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L’évolution des dépenses publiques sociales au Royaume-Uni : quelques éléments comparatistes pour la définition d’un nouveau modèle social

Nicholas Sowels
p. 173-190

Résumé

Cette analyse commence par résumer quelques typologies récentes du développement des Etats-providence et des modèles de capitalisme. Ceci nous permet de regrouper un certain nombre de pays industrialisés (occidentaux) selon leurs systèmes socio-économiques, afin de comparer l’évolution des dépenses publiques sociales britanniques avec celles d’autres pays et notamment de comparer le cas britannique avec les développements du modèle anglo-saxon, libéral et des divers modèles européens. Notre présentation simple de l’évolution des dépenses publiques sociales indique que le Royaume-Uni se distingue non seulement des modèles européens, mais également du modèle anglo-saxon et plus particulièrement les Etats-Unis. Il nous semble alors que le Royaume-Uni met effectivement en place un modèle, plutôt social-libéral, qui lui est particulier.

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Texte intégral

Introduction

1La politique sociale du Royaume-Uni a connu d’importantes transformations depuis les années 1970. Les budgets publics globaux ont généralement été comprimés, sauf dans la période toute récente quand les gouvernements Blair ont largement augmenté les dépenses pour certains postes clés, tels que le Système national de santé (NHS). De même, les instruments de la politique publique ont été profondément réformés afin d’introduire des lois du marché dans le fonctionnement des services publics. Ces transformations sont communément présentées comme des facteurs contribuant à un changement de modèle de société : le Royaume-Uni serait passé d’un modèle social fondé sur l’héritage beveridgien et sur la social- démocratie européenne vers un modèle social plutôt libéral, voire américain ou « anglo-saxon ».

2Le but de cette communication est de présenter un tableau comparatif qui permette d’évaluer l’évolution de la politique sociale britannique par rapport aux autres pays industrialisés. Il s’agit de revenir succinctement sur l’évolution à moyen terme des dépenses publiques dans les domaines de la politique sociale (santé, éducation, prestations sociales…) pour le Royaume-Uni, ainsi que pour les principaux pays des modèles économiques « anglo-saxon » (Etats-Unis, Canada, Australie…), « européen continental » (France, Allemagne…), « scandinave » (Danemark, Suède…) et « méditerranéen » (Italie, Espagne…).

3Une telle présentation comparative permettra alors de préciser l’évolution globale des dépenses sociales du Royaume-Uni par rapport aux pays industrialisés occidentaux. Elle permettra d’apporter quelques éléments macroéconomiques et « macro-sociaux » pour analyser à quel point le Royaume-Uni aurait changé de modèle socio-économique.

4Cette analyse commence par un rappel rapide des typologies récentes, marquantes du capitalisme et de l’Etat-providence. Ceci nous permet de préciser les différents modèles économiques et sociaux qui co-existent à l’heure actuelle et d’établir des groupes de pays par rapport auxquels nous pouvons comparer l’évolution globale de la politique sociale britannique.

Les typologies du capitalisme : une synthèse de quelques analyses récentes

5L’économie néo-classique orthodoxe et dominante à l’heure actuelle se réfère au marché et à la concurrence parfaite comme concepts fondamentaux à l’explication de toute activité économique. Elle n’admet guère l’existence d’institutions sociales et politiques qui peuvent permettre une autre, meilleure façon de répartir les ressources disponibles à une société : toute institution qui entrave le libre jeu du marché est ainsi considérée comme anormale et contre nature. Il existe néanmoins des courants d’analyse économique hétérodoxes qui examinent les institutions encadrant le fonctionnement du marché dans les divers pays industrialisés. Ces courants sont assez variés, étant tantôt libéraux, tantôt sociaux-démocrates ou même d’inspiration marxistes. Nous présentons ici succinctement trois analyses relativement récentes des typologies du capitalisme et du fonctionnement de l’Etat-providence, ce qui va nous permettre d’établir des groupes de pays ayant des systèmes socio-économiques similaires. Une fois ces groupes de pays établis, il sera possible de comparer l’évolution des dépenses publiques sociales britanniques par rapport à ces groupes, afin d’éclairer la position du Royaume-Uni – pays souvent étiqueté « libéral » aujourd’hui – relative aux autres pays industrialisés.

Les trois mondes de l’Etat-providence de Gosta Esping-Andersen

6Une des analyses les plus puissantes des variantes du capitalisme moderne et plus particulièrement du fonctionnement de l’Etat-providence est avancée par le sociologue danois Gosta Esping-Andersen. Nous ne nous attarderons pas trop sur son ouvrage-clé Les trois mondes de l’Etat-providence, dans la mesure où son travail est présenté amplement dans d’autres chapitres de cette publication. Rappelons toutefois qu’il conçoit l’Etat-providence comme un ensemble d’institutions et de droits sociaux qui permettent une certaine « démarchandisation » des salariés dans l’économie capitaliste, car l’Etat-providence donne accès à des biens et des services d’une manière qui n’est pas directement connectée au travail rémunéré des salariés.

7Partant de ce constat, G. Esping-Andersen développe une typologie des Etats-providence modernes qui repose sur trois modèles principaux :

  1. le modèle « libéral », où les Etats-providence sont dominés par l’assistance sociale, fondée sur l’évaluation des besoins. Les indemnités sont très modestes et sont versées principalement aux bas revenus, alors que le « progrès de la réforme sociale a été rigoureusement borné par les normes traditionnelles, libérales, de l’éthique ouvrière ». Les règles d’attribution sont strictes et souvent associés à des stigmatismes. Il en résulte un « régime qui minimise les effets de la démarchandisation, enferme effectivement le monde des droits sociaux et érige un ordre de stratification dont les éléments sont une égalité relative (de pauvreté) parmi les bénéficiaires de l’Etat-providence, une protection sociale de marché différenciée parmi les majorités et un dualisme politique de classe entre les deux catégories ». Ce modèle est dominant dans les pays anglo-saxons.

  2. le modèle des Etats-providence conservateurs et « corporatistes » où l’assurance sociale est obligatoire et les droits sont assez importants. Ce modèle, d’origine bismarckien, « a été amélioré pour s’adapter à la nouvelle structure de classe postindustrielle », alors que « l’obsession libérale de rendement du marché et de la marchandisation n’est jamais prééminente ». L’attribution des droits n’est pas contestée, mais ces droits sont différenciés et liés à la classe et au statut. Ces régimes « sont également modelés par l’Eglise et, par là même, fortement liés à la préservation des valeurs familiales traditionnelles ». L’assurance privée joue un rôle marginal, mais l’impact de l’Etat-providence sur la répartition est négligeable.

  3. le modèle « social-démocrate » où « les principes d’universalisme et de démarchandisation des droits sociaux ont également été étendus aux nouvelles classes moyennes ». L’Etat-providence « encourage une égalité des plus hauts standards et non une égalité des besoins minimaux ». Les services et les indemnités sont élevés. « Ce modèle neutralise le marché et par conséquent établit une solidarité globale en faveur de l’Etat-providence [et l]a politique d’émancipation du régime [… ] concerne aussi bien le marché que la famille traditionnelle ». Ce modèle s’est surtout développé dans les pays scandinaves (Esping-Andersen : 41-2).

Les économies libérales de marché et les économies coordonnées de marché

8Dans une optique plus directement économique, l’ouvrage collectif dirigé par Peter Hall et David Soskice, Varieties of Capitalism, propose une distinction nette entre les « économies libérales de marché » et les « économies coordonnées de marché ». Le point de départ de leur analyse se veut plutôt microéconomique, dans la mesure où ils cherchent à analyser ces deux formes de capitalismes à travers une étude détaillée du fonctionnement des entreprises. Plus particulièrement, ils conçoivent l’entreprise comme une organisation relationnelle, dont l’interaction avec son environnement s’exprime dans cinq sphères, afin de résoudre les problèmes de coordinations auxquels l’entreprise doit faire face. Ces sphères comprennent : 1) les relations entre les partenaires sociaux qui établissement les conditions de travail et les salaires (industrial relations) ; 2) la formation professionnelle ; 3) la gouvernance des sociétés (corporate governance) ; 4) les relations avec d’autres entreprise et enfin ; 5) les relations directes qui existent entre l’entreprise et ses employés.

9Selon P. Hall et D. Soskice, il existe alors deux types d’économies. Dans les économies libérales de marché (ELM), les entreprises coordonnent leurs activités avec leur environnement, surtout par le biais des relations hiérarchiques (internes) et des relations concurrentiels sur le marché (externes). Chaque entreprise a une relation à distance (arm’s length) avec les autres entreprises et les interactions se font surtout par l’échange de biens et de services, un échange qui est basé sur des contrats formels et sur le calcul économique marginal. La concurrence est intense sur tous les marchés et les entreprises doivent agir en conséquence. A contrario, dans les économies coordonnées de marché (ECM), les entreprises s’appuient bien plus sur des relations non-marchandes. Leurs interactions relationnelles avec leur environnement sont plus importantes et les interactions contractuelles le sont moins. Il existe notamment dans les ECM une coopération stratégique entre les acteurs et un partage plus étoffé de la connaissance (thicker common knowledge).

10Ces différents types de comportements déterminent surtout les interactions des entreprises avec les marchés des capitaux d’une part et avec les employés d’autre part. Ainsi, dans les ELM, les entreprises sont plus soumises aux exigences des marchés financiers et des investisseurs. C’est un environnement qui ne favorise pas l’investissement dans la durée, mais qui est plus propice à l’innovation radicale. Dans les ECM, par contre, les investisseurs (traditionnellement des banques) sont plus « patients » (patient capital). Ceci favorise des investissements dans le temps, l’amélioration progressive de la productivité, l’investissement dans les ressources humaines par les entreprises, etc. Quant au marché du travail, les ELM ont tendance à avoir une plus grande participation de la population active sur le marché. L’emploi est plus élevé, mais les salaires sont aussi plus inégaux. Dans les ECM, les taux de participation sont inférieurs, et les salariés manifestent et obtiennent des semaines de travail plus courtes et les salaires sont plus égaux.

11Ces deux domaines (à savoir les finances et la main d’œuvre) sont liés, car P. Hall et D. Soskice observent une relation inverse entre la capitalisation boursière des sociétés et la protection de l’emploi : plus la capitalisation boursière est importante moins l’emploi est protégé.

12Ce sont évidemment les pays anglo-saxons qui constituent le groupe des ELM : les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, l’Australie, le Canada, la Nouvelle Zélande et l’Irlande.

13Le groupe des ECM comprend 10 pays : l’Allemagne, le Japon, la Suisse, les Pays-Bas, la Belgique, la Suède, le Norvège, le Danemark, la Finlande et l’Autriche.

14Enfin, Hall et Soskice reconnaissent qu’il existe d’autres pays dont la position vis-à-vis de la dichotomie ELM-ECM est ambiguë : la France, l’Italie, l’Espagne, le Portugal, la Grèce et la Turquie. Il s’agit de pays méditerranéens qui avaient jusqu’à récemment un secteur agraire important, et qui ont une forte tradition d’intervention publique ; où les finances ne sont pas coordonnées par le marché, mais où les relations libérales prévalent sur le marché du travail (Hall et Soskice : 8-21).

Les systèmes sociaux d’innovation et de production de l’école institutionnaliste française

  • 1  Centre pour la recherche économique et ses applications.

15Pour conclure notre présentation des typologies du capitalisme, nous résumerons l’analyse récente de Bruno Amable, enseignant à l’Université Paris X et chercheur au CEPREMAP1. Suivant son propre travail avec Robert Boyer (un des fondateurs de la théorie de régulation) et avec d’autres chercheurs français, B. Amable reprend et développe la notion de « système d’innovation et de production » (SSIP) formulée à la fin des années 1990 et dont le « fondement est l’interaction entre le secteur scientifique, producteur d’idées, le secteur de la technologie, que transforme les idées en artefacts, et le secteur industriel, qui transforme les artefacts en produits commercialisables ». Puis, selon cette théorie « trois domaines institutionnels possédaient également une importance particulière pour l’efficacité de l’interaction mentionnée : le secteur éducatif, qui fournit à l’économie une main d’œuvre adaptable et bien formée ; le système financier, qui définit un horizon temporel implicite pour l’innovation et la production et joue un rôle important dans la sélection et le financement des projets d’investissement ; le système de relations du travail, qui détermine indirectement la compétitivité hors prix comme la qualité de la coopération dans la production » (Amable : 115). A cette époque (c’est-à-dire la fin des années 1990), cette approche a proposé l’existence de quatre types de capitalisme ou SSIP, à savoir : le SSIP fondé sur le marché ; le SSIP mésocorporatiste (géré par des grands groupes industriels) ; le SSIP « européen » (formé par l’intervention publique et l’unification européenne) ; et le SSIP social-démocrate (caractérisé par une protection sociale extensive).

16Or, Bruno Amable note que cette première analyse des SSIP s’est affinée par la suite. De même, les systèmes eux-mêmes ne sont pas restés inchangés, à cause notamment de « l’infiltration de certains mécanismes de marché dans la plupart des économies ». C’est surtout le cas en Europe continentale où on peut constater une hétérogénéité croissante des SSIP. Il poursuit alors son analyse des variantes du capitalisme en examinant cinq domaines institutionnels qui déterminent et caractérisent le fonctionnement varié des économies. Ces domaines sont :

  • la concurrence sur les marchés des produits ;

  • le rapport salarial et les institutions du marché du travail ;

  • le secteur d’intermédiation financière et la corporate governance ;

  • la protection sociale ;

  • le secteur éducatif (Amable : 124).

17Puis « [en] s’appuyant sur les résultats précédents portant sur la diversité des SSIP et sur d’autres contributions à la littérature [ex : le travail de Hall et Soskice, etc.], l’existence possible de cinq modèles différents de capitalisme peut être avancée », à savoir :

  • les économies fondées sur le marché, c’est-à-dire les économies libérales de marché ou le modèle anglo-saxon ;

  • les économies sociales-démocrates ;

  • le capitalisme « asiatique » ;

  • le capitalisme européen continental ;

  • le capitalisme « méditerranéen » (Amable : 136).

Notre classification des pays industrialisés pour l’évaluation comparative des dépenses publiques sociales

18Compte tenu de ces diverses analyses de l’Etat-providence et du capitalisme, nous avons regroupé plusieurs pays industrialisés, afin de pouvoir comparer l’évolution des dépenses de leurs systèmes de protection sociale et d’éducation. Nous soulignons que cette classification ne constitue nullement un nouvel apport à l’analyse des systèmes économiques et des Etats-providence. Il s’agit simplement de regrouper les pays industrialisés (du monde occidental !) sur la base des typologies présentées ci-dessus. Ainsi, nous avons constitué les groupes suivants :

  1. les pays scandinaves « sociaux-démocrates » : Danemark, Finlande, Norvège et Suède ;

  2. les pays européens du modèle « continental » : Allemagne et France ;

  3. les pays européens du modèle « méditerranéen » : Espagne, Grèce, Italie, et Portugal ;

  4. les pays anglo-saxons du modèle « libéral » (sauf le Royaume-Uni) : Australie, Canada, Etats-Unis, Irlande, et Nouvelle Zélande.

19Puis, nous avons essentiellement calculé des moyens de dépenses pour des politiques sociales dans ces pays, afin d’appréhender dans quelle mesure le Royaume-Uni fait partie du groupe des pays anglo-saxons « libéraux » et comment il se situe par rapport aux autres pays européens.

Les dépenses publiques sociales au Royaume-Uni et dans d’autres pays industrialisés

  • 2 Les données brutes fournies par l’OCDE sont disponibles, gratuitement, sur Internet : http://www.oe (...)

20Ayant établi une classification des économies industrialisées (occidentales), il est possible de comparer l’évolution des dépenses publiques sociales du Royaume-Uni par rapport à ses partenaires européens et par rapport à l’ensemble des pays du « modèle anglo-saxon ». Notre source principale pour cette comparaison est une publication de l’OCDE, Panorama de la société 2005 : les indicateurs sociaux de l’OCDE2. Toutefois, avant de procéder à cette comparaison, il nous semble également pertinent de présenter l’évolution des dépenses sociales britanniques, telle qu’elle apparait dans les comptes nationaux et plus particulièrement dans la publication annuelle de l’Office of National Statistics, Annual Abrstract of Statistics.

L’évolution des dépenses sociales britanniques depuis les années 1970

  • 3  Estimation de l’auteur : le numéro 2005 du Annual Abstract of Statistics ne comporte pas de chiffr (...)

21A prime abord, la caractéristique fondamentale de l’évolution des dépenses sociales britanniques est la stabilité, dans le temps, par rapport au Produit intérieur brut. Sur le long terme, il est impossible de discerner une tendance particulière à la hausse ou à la baisse : au moment du premier choc pétrolier, c’est-à-dire pendant l’exercice budgétaire de 1973/4, les dépenses globales pour le Welfare State (la santé, toutes sortes de prestations sociales et l’éducation) étaient équivalentes à 21,9 % du PIB. Trente ans plus tard, pour l’exercice 2002/3, la part du PIB attribuée au Welfare State est près de 23,9 % (voir graphique 1) 3.

22Certes, d’importantes fluctuations ont eu lieu, dues à l’interaction de la conjoncture économique et de la politique publique. Ainsi, la part du PIB de tout le Welfare State augmente rapidement jusqu’au milieu des années 1970, à cause du ralentissement de la croissance et du retour aux affaires des Travaillistes en 1974, ce qui a entraîné une hausse des dépenses. Puis, le gouvernement travailliste de Jim Callaghan est obligé de réduire massivement le budget public suite à l’accord financier négocié par le Royaume-Uni et le Fonds monétaire international en 1976. Vient ensuite la forte récession au début des années 1980, qui a provoqué une explosion du chômage et donc une forte croissance des prestations sociales, ce qui à son tour a augmenté les dépenses totales, en dépit de la politique Thatcher de diminuer le poids de l’Etat et des services publics dans l’économie. Néanmoins, la rigueur budgétaire et le rebond économique pendant la deuxième moitié des années 1980 ont permis aux Conservateurs de baisser d’une manière assez significative la part du Welfare State dans le PIB, qui passe de 25,0 % en 1984/5 à 21,9 % en 1989/90. Puis, le Royaume-Uni rentre à nouveau en récession : les allocations chômage et les allocations invalidité explosent à nouveau. Dans le même temps, pour faire passer les réformes du Système national de santé (NHS) et pour gagner les élections en 1992, le gouvernement Major injecte de fonds substantiels dans le NHS : les dépenses globales pour le Welfare State atteignent alors 26,6 % du PIB en 1993/4, soit le pic durant les trente dernières années !

Graphique 1 : L’évolution des dépenses du Welfare State en % du PIB

Graphique 1 : L’évolution des dépenses du Welfare State en % du PIB

Source : OCDE, Panorama de la société 2005 : les indicateurs sociaux de l’OCDE, Paris, 2005

23Pendant le reste des années 1990, la rigueur domine à nouveau les calculs budgétaires des Conservateurs ainsi que des Travaillistes qui reviennent aux affaires en 1997. Cette rigueur et le fait que l’économie britannique entre dans une phase de croissance maîtrisée et continue permettent aux autorités d’obtenir un net recul de la part du Welfare State dans le PIB, qui redescend à 22,2 % du PIB en 1999/00. Pour reprendre l’expression de Howard Glennerster de la London School of Economics, c’est le « Welfare avec un couvercle » (Welfare with the lid on – Glennerster in Glennerster et Hills, 1998). Vient ensuite la dernière évolution des dépenses au tournant du siècle, quand les Travaillistes commencent à investir massivement dans le NHS et dans une moindre mesure dans l’éducation.

24S’il est impossible de discerner des tendances à la hausse ou la baisse des dépenses du Welfare State sur toute la période, on peut néanmoins constater que les priorités de la politique publique ont changé. Ainsi, il est à observer que l’éducation a cédé la place à la santé en terme de dépenses, dû entre autre à des facteurs démographiques et à la croissance des coûts de traitement, deux facteurs qui poussent les dépenses de santé à la hausse (voir par exemple Weisbrod). De même, on peut constater un net recul de l’action publique dans le domaine du logement : les dépenses publiques pour le logement sont à leur plus haut niveau en 1973/4, à 3,7 % du PIB, alors qu’aujourd’hui ces dépenses ne représentent que 0,7 % ; soit une baisse énorme de 3 % du PIB !

Tableau 1 : Recettes fiscales totales en % du PIB, en 2002

Danemark

48,9

Espagne

35,6

Finlande

45,9

Grèce

35,9

Norvège

43,5

Italie

42,6

Suède

50,2

Portugal

33,9

Moyenne scandinave

47,1

Moyenne méditerranéenne

37,0

France

44,0

Australie

31,5

Allemagne

36,0

Canada

33,9

Moyenne France et All.

40,0

États-Unis

26,4

Irlande

28,4

Nouvelle-Zélande

34,9

Royaume-Uni

35,8

Moyenne anglo-saxonne

31,0

Source : OCDE, Principaux indicateurs économique, Paris, août 2005.

L’imposition comparative du Royaume-Uni et de ses partenaires

25Pour revenir à notre analyse comparative, une première indication importante sur la politique des gouvernements Blair concerne les recettes fiscales, qui financent évidemment toute l’action publique et pas seulement le Welfare State. Le tableau 1 indique assez clairement que le Royaume-Uni se trouve dans une position intermédiaire par rapport aux quatre groupes de pays que nous avons établis. Certes, les recettes fiscales en pourcentage du PIB sont moins importantes que dans les autres pays européens, mais elles sont aussi nettement plus importantes que dans les pays anglo-saxons. La situation du Royaume-Uni est donc particulière et il n’est pas possible de l’assimiler tout simplement aux autres pays anglo-saxons où l’imposition est faible.

Graphique 2 : Dépenses publiques sociales, % du PIB

Graphique 2 : Dépenses publiques sociales, % du PIB

Source : OCDE, Panorama de la société 2005 : les indicateurs sociaux de l’OCDE, Paris, 2005.

L’évolution comparative des dépenses sociales britanniques

26La position intermédiaire du Royaume-Uni – entre les pays anglo-saxons d’un côté et les pays de l’Europe continentale ainsi que de la Scandinavie de l’autre côté – se manifeste aussi très clairement du point de vue de l’évolution des dépenses publiques sociales. En effet, depuis près de vingt-cinq ans, la courbe des dépenses britanniques, toujours en pourcentage du PIB, se situe plus ou moins entre ces deux pôles. De fait, le Royaume-Uni, dont la part du PIB allouée aux dépenses sociales est relativement stable (voir plus haut), se trouve « rattrapé » par les pays méditerranéens. (Dans le même temps, il est possible de constater une certaine baisse des dépensés sociales effectuées dans les pays scandinaves.)

27Une observation plus détaillée des dépenses sociales par grands domaines de l’action publique confirme la spécificité du Royaume-Uni parmi les pays anglo-saxons. Sur tous les grands postes de dépenses, la part du PIB est plus importante au Royaume-Uni qu’ailleurs dans le monde anglophone. C’est notamment le cas en ce qui concerne les pensions versées (vieillesse et survie), ainsi que pour les garanties octroyées aux personnes en âge de travailler.

Tableau 2 : Dépenses sociales par grand domaine d’action publique,
en % du PIB, 2001

Pensions (vieillesse et survie)

Garantie de

ressources au profit de la population en âge de travailler

Santé

Tous les

services

sociaux sauf la santé

Dépenses

publiques

sociales 

Moyenne

  scandinave

6,7

7,4

6,6

4,8

26,7

Moyenne

  France-All.

11,6

5,2

7,6

2,3

27,9

Moyenne

  Méditerr.

11,2

3,7

5,8

1,1

22,4

Moyenne

  anglo-saxonne

4,7

4,2

6,0

1,1

16,6

Etats-Unis

6,1

1,8

6,2

0,5

14,8

Royaume-Uni

8,3

5,9

6,1

1,2

21,8

Source : OCDE, ibid

L’augmentation importante des dépenses sociales privées au Royaume-Uni

28Si le Royaume-Uni semble alors poursuivre une politique différente des autres pays anglo-saxons et donc éloignée de la politique américaine en particulier, on peut néanmoins constater que le financement privé des dépenses sociales connaît une hausse assez forte depuis les années 1980 (voir graphique 3). En effet, les dépenses privées pour des services sociaux du Welfare State ont plus ou moins doublé, passant de 2,3 % du PIB en 1980 à 4,7 % en 2000 (4,4 % en 2001).

29Comparé à certains pays sélectionnés ici (selon la disponibilité des données), le Royaume-Uni s’avère alors être parmi les pays de l’OCDE où le secteur privé est le plus présent dans la prestation des services sociaux. Il s’agit notamment du développement du financement privé des retraites, dont les dépenses privées obligatoires et volontaires représentent 3 % du PIB (voir tableau 3). De même, il est possible de constater que la part du secteur privé dans les prestations d’assurance incapacité est relativement importante (0,8 % du PIB pour les dépenses privées, obligatoires et volontaires).

Graphique 3 : Dépenses sociales privées (obligatoires et volontaires), en % du PIB

Graphique 3 : Dépenses sociales privées (obligatoires et volontaires), en % du PIB

Source : OCDE, ibid.

30Ainsi, le poids du secteur privé dans le total des dépenses sociales britanniques était de 16,9 % en 2001, loin derrière des Etats-Unis (41,1 %), mais assez élevé comparé à la Finlande (4,5 %), à l’Allemagne (8,1 %) ou au Portugal (3,4 %).

31Compte tenu de la croissance du secteur privé depuis le début des années 1980 et sa taille relative à toutes les dépenses sociales (publiques et privées confondues), il est donc possible de parler d’une certaine privatisation des prestations, ce qui confirme l’hypothèse selon laquelle le Royaume-Uni a évolué vers un modèle social-libéral.

Tableau 3 : Détail des dépenses sociales privées : dépenses obligatoire et volontaires, en pourcentage du PIB, 2001

Dépenses privées obligatoires,

en % du PIB

Dépenses privées volontaires,

en % du PIB

Part du privé dans le total 

Tot

Retr

Incap

Santé

Autre

Tot

Retr.

Incap

Santé

Autre

 %

Finlande

0,1

0,1

0,0

-

0,0

1,0

0,1

0,7

0,2

0,0

4,5

Allemagne

1,4

-

1,3

-

0,1

1,0

0,6

0,1

0,3

0,0

8,1

Portugal

0,4

-

0,4

-

-

0,3

0,2

0,0

0,0

0,1

3,4

Etats-Unis

0,4

-

0,2

0,2

0,0

9,9

4,7

0,2

5,0

0,0

41,1

Royaume-Uni

0,5

0,5

0,1

-

-

3,9

2,5

0,7

0,3

0,4

16,9

OCDE 30

0,5

0,0

0,3

0,0

0,1

1,4

0,7

0,1

0,5

0,1

8,2

32Tot. – Total ; Retr – Retraite ; Incap – Incapacité.

Source : OCDE, ibid.

La santé : un secteur encore largement public au Royaume-Uni

33Si les dépenses privées en matières de retraite en particulier, et dans une moindre mesure d’assurance incapacité, jouent un rôle important au Royaume-Uni, il est néanmoins possible de constater que l’impact du secteur privé reste limité dans le domaine de la santé. Certes, la part du PIB du secteur privé de la santé est passée de 1,0 % en 1990 à 1,3 % en 2002. Néanmoins, la part des dépenses publiques a augmenté de 5,0 % à 6,4 % du PIB durant la même période. Par conséquent, les proportions relatives des secteurs privé et public restent inchangées : en 1990, le secteur privé représente 16,7 % des dépenses totales pour la santé alors qu’ en 2002 il représente 16,9 % (voir tableau 4).

34Ces caractéristiques de la santé britannique reflètent la place que joue le Système national de santé dans la société britannique. Véritable pierre angulaire du Welfare State depuis le lendemain de la Second Guerre mondiale, le NHS continue à bénéficier d’un appui politique profond dans la société et il est significatif que la croissance des dépenses publiques effectuée par les Travaillistes depuis 2000 soit largement menée dans ce domaine.

35Il ne reste pas moins que la part du PIB attribuée par la société britannique à la santé est relativement faible comparé aux autres pays de l’OCDE. En dépit de la forte augmentation des dépenses réalisée au début des années 1990, au moment de la création du « marché interne » du NHS, et l’injection massive des dépenses entamée par les Travaillistes à partir de 2000, les dépenses globales publiques et privées en terme du PIB restent inférieures au Royaume-Uni par rapport à la moyenne des pays de l’OCDE. De même, on constate toujours le paradoxe que les dépenses publiques relatives au PIB aux Etats-Unis continuent à être plus importantes que les dépenses publiques britanniques ! Certes, l’effort budgétaire des Travaillistes s’est poursuivi dans ce domaine depuis. Néanmoins, cet effort peut être interprété en grande partie comme une sorte de « rattrapage » de niveau de dépenses par rapport aux grands pays industrialisés.

Tableau 4 : Dépenses publiques et privées de santé de certains pays sélectionnés, en % du PIB, 2001

Public

Privé

Total 

1990

2002

1990

2002

1990

2002

Etats-Unis

4,7

6,6

7,2

8,1

11,9

14,7

Allemagne

6,5

8,6

2,0

2,3

8,5

10,9

France

6,6

7,4

2,0

2,3

8,6

9,7

Suède

7,5

7,9

0,9

1,4

8,4

9,3

Portugal

4,1

6,5

2,1

2,7

6,2

9,2

OCDE

5,2

6,0

1,9

2,4

7,1

8,4

Royaume-Uni

5,0

6,4

1,0

1,3

6,0

7,7

Finlande

6,3

5,5

1,5

1,8

7,8

7,3

Irlande

4,4

5,5

1,7

1,8

6,1

7,3

Source : OCDE, ibid.

Le Royaume-Uni entre modèle américain et social-libéralisme

36Notre présentation succincte des données comparatives montre que l’expérience britannique dans le domaine de la politique sociale est complexe. Certes, les Travaillistes ont reconduit un grand nombre des réformes structurelles des services publics effectuées par leurs prédécesseurs. Le recours à des acteurs divers (organismes publics, associations à but non lucratif, entreprises privées) pour « produire » et livrer des services publics confirme assez clairement l’instauration des structures libérales, voire marchandes, pour fournir des services publics. C’est le cas de l’éducation, de la formation, des services aux personnes et même de la santé (voir, par exemple, l’ouvrage collectif dirigé par Leydier, G.). De même, le souhait de plus en plus articulé par l’équipe Blair de renforcer la possibilité des citoyens de « choisir » leurs services publics renforce la notion que son gouvernement cherche à rendre les services publics plus efficaces, grâce à un renforcement des lois du marché où les citoyens agissent comme consommateurs de services publics, capables de mettre des prestataires en concurrence les uns avec les autres. Il s’agit effectivement d’un approfondissement de la politique conservatrice des années 1980 et 1990, qui fut elle-même très largement influencée par les critiques néo-libérales, américaines de la politique publique et par des expériences de réforme menées d’outre-Atlantique. Par ailleurs, la libéralisation de l’économie britannique entreprise depuis 1979 (privatisations des industries et des services, déréglementation du marché du travail, libéralisation des finances, etc.) a clairement fait évolué le Royaume-Uni vers le « modèle anglo-saxon », libéral. Le pays s’est éloigné de son propre héritage social-démocrate érigé tout au long du 20e siècle ainsi que des modèles plus sociaux de l’Europe continentale et de la Scandinavie.

37Il est donc tentant de regrouper le Royaume-Uni avec les autres pays de monde anglo-saxon et plus particulièrement avec les Etats-Unis : la politique étrangère du gouvernement Blair et notamment l’engagement des forces britanniques dans la guerre en Iraq n’est sûrement pas neutre dans une telle appréciation. Néanmoins, notre aperçu rapide de l’évolution des dépenses sociales publiques suggère que la réalité est plus complexe. En effet, nous sommes d’abord parti du constat, assez frappant, que le poids du Welfare State dans l’économie britannique est resté relativement inchangé depuis plus le milieu des années 1970, c’est-à-dire depuis une époque où l’intervention de l’Etat dans l’économie et dans la société a été très forte.

38Certes, il est possible de distinguer plusieurs périodes où les deux grandes formations politiques au pouvoir (les Conservateurs et les Travaillistes) ont cherché à diminuer les dépenses sociales. Mais de telles périodes de rigueur sont généralement suivies par de phases d’expansion budgétaire. Par conséquent, il n’existe aucune véritable tendance à long terme de baisse ou de croissance des dépenses publiques sociales. D’un point de vue comparatif, les dépenses sociales britanniques en terme de PIB se situent bien au-dessus des niveaux réalisés dans les autres pays « anglo-saxons » : l’écart se creuse même car les Travaillistes ont maintenu la croissance des dépenses ces dernières années, alors que les autres pays anglo-saxons continuent à diminuer la part relative des dépenses sociales du produit intérieur brut.

39Cela dit, nous avons également pris note d’une augmentation assez importante du financement privé des services et des prestations sociales au Royaume-Uni : sa part du PIB est passée de 2,3 % en 1980 à 4,4 % en 2001. Ce financement privé se manifeste notamment dans le domaine des retraites. Ceci confirme le développement d’un secteur véritablement privé et individualisé dans un domaine auparavant géré par le secteur public. Il s’agit effectivement d’une manifestation du renforcement d’un modèle social-libéral. Toutefois, l’élargissement du secteur privé est plutôt limité ici à une activité qui est mixte depuis longtemps, à savoir les retraites. L’enseignement supérieur serait une autre exception que nous n’avons pas étudiée ici, mais il s’agit d’un domaine où le financement privé est délibérément recherché, voire légiféré, par les gouvernements Blair. Par contre, quand on regard l’évolution du financement de la santé, il est frappant de constater que le secteur privé n’a pas gagné du terrain face au secteur public : le NHS reste l’acteur incontournable de la santé, ce qui à la fois reflète et réconforte sa position, emblématique, dans le Welfare State.

Conclusion

40Compte tenu de la stabilité des dépenses publiques sociales britanniques depuis plus de trente ans et du poids qu’elles représentent dans le PIB par rapport aux autres pays du modèle anglo-saxon et en particulier par rapport aux Etats-Unis, nous concluons que le cas britannique se différencie de ces autres pays sur ce point. Certes, l’économie britannique manifeste de nombreux traits communs avec celles des autres pays anglo-saxons, traits qui relèvent du fonctionnement des marchés, et notamment du fonctionnement des marchés de l’emploi et des capitaux. De même, l’organisation et la réalisation des services publics britanniques se font de plus en plus sur la base des relations marchandes entre les organismes de tutelles, les prestataires de services et les citoyens-consommateurs de services publics.

41Néanmoins, l’action publique britannique dans le domaine du Welfare State (qui comprend aussi bien la santé, les prestations sociales que l’éduction) reste importante. Si le pouvoir public a largement changé sa façon de gérer des services publics depuis l’arrivée des Conservateurs au pouvoir en 1979, et si on constate effectivement un financement privé de plus en plus important dans certains domaines du Welfare State (en particulier pour les retraites), il n’en reste pas moins que l’Etat continue à être l’acteur principal de la réalisation des services de santé et de l’éducation. L’Etat continue également à jouer un rôle majeur dans toute forme d’assurance sociale, même si une activité privée s’est également développée. Le modèle britannique, et surtout l’action publique telle qu’elle a évolué sous les gouvernements Blair, manifestent donc certaines particularités qui le distinguent non seulement des modèles d’autres pays européens mais aussi des pays anglo-saxons et des Etats-Unis. Nous penchons alors en faveur de l’idée selon laquelle le Royaume-Uni développe actuellement son propre modèle social-libéral plutôt que de converger sur le modèle américain.

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Bibliographie

Amable, B. - Les cinq capitalismes : diversité des systèmes économiques et sociaux dans la mondialisation, Paris : Seuil, 2005

Esping-Andersen, G. - Les trois mondes de l’Etat-providence : Essai sur le capitalisme moderne, Paris : Puf, coll. Le lien social, 1990

Glennerster, H., “Welfare with the lid on”, in The State of Welfare / eds. Glennerster and Hills Oxford : Oxford University Press, 1998

Hall, P. ; et Soskice, D. - Varieties of Capitalism, The Institutional Foundations of Comparative Advantage, Oxford : Oxford University Press, 2001

Leydier, G. (dir.)- Les services publics britanniques, Rennes : Presses universitaires de Rennes, 2004.

OCDE. -Principaux indicateurs économique, publication périodique, Paris

OCDE. - Panorama de la société 2005 : les indicateurs sociaux de l’OCDE, Paris, 2005

ONS/CSO, Annual Abstract of Statistics, publication annuelle, HMSO/TSO/Palgrave Macmillan

Weisbrod, B. - “The Health Care Quadrilemma : an Essay on Technological Change, Insurance, Quality of Care, and Cost Containment”, in Journal of Economic Literature, vol XXIV, June 1991, pp 523-552.

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Notes

1  Centre pour la recherche économique et ses applications.

2 Les données brutes fournies par l’OCDE sont disponibles, gratuitement, sur Internet : http://www.oecd.org/document/24/0,2340,fr_2825_497118_31857720_1_1_1_1,00.html, 9 novembre 2005.

3  Estimation de l’auteur : le numéro 2005 du Annual Abstract of Statistics ne comporte pas de chiffre pour les dépenses du logement en 2002/3. Il est donc supposé que ce poste sera équivalent à 0,7 % du PIB, comme c’était le cas en 2000/1 et 2001/2.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1 : L’évolution des dépenses du Welfare State en % du PIB
Crédits Source : OCDE, Panorama de la société 2005 : les indicateurs sociaux de l’OCDE, Paris, 2005
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/545/img-1.png
Fichier image/png, 297k
Titre Graphique 2 : Dépenses publiques sociales, % du PIB
Crédits Source : OCDE, Panorama de la société 2005 : les indicateurs sociaux de l’OCDE, Paris, 2005.
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/545/img-2.png
Fichier image/png, 213k
Titre Graphique 3 : Dépenses sociales privées (obligatoires et volontaires), en % du PIB
Crédits Source : OCDE, ibid.
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/545/img-3.png
Fichier image/png, 219k
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Pour citer cet article

Référence papier

Nicholas Sowels, « L’évolution des dépenses publiques sociales au Royaume-Uni : quelques éléments comparatistes pour la définition d’un nouveau modèle social », Observatoire de la société britannique, 1 | 2006, 173-190.

Référence électronique

Nicholas Sowels, « L’évolution des dépenses publiques sociales au Royaume-Uni : quelques éléments comparatistes pour la définition d’un nouveau modèle social », Observatoire de la société britannique [En ligne], 1 | 2006, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://osb.revues.org/545 ; DOI : 10.4000/osb.545

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Auteur

Nicholas Sowels

Maître de Conférences à l'université de Paris 1

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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