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La politique budgétaire et les dépenses publiques des gouvernements Major : du pragmatisme à la consolidation du legs thatchérien

Nicholas Sowels
p. 117-133

Résumé

Cette contribution montre comment John Major arrive au pouvoir dans un contexte économique et politique extrêmement instable. Dans un premier temps, son gouvernement est alors contraint d’adopter des politiques pragmatiques pour assurer son avenir électoral et limiter les dégâts de la récession profonde qui frappe le Royaume-Uni au début des années 1990. Par la suite, nous démontrons comment la politique budgétaire est menée de telle sorte qu’elle consolide la restructuration de la politique publique entamée durant les années Thatcher. Nous concluons que les gouvernements Major jouent ainsi un rôle fondamental dans la pérennisation des politiques de son prédécesseur et fixeront le cadre politique dans lequel New Labour se voit contraint d’agir à partir de 1997.

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Texte intégral

Introduction

1John Major est propulsé au poste du Premier ministre en novembre 1990 dans un moment de grande turbulence politique et économique : la guerre se profile dans le Golfe persique, l’économie mondiale entre en récession, l’unification allemande bascule la donne politique et économique en Europe, le « boum Lawson » touche à sa fin, le Parti conservateur régicide est profondément divisé sur la question de l’Europe et de la Poll Tax.

2Cette contribution cherche à démontrer comment le gouvernement Major commence par gérer cette situation de crise, du point de vue de la politique budgétaire et des dépenses publiques. Elle avance l’hypothèse selon laquelle les premières grandes mesures de l’équipe Major sont caractérisées par un pragmatisme marqué, mais qu’au fil du temps son action constitue une importante consolidation du legs Thatcher.

3Ainsi, une des premières mesures de la nouvelle direction du parti est d’abolir la Poll Tax. Un pragmatisme similaire caractérise la politique budgétaire en général pendant les premières années du gouvernement Major. Face à une récession profonde et compte tenu des échéances électorales, l’équipe Major laisse jouer pleinement les « stabilisateurs automatiques » de la politique budgétaire et augmente significativement certaines dépenses. Toutefois, dès que les Conservateurs gagnent les élections de 1992, ils mettent en place un programme à moyen terme pour maîtriser les dépenses publiques et augmenter les impôts. Leurs actions dans les années 1990 constituent alors une étape essentielle dans la mise en place d’une politique économique plus libérale.

Le contexte économique et politique de l’arrivée au pouvoir de John Major

4John Major arrive au pouvoir dans un contexte économique et politique très particulier. L’économie britannique est sur le point de sombrer dans la récession, suite à l’éclatement du boum Lawson d’une part et une détérioration importante de l’environnement économique internationale d’autre part.

5Le boum Lawson de la fin des années 1980 est le résultat de plusieurs phénomènes, à noter en particulier une politique monétaire trop laxiste ; des baisses d’impôts mises en œuvre par les Conservateurs en 1988 ; la déréglementation du système financier britannique, y compris du marché des hypothèques, ce qui a contribué à alimenter l’essor des prix immobiliers.

6Face à la surchauffe économique qui se profile clairement en 1989 et la montée de l’inflation, le gouvernement augmente les taux d’intérêt. En même temps, le débat fait rage à l’intérieur de Parti conservateur sur l’opportunité d’une adhésion au Système monétaire européen.

  • 1  Major, J., The Autobiography, HarperCollins Publishers, London, 1999, p161.

7Dans l’automne 1990 les premiers signes d’un ralentissement d’activité finissent par apparaître, même si le taux d’inflation reste élevé : le Retail Price Index franchit les 10 % d’août à octobre 1990 ! Le gouvernement se trouve coincé : d’un côté il cherche à faire redescendre les taux d’intérêt pour soutenir l’activité économique, de l’autre côté il souhaite donner un signal fort aux agents économiques de son sérieux en matière de la maîtrise des prix. Dans une mise en scène politique extraordinaire, Margaret Thatcher et John Major décident alors, précipitamment, de diminuer le taux directeur de 15 à 14 % et de faire entrer la livre dans le SME1. C’est une décision lourde de conséquences dans les années à venir (cf. la contribution de Nathalie Champroux dans cet ouvrage).

8En effet, la décision hâtive d’adhérer au SME intervient à un moment particulièrement peu propice : l’économie mondiale est sur le point d’entrer en récession, une récession qui est précipité par l’invasion du Kuwait par l’Iraq en août 1990, mais qui découle aussi de graves problèmes dans le système financier américain (la crise des caisses d’épargne, Savings and Loans, et le retournement du marché immobilier américain). Par ailleurs, l’unification allemande qui a lieu le 3 octobre 1990 perturbe largement le fonctionnement de la plus grande économie européenne : dans un premier temps, l’unification provoque une nette accélération de la demande interne en Allemagne. Par la suite, la Bundesbank relève fortement ses taux d’intérêt pour endiguer l’inflation et attirer des capitaux étrangers pour financer l’unification. Par le biais du SME, ce resserrement fort de la politique monétaire allemande se répercute aux autres pays européens, aggravant le ralentissement économique qui s’installe chez eux. C’est le cas du Royaume-Uni, qui plonge dans une récession forte, aggravée par le retournement brutal du marché immobilier.

9Pour ce qui concerne le contexte politique intérieur de l’arrivée au pouvoir de John Major, celui-ci est largement marqué par le désastre de la Poll Tax. Il s’agit d’un impôt local qui est calculé en fonction du nombre de personnes habitants dans un foyer. Pour l’équipe Thatcher, c’est un moyen de rendre les autorités locales (travaillistes) plus responsables devant leurs électeurs, avec le but de les encourager à mieux maîtriser leurs dépenses. Mais cet impôt personnel est largement perçu comme étant extrêmement régressif, en dépit des maints amendements que les Conservateurs ont adoptés pour le rendre moins injuste. C’est l’impopularité profonde de cet impôt, autant que les déboires conservateurs concernant l’intégration européenne, qui a provoqué le départ spectaculaire de Margaret Thatcher en novembre 1992.

10Se débarrasser de la Poll Tax est donc une des priorités politiques absolues pour les Conservateurs, s’ils souhaitent avoir la moindre chance pour être réélus au printemps 1992, à la fin de leur mandat.

11Enfin, John Major arrive au pouvoir au moment où les Conservateurs préparent la plus grande réforme du Système national de santé (National Health Service) depuis sa création. Il s’agit en quelque sort de la quête du graal politique pour le Parti, qui doit faire face à la fois au développement sans répit des dépenses et en même temps assurer les citoyens britanniques que le NHS ne craint rien sous leur direction et que le droit du citoyen à des soins de santé gratuits sera préservé.

L’abolition de la Poll Tax et la centralisation des finances publiques

  • 2  Lamont, N., Budget Speech, devant la Chambre des communes, le 19 mars 1991 1992, Hansard en-ligne.

12L’abolition de la Poll Tax est mise en chantier dès que John Major forme son Cabinet. La tâche n’est pas une affaire facile et sa suppression se fera en deux temps. D’abord, dans le Budget de 1991, le Chancelier de l’Echiquier, Norman Lamont, annonce une réduction de la Tax de 140 livres pour tous les foyers. Cette réduction est financée par une augmentation de la TVA de 14,5 % à 17 %. Il s’agit principalement d’une mesure pour soudoyer l’électorat, en attendant la mise en œuvre d’un nouvel impôt local2. Puis la Poll Tax, appelée officiellement Community Charge, est enfin remplacée par un nouvel impôt local à partir de 1992, la Council Tax, qui est basée sur la valeur des logements individuels.

13Mis à part des problèmes et les coûts administratifs significatifs qu’impliquent ces changements successifs des impôts locaux, le fiasco politique de la Poll Tax entraîne une centralisation de plus du financement des services publics en Grande-Bretagne. La Council Tax génère moins de revenus pour les autorités locales que les anciens impôts locaux (rates), ce qui renforce la dépendance des autorités locales envers pouvoir central (voir le tableau 1).

14En effet, depuis longtemps, les autorités locales reçoivent la majorité de leur financement du gouvernement central (du Trésor) par le biais de dotations globales. Pendant les années Thatcher-Major, la centralisation du financement se poursuit. Déjà à partir de 1988, les impôts locaux prélevés sur les entreprises ne sont plus collectés au niveau local mais au niveau national, puis redistribués aux autorités locales sur la base de critères socio-économiques. C’est le Uniform Business Rate qui est introduit afin de diminuer la capacité des autorités locales (travaillistes) de surtaxer les entreprises sous leurs juridictions.

Tableau 1 : La part du financement central et local dans les revenus des autorités locales

Année

(exercice)

 % provenant des dotations centrales

 % provenant des impôts locaux : rates/Poll Tax/

Council Tax 

1988/9

54

46

1990/1

72

28

1992/3

85

15

Financement des autorités locales en Angleterre

2007/8

75

25

Source: Pour les années 1980 et 1990: Byrne, Local Government in Britain: Everyone’s Guide to How it all Works, 7th edition, Penguin, 2000, p 374, à partir de Local Government Information Unit, 1994. Pour les années 2000 en Angleterre: National Statistics, Updated Local Authority Revenue and Expenditure England 2008-09 Budget, Statistical Release, 30 October 2008, Table 3, p 7.

15Avec la débâcle de la Poll Tax, cette centralisation du financement des autorités locales se renforce : entre l’exercice 1990/1 et l’exercice 1991/2, la part des dotations centrales globales dans le financement des autorités locales passe de 72 % à 85 % ; inversement, la part des impôts locaux (rates/Poll Tax/Council Tax) baisse de 28 % à seulement 15 % (voir le tableau 1).

Le pragmatisme budgétaire de l’équipe Major

16La résolution coûteuse du problème de la Poll Tax s’inscrit dans une approche plus pragmatique, qui marque les premières années de la politique budgétaire des gouvernements Major. Ceci contraste avec la rigueur monétaire imposé par l’adhésion au SME. Il en résulte un « policy-mix » – c’est-à-dire l’ensemble de la politique monétaire et budgétaire – qui est désinflationniste mais qui cherche aussi à soutenir l’activité économique pendant la récession.

17L’équipe Major a effectivement plusieurs raisons pour lâcher de leste concernant la maîtrise des dépenses publiques, hormis l’impopularité de la Poll Tax. Une profonde la réforme du National Health Service – emblème du Welfare State et domaine historiquement favorable aux travaillistes – est en cours.

Tableau 2 : Dépenses publiques par poste, en % du PIB*

Exercice

1989/0

1990/1

1992/3

1993/4

1994/5

1996/7

2006/7 

Services généraux

5,4

5

4,6

4,6

4,8

4,9

3,7

Défense

4

3,9

3,9

3,6

3,4

2,9

2,5

Ordre public

1,9

2

2,3

2,3

2,2

2,1

2,3

Activités économiques

3,7

3,8

3,8

3,6

3,5

3

2,9

Protection de l'environnement

0,6

0,6

0,6

0,5

0,5

0,5

0,7

Logement et équipements locaux

1

1,1

1,1

1

0,9

0,7

0,9

Santé

4,6

4,8

5,6

5,6

5,7

5,5

7,3

Recréation, culture et religion

0,8

0,9

0,8

0,8

0,8

0,7

0,9

Education

4,9

5

5,4

5,3

5,2

4,9

5,7

Protection sociale

11,6

12,1

14,8

15

14,8

14,6

13,6

Dépenses totales gérées

40

40,3

44,5

43,8

43,3

40,8

42,3

* Postes sélectionnés par l’auteur.

Source : HM Treasury, Trends in Public Sector Expenditure, Table 4.4, Chapter 4, Public Sector Statistical Analyses, 2007.

  • 3  HM Treasury, Trends in Public Sector Expenditure, Tables 4.2, 4.3 and 4.4, Chapter 4, Public Secto (...)

18En effet, en dépit de l’augmentation réelle des ressources accordées au NHS durant les années 1980, les Conservateurs n’arrivent pas à convaincre l’opinion publique de leur engagement pour protéger et développer ce système de santé publique, dont les besoins financiers sont toujours en hausse. En janvier 1988, Margaret Thatcher annonce alors la mise en place d’une réforme structurelle du NHS, tout en garantissant que les soins resteront gratuits pour l’usager. Il en suit la création d’un « marché interne » du NHS, par lequel les prestataires de services sont en principe mis en concurrence dans la réalisation des soins, bien que le financement du système reste public. John Major hérite de ce vaste chantier politique, social et économique et le marché interne est dûment lancé en avril 1991. Pour faciliter la réussite du projet – qui procède aussi les élections – son gouvernement se voit contraint d’injecter des sommes importantes dans le NHS : ainsi les dépenses publiques en santé augmentent de 27 % en termes réels entre l’exercice 1990/1 et l’exercice 1994/5, passant de 4,8 % du PIB à 5,7 % 3 (voir le tableau 2).

  • 4  ibid.

19Le premier gouvernement Major accorde aussi des hausses de salaires aux enseignants et prépare la conversion des anciens polytechnics en universités, en 1992. Par conséquent, les dépenses en matière d’éducation augmentent aussi de 8.6 % entre 1990/1 et 1992/3, passant de 5,0 % du PIB à 5,4 %, avant de se tasser à nouveau 4.

Graphique 1 : L’évolution du déficit public et de l’investissement brut du secteur public ( % du PIB)

Graphique 1 : L’évolution du déficit public et de l’investissement brut du secteur public ( % du PIB)

Source : HM Treasury, “Chapter C” Tables C14 and C15, Financial Statement and Budget Report, Budget 2008.

  • 5  ibid.
  • 6  HM Treasury, “Chapter C” Tables C14 and C15, Financial Statement and Budget Report, Budget 2008.

20Enfin, la récession entraine une dégradation des finances publiques à cause du jeu habituel des « stabilisateurs automatiques » : la tendance « automatique » pour les recettes publiques de baisser pendant une récession (notamment les recettes de l’impôt sur les sociétés) et pour les dépenses d’augmenter (pour financer, en particulier, les allocations chômages et d’autres prestations sociales liées aux pertes d’emplois). Ainsi, le budget de la « protection sociale » (qui comprend toute sorte de transferts sociaux) passe de 12.1 % du PIB en 1990/1 à 15 % du PIB en 1993/4 5. Il en résulte un creusement spectaculaire du déficit public, qui atteint les 7,5 % du PIB, en 1993 6( voir le graphique 1).

La nouvelle rigueur budgétaire

21Avant même que le déficit public n’atteigne son paroxysme, le second gouvernement Major met déjà en place des mécanismes pour redresser les finances publiques dans les années à venir.

22Premièrement, Norman Lamont, Chancelier de l’Echiquier à l’époque, élabore un nouveau système pour mieux planifier les dépenses publiques. Auparavant, les dépenses par ministère étaient négociées par les ministres et le Secrétaire d’état au Trésor (Chief Secretary to the Treasury). Il s’agissait alors d’une série de négociations bilatérales (intitulée le public expenditure round) où chaque ministre faisait de son mieux pour obtenir le plus grand budget possible pour son ministère. En conséquence, il était souvent difficile d’anticiper le budget global cumulé des dépenses et il était surtout difficile de le maîtriser.

  • 7  Lamont, N., In Office, London, Little, Brown and Company, 1999, pp 299-312.

23Pour contrer ces difficultés, Norman Lamont établit un système par lequel le budget global des dépenses est décidé collectivement par le Cabinet, puis négocier au niveau ministériel, à l’intérieur d’un Comité du Cabinet spécifique (EDX). C’est un système qui fonctionne du « haut-en-bas » (top-down) et qui impose des arbitrages directs et explicits entre les différents types de dépenses. Cette structure est adoptée par le Cabinet en juillet 19927.

24Il est à noter que cette nouvelle procédure budgétaire, qui sera globalement reprise par les travaillistes à partir de 1997, constitue une des nombreuses réformes des années Thatcher-Major qui ont contribué au renforcement du pouvoir de l’exécutif central (core executive), notamment les services du Premier ministre et le Trésor.

  • 8  Le Budget est présenté alors tous les ans au mois de novembre, de 1993 à 1996. A l’arrivé au pouvo (...)

25Par ailleurs, dans le but de rendre la budgétisation des finances publiques plus claire et cohérente, Norman Lamont et le gouvernement Major décident de regrouper la présentation des impôts et des dépenses publiques à la Chambre des communes. Au lieu de présenter la politique fiscale au mois de mars (le Budget) et la politique des dépenses au mois de novembre (l’Autumn Statement), les deux parties de la politique budgétaire sont dorénavant présentées ensembles au Parlement dans un Budget unifié8.

  • 9  Lamont, N., Autumn Statement devant la Chambre des communes, le 12 novembre 1992, Hansard.

26En dépit de la détérioration des finances publiques qui continuera tout au long de 1993, les premières mesures pour maîtriser les dépenses sont annoncées durant le deuxième semestre de 1992. Ainsi, dans le dernier Autumn Statement en novembre, Norman Lamont annonce une politique de revenu de faite pour les employés du secteur public : considérant que ceux-ci avaient obtenu des hausses de salaires plus importantes que les employés du secteur privé au début de la décennie, il indique que la croissance des salaires dans le secteur public ne sera que de 1,5 % en 19939.

Graphique 2 : L’évolution des dépenses publiques, de la dette nette publique et des impôts nets ( % du PIB)

Graphique 2 : L’évolution des dépenses publiques, de la dette nette publique et des impôts nets ( % du PIB)

Source : HM Treasury, “Chapter C” Tables C14 and C15, Financial Statement and Budget Report, Budget 2008.

  • 10  Lamont, N., Budget Speech, le 16 mars 1993, Hansard.
  • 11  Reitan, E. A., The Thatcher Revolution : Margaret Thatcher, John Major, Tony Blair, and the Transf (...)

27Une nouvelle politique de rigueur est ensuite mise en œuvre, notamment à partir de 1993, quand l’économie commence à sortir de la récession. Dans son dernier Budget au mois de mars 1993 (avant d’être démis de sa fonction de Chancelier), Norman Lamont annonce la mise en place des hausses d’impôts significatives : 6 milliards de livres pour l’exercice 1994/5 et 10 milliards de livres en 1995/6, soit 1 % du PIB. Ces hausses proviennent surtout d’un gel des montants nominaux des exonérations d’impôt sur le revenu (personal allowances) ; des droits accise (sur l’alcool, le tabac, l’essence) ; et de l’augmentation des charges salariales (National Insurance, payé au Trésor au Royaume-Uni)10. Enfin, le budget du printemps 1993 préconise aussi l’application de la TVA à 8 % sur le fioul pour le chauffage domestique. C’est une mesure si impopulaire, même au sein du Parti conservateur, que le gouvernement est rapidement contraint de promettre des aides aux foyers modestes pour compenser cette perte de ressources11.

  • 12  Clarke, K., Budget Speech, le 30 novembre 1993, Hansard.

28Par la suite, Norman Lamont est démis de ses fonctions de Chancelier par John Major, payant ainsi le prix politique de la désastreuse sortie de la livre du Système monétaire européen. Il est remplacé par Kenneth Clarke, un homme politique Tory plutôt centriste, pro-européen et un parlementaire très combatif. Toutefois, ce changement de personnalités à la tête de la politique économique du gouvernement n’a pas vraiment d’impact sur la ligne politique menée. Dans le premier budget unifié, présenté à la Chambre des communes en novembre 1993, M. Clarke maintient les mesures mises en place par son prédécesseur : il annonce de petites baisses des charges patronales (employer National Insurance contributions) et affiche l’intention du gouvernement d’augmenter fortement les droits accise dans les années à venir (des hausses réelles d’au moins de 3 % par ans sur le tabac et les produits pétroliers)12.

29Ainsi, au milieu des années 1990, la pression fiscale va augmenter considérablement : les recettes globales des impôts et des cotisations sociales passent de 32,3 % du PIB pour l’exercice 1993/4 à 34,6 % du PIB en 1996/7 (pour atteindre même 37 % du PIB en 2000/1 sous le premier gouvernement New Labour – voir le graphique 2).

  • 13  Reitan, E, ibid, p 148.

30La croissance globale des recettes fiscales, que E. Reitan qualifie comme la plus grande augmentation des impôts du Royaume-Uni en temps de paix13, masque en fait la continuation de la politique conservatrice de faire baisser les impôts sur le revenu. Ainsi, dans les Budgets de 1995 et de 1996, Kenneth Clarke annonce des baisses du taux de base de l’impôt sur le revenu de 25 % à 24 %, puis de 24 % à 23 % respectivement. Ce déplacement de la fiscalité de l’impôt direct vers des impôts indirects est une prolongation de la politique conservatrice qui remonte au premier budget de Sir Geoffrey Howe en 1979, quand le gouvernement Thatcher a introduit des baisses significatives de l’impôt direct, financées par une forte augmentation de la TVA (voir le tableau 3).

  • 14  Stealth taxes.
  • 15  Ce n’est qu’en novembre 2008, qu’Alistair Darling, Chancelier de l’Echiquier du gouvernement Brown (...)

31Il s’agit d’une politique qui favorise des impôts régressifs, ce qui est surtout le cas de la TVA, aux dépens de impôts progressifs (l’impôt sur le revenu). Il est à noter que certains aspects de cette politique fiscale seront poursuivis par les gouvernements New Labour, notamment le rôle que jouent les impôts indirects – baptisés « impôts furtifs14 » par l’opposition conservatrice dans les années 2000 – et le refus de New Labour d’augmenter le taux supérieur de l’impôt sur le revenu15.

Tableau 3 : Recettes des impôts et droits d’accise, en million de livres*

( % du total des recettes en italique)

Exercice

Inland Revenue impôts et droits (a)

dont :

Impôt sur le revenu (b)

dont :

Impôt sur les sociétés (b)

Customs and

Excise

(Droits accise) (a)

dont :

TVA (c)

Total des recettes (a) 

1978-79

24 080

18 748

3 940

13 835

4 838

40 943,0

 %

59

46

10

34

12

100

1989-90

76 674

48 801

21 495

52 190

29 482

131 783,0

 %

58

37

16

40

22

100

1996-97

103 892

69 071

27 788

82 351

46 657

190 460,0

 %

55

36

15

43

24

100

2004-05

158 975

122 920

33 641

120 915

73 058

284 641,0

 %

56

43

12

42

26

100

Source : Calculs de l’auteur, à partir des données disponibles sur le site de HM Revenue and Customs http://www.hmrc.gov.uk/​stats/​tax_receipts/​menu.htm, consulté le 12 décembre 2008. Tableaux :

(a) 1.1 Inland Revenue contribution to central government tax revenue

(b) T1.2 Net receipts of former Inland Revenue

(c) T1.2a Outturn and net receipts from former HM Customs and Excise

*Nota : Le total des recettes ici ne comportent pas tous les revenus publics : les cotisations sociales (National Insurance contributions) n’y figurent pas notamment.

32Aussi, le gouvernement Major poursuit sa politique de restreindre la croissance des dépenses. Les salaires des agents publics n’augment que peu pendant ces années et dans plusieurs domaines on constate un baisse des dépenses par rapport au PIB, entre l’exercice 1992/3 et l’exercice 1996/7. C’est le cas de la défense (-1 % du PIB) où le Royaume-Uni profite de la fin de la Guerre froide, ce qui permet même une diminution réelle des dépenses. De même, les dépenses sur les « activités économiques » reculent de 0,8 % du PIB, notamment par la baisse des dépenses pour les entreprises (publiques) et pour les politiques d’emploi. Le poste « logement et équipements locaux » subit également des coupes budgétaires réelles, entraînant une baisse de 0,4 % du PIB. Il est à noter que même l’éducation n’échappe pas à la rigueur budgétaire : après des années fastes au début de la décennie, les dépenses sur l’éducation stagnent au milieu des années 1990 de sorte que leur part du PIB est diminué de 0,5 % du PIB entre 1992/3 et 1996/7. Seules les dépenses pour la santé et pour la protection sociale restent relativement inchangées par rapport au PIB, ce qui implique des augmentations réelles pour ces postes, compte tenu de la croissance de l’économie (voir le tableau 2).

33Les impacts conjugués de la rigueur budgétaire d’une part et le retour à la croissance d’autre part entraînent une baisse importante du total des dépenses publiques gérées(Total Managed Expenditure) en termes de PIB, car elles passent de 44.5 % du PIB en 1992/3 à 40,8 % en 1996/7. Il s’agit d’une « cure d’amaigrissement » du secteur public qui sera maintenu dans un premier temps par le gouvernement Blair, dans la mesure où New Labour s’engage à respecter les plans budgétaires des Tories pendant les premières deux années de son mandat.

L’héritage budgétaire des années Major à New Labour

  • 16  Voir par exemple, Marr, A., A History of Modern Britain, Pan Books, London, 2008, p 482.

34Il est souvent remarqué que les années Major ne sont pas très visibles par rapport à celles son prédécesseur et même de son successeur. John Major est souvent « négligé » en dépit du fait qu’il est resté presque sept ans au pouvoir, ce qui est relativement long dans l’histoire britannique du XXe siècle16.

  • 17  La littérature sur les « variétés du capitalisme » est abondante : deux ouvrages de références, qu (...)

35Toutefois, il nous semble que les années Major ont joué un rôle très important dans la consolidation du legs Thatcher : elles ont scellé la transition du Royaume-Uni de ce qui est communément appelé l’Etat-providence keynésien (Keynesian Welfare State) vers une économie plus libérale, plus proche du modèle américain même si l’intervention de l’Etat reste plus important qu’aux Etats-Unis17.

36L’équipe Major est finalement arrivée à maîtriser les dépenses publiques d’une manière très efficace. En même temps, elle a achevé la restructuration fiscale, entamée par les gouvernements Thatcher. Par conséquent, les finances publiques sont assez solides quand New Labour est élu en 1997 : aussi bien le déficit public que la dette publique rapportés au PIB sont en baisse. Ce sont des tendances qui se poursuivront très clairement jusqu’à la fin de la décennie, compte tenu des engagements électoraux des Travaillistes de respecter les plans financiers de leurs prédécesseurs : ainsi en 1999/00 la part du PIB que représente les dépenses publics totales tombent à 37 %, son plus bas niveau depuis des décennies !

37Toutefois, il faut également constaté que John Major, ainsi que son prédécesseur, a affaibli de nombreux services publics, notamment en diminuant l’investissement brut public, qui recule tout au long des années 1980 et 1990, pour atteindre à peine 2 % du PIB (voir la graphique 1). Cette baisse est en grande partie liée au dégagement de l’Etat de l’économie, surtout dans le domaine du logement et toutes les autres activités privatisées par les Conservateurs. Il ne reste pas moins que les services publics au Royaume-Uni ont soufferts de sous-investissement pendant cette période.

  • 18  Burns, T., “Managing the Nation’s Economy – the conduct of monetary and fiscal policy”, discours p (...)
  • 19  Sowels, N., « Les conséquences politiques et institutionnelles du régime macroéconomique de New La (...)

38Plus généralement, les Conservateurs et l’équipe Major lèguent aux travaillistes une politique macroéconomique où la politique budgétaire est subordonnée à la politique monétaire. La refonte de la politique monétaire – après la sortie calamiteuse de la livre du Système monétaire européen en septembre 1992 – place celle-ci au cœur du nouveau régime macroéconomique. C’est un régime qui sera achevé par New Labour en mai 1997, quand Gordon Brown accorde « l’indépendance opérationnelle » à la Banque d’Angleterre pour déterminer les taux d’intérêt. De son côté, l’action de la politique budgétaire est restreinte, au moins au niveau de la présentation de la politique publique. Par exemple, dans un discours prononcé par le Secrétaire générale du Trésor, Sir Terrence Burns, en décembre 1995, il est clairement dit que la politique budgétaire ne joue plus de rôle directe dans la maîtrise de l’inflation ni vraiment dans le réglage de la conjoncture à travers de la demande globale. Le nouveau rôle de la politique budgétaire est d’assurer la stabilité des finances publiques18. C’est une vision de la politique budgétaire qui sera adoptée par les Travaillistes au début de leur mandat19.

39Enfin, la politique budgétaire et la gestion des dépenses publiques sous les gouvernements Major contribuent à la concentration du pouvoir qui caractérise les réformes de l’Etat et du secteur public entreprises par les Conservateurs, à partir de 1979. Il s’agit surtout d’une concentration du pouvoir exécutif au cœur du gouvernement (core executive) d’une part et de la diminution des pouvoirs intermédiaires de la société, comme ceux des autorités locales, d’autre part.

Conclusion

40John Major succède et précède à deux géants de la politique britannique de la fin du XXe et du début du XXIe siècles. Ses années au pouvoir seront sûrement toujours interprétées comme une sorte de période de transition, moins marquante de ce qui s’est passé avant et de ce qui s’est passé après.

41Toutefois, il est notre avis que la « transition Major » – qui a perduré près de sept ans ! – a joué un rôle fondamental dans la continuité de la politique publique qui s’est établit dans beaucoup de domaines, entre les années Thatcher et les années Blair.

42Nous pensons que le pragmatisme de l’équipe Major, qui s’est véritablement exprimée à travers des de la politique fiscale et des dépenses publiques, a largement contribué à la réélection des Conservateurs en avril 1992. Puis, en gagnant les élections, le gouvernement Major a pu beaucoup faire pour consolider le legs Thatcher et ainsi assurer le refaçonnage de la politique publique britannique, un refaçonnage qui est en grande partie accepté par le New Labour. La gestion de la politique budgétaire et sa nouvelle place dans la politique macroéconomique ainsi que la maîtrise des finances publiques sont au cœur de ce changement profond.

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Bibliographie

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Sowels, N., « Les conséquences politiques et institutionnelles du régime macroéconomique du New Labour », in Observatoire de la société britannique, n° 3, janvier 2007.

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Notes

1  Major, J., The Autobiography, HarperCollins Publishers, London, 1999, p161.

2  Lamont, N., Budget Speech, devant la Chambre des communes, le 19 mars 1991 1992, Hansard en-ligne.

3  HM Treasury, Trends in Public Sector Expenditure, Tables 4.2, 4.3 and 4.4, Chapter 4, Public Sector Statistical Analyses, 2007.

4  ibid.

5  ibid.

6  HM Treasury, “Chapter C” Tables C14 and C15, Financial Statement and Budget Report, Budget 2008.

7  Lamont, N., In Office, London, Little, Brown and Company, 1999, pp 299-312.

8  Le Budget est présenté alors tous les ans au mois de novembre, de 1993 à 1996. A l’arrivé au pouvoir des Travaillistes en 1997, la présentation annuel du Budget unifié revient au mois de mars.

9  Lamont, N., Autumn Statement devant la Chambre des communes, le 12 novembre 1992, Hansard.

10  Lamont, N., Budget Speech, le 16 mars 1993, Hansard.

11  Reitan, E. A., The Thatcher Revolution : Margaret Thatcher, John Major, Tony Blair, and the Transformation of Modern Britain, 1979-2001, Rowman & Littlefield Publishers, Inc. Lanham, 2003, p113.

12  Clarke, K., Budget Speech, le 30 novembre 1993, Hansard.

13  Reitan, E, ibid, p 148.

14  Stealth taxes.

15  Ce n’est qu’en novembre 2008, qu’Alistair Darling, Chancelier de l’Echiquier du gouvernement Brown, annonce que New Labour prévoit l’augmentation du taux supérieur de l’impôt sur le revenu, de 40 % à 45 % en avril 2011, c’est-à-dire après les élections qui doivent avoir lieu au printemps 2010 au plus tard.

16  Voir par exemple, Marr, A., A History of Modern Britain, Pan Books, London, 2008, p 482.

17  La littérature sur les « variétés du capitalisme » est abondante : deux ouvrages de références, qui démontrent bien les différentes types du capitalisme ainsi que les convergences et divergences du Royaume-Uni avec les Etats-Unis d’un côté et les pays de l’Europe continentale de l’autre côtés sont : Hall., P.A. et Soskice, D., Varieties of Capitalism : The Institutional Foundations of Comparative Advantage, OUP, Oxford, 2001 et Amable, B., Les cinq capitalismes : diversité des systèmes économiques et sociaux dans la mondialisation, Seuil, Paris, 2005.

18  Burns, T., “Managing the Nation’s Economy – the conduct of monetary and fiscal policy”, discours prononcé le 6 décembre 1995 à la South Bank Business School Annual Lecture, South Bank University, London, édité par HM Treasury, Treasury Occasional Paper, janvier 1996.

19  Sowels, N., « Les conséquences politiques et institutionnelles du régime macroéconomique de New Labour », Observatoire de la société britannique, n° 3, janvier 2007.

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Table des illustrations

Titre Graphique 1 : L’évolution du déficit public et de l’investissement brut du secteur public ( % du PIB)
Crédits Source : HM Treasury, “Chapter C” Tables C14 and C15, Financial Statement and Budget Report, Budget 2008.
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/757/img-1.png
Fichier image/png, 122k
Titre Graphique 2 : L’évolution des dépenses publiques, de la dette nette publique et des impôts nets ( % du PIB)
Crédits Source : HM Treasury, “Chapter C” Tables C14 and C15, Financial Statement and Budget Report, Budget 2008.
URL http://osb.revues.org/docannexe/image/757/img-2.png
Fichier image/png, 272k
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Pour citer cet article

Référence papier

Nicholas Sowels, « La politique budgétaire et les dépenses publiques des gouvernements Major : du pragmatisme à la consolidation du legs thatchérien », Observatoire de la société britannique, 7 | 2009, 117-133.

Référence électronique

Nicholas Sowels, « La politique budgétaire et les dépenses publiques des gouvernements Major : du pragmatisme à la consolidation du legs thatchérien », Observatoire de la société britannique [En ligne], 7 | 2009, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 21 octobre 2017. URL : http://osb.revues.org/757 ; DOI : 10.4000/osb.757

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Auteur

Nicholas Sowels

Maître de Conférences à l’Université de Paris 1

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Droits d’auteur

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