradition nor a desire to take risks – unlike the French civil servants who boldly extended the network of high-speed trains.”

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Pour citer cet article

Référence papier

Nicholas Sowels, « Le Trésor : toujours au cœur de l’économie et des services publics ? », Observatoire de la société britannique, 6 | 2008, 109-123.

Référence électronique

Nicholas Sowels, « Le Trésor : toujours au cœur de l’économie et des services publics ? », Observatoire de la société britannique [En ligne], 6 | 2008, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 19 août 2017. URL : http://osb.revues.org/442 ; DOI : 10.4000/osb.442

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Auteur

Nicholas Sowels

Maître de Conférences à l'Université de Paris 1

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Droits d’auteur

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