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La Public Finance Initiative : de la production d’équipements à la gestion de services

Marie-Claude Esposito
p. 135-149

Résumé

En novembre 1992, le chancelier de l’Echiquier Norman Lamont a lancé le programme « Private Finance Initiative » (PFI) pour augmenter les investissements dans le secteur public tout en réduisant la dette de l’Etat, conformément aux demandes du Traité de Maastricht. Ce programme, qui peut être considéré comme le prolongement d’un programme plus large mis en place sous les gouvernements Thatcher pour moderniser le secteur public, tout en réduisant les dépenses publiques, a été intensifié depuis l’arrivée au pouvoir du New Labour. Le « modèle » de la PFI, qui se répand dans de nombreux pays de l’UE, bouleverse la commande publique, accélère le passage d’une logique de production à une logique de service et redéfinit les relations contractuelles entre les participants. Il donne naissance au Royaume-Uni à une nouvelle industrie d’ingénierie financière privée de l’investissement public où l’optimisation des coûts sur le long terme est un critère déterminant.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Lamont, Norman, Autumn Statement 1992, House of Commons, 12 November 1992, vol. 213, c. 998.

1Au Royaume-Uni, comme dans les autres pays de l’UE, la crise économique et l’obligation de réduction du déficit public à 3 % du PIB imposée par le Traité de Maastricht de 1992 ont provoqué une réduction drastique des budgets d’investissement public. Mais la nécessité de remédier à la vétusté des bâtiments publics et des infrastructures existantes et de les adapter aux nouveaux besoins des usagers a conduit d’une part à une politique de rationalisation des dépenses publiques et à la mise en place d’un partenariat entre le secteur public et le secteur privé pour la rénovation et la construction des équipements publics. Si cette évolution est générale dans tous les pays de l’UE, c’est sans doute au Royaume-Uni qu’elle a pris le plus d’ampleur. La politique de partenariats public/privé, appelée Private Finance Initiative (PFI), fut lancée par le chancelier de l’Échiquier du premier gouvernement de John Major, Norman Lamont, dans sa déclaration budgétaire de l’automne 19921. Cette politique n’a pas ensuite été remise en cause par le New Labour, même si elle a été rebaptisée sous le nom de Private Public Partnership (PPP). Elle a, au contraire, été intensifiée par les gouvernements New Labour depuis 1997. Modifiant profondément les frontières entre le secteur public et le secteur privé, elle est l’une des facettes de la réforme de la gestion publique engagée au Royaume-Uni depuis le début des années 1980.

2 Cet article se limite à l’expérience de la PFI sous le gouvernement de John Major. Il porte d’abord sur les motivations du gouvernement et les mesures requises pour mettre en place ce système de partenariat public/privé. Il s’intéresse ensuite aux éléments juridiques du contrat de PFI pour terminer par une analyse de certains effets microéconomiques que produisent ces contrats.

3La Public Finance Initiative : une politique publique dotée d’un triple objectif.

4Elle trouve sa première justification dans la nécessité de moderniser l’administration de l’État au sens large et s’inscrit, par la même, dans la continuité de la politique des gouvernements de Margaret Thatcher. La PFI doit permettre d’augmenter la réalisation d’infrastructures et de bâtiments publics et d’effectuer la gestion des services dont ils sont le support (transports, hôpitaux, écoles, prisons, etc.) en y associant le secteur privé et en étalant les paiements liés à l’investissement sur la durée de vie du contrat qui peut être très longue (15 ans, 20 ans, 30 ans voire 40 ans), ce qui permet ainsi d’accroître la capacité de financement du secteur public. En d’autres termes, la PFI permet la délégation systématique des activités de service public quasiment inconnue jusque-là au Royaume-Uni, alors qu’elle existe, par exemple, en France depuis plus de deux siècles.

5Elle tire sa seconde justification de la nécessité de diminuer le montant des dépenses publiques grâce aux innovations et au savoir faire du secteur privé, que ce soit pour la construction des bâtiments proprement dite ou la gestion des équipements.

  • 2  Latham, Michael (Sir), Constructing the team : final report of the government/industry review of p (...)
  • 3  Egan, John, Rethinking Construction, Construction Task Force Report for Department of the Environm (...)
  • 4  Le partnering vise à établir une relation privilégiée entre le maître d’ouvrage et des partenaires (...)

6Enfin, la troisième justification de la PFI vient de la volonté du gouvernement de prendre en compte les recommandations du rapport Latham2 concernant le secteur britannique de la construction, publié en juillet 1994. Après avoir souligné le rôle que doit jouer le client public pour que la qualité d’un projet soit conforme à ses attentes, ce rapport passe en revue les critères que le projet doit remplir dans une démarche de qualité indispensable : bon rapport qualité prix (value for money), conformité par rapport aux objectifs fixés dans le contrat, qualité d’exécution, coût de fonctionnement raisonnable etc.). Il établit des recommandations pour améliorer la qualité, réduire les dépassements de coûts et le nombre de litiges. Il sera complété, en juillet 1998, par le rapport Egan3, qui lui mettra l’accent sur l’importance du partnering4 dans le cadre de la procédure d’appels d’offres restreints permise par la directive européenne 92/50, dite « Directive Services », du 18 juin 1992. Portant sur la sur la coordination des procédures de passation des marchés publics, celle-ci devait entrer en application dans les différents États membres de l’UE au plus tard le 1er janvier 1993.

La Public Finance Initiative : une mise en place difficile

  • 5  New Roads and Street Works Act 1991.
  • 6  Deux lois seront ensuite votées pour encadrer la concession de deux ponts à péage : le pont sur le (...)
  • 7  National Health Service and Community Care Act 1990.
  • 8  Criminal Justice Act 1991.
  • 9  Criminal Justice and Public Order Act 1994.

7Pour réaliser le premier objectif, plusieurs lois permettant la délégation des activités publiques au secteur privé sont votées sous le gouvernement de John Major. La loi de 1991 sur les nouvelles routes et les travaux de voieries5 définit l’accord de concession (concession agreement) pour la création de routes à péage et encadre les pouvoirs du concessionnaire6. La loi sur le service national de santé de 19907 permet le morcellement du Service national de santé en une centaine de trusts (National Health Service Trusts). Ceux-ci se voient confier les installations hospitalières existantes et sont dotés de la capacité de pouvoir passer tout contrat nécessaire à la bonne exécution de leur mission. C’est ainsi qu’ils peuvent signer des contrats avec le secteur privé dans le cadre de la PFI. La loi sur la justice criminelle de 19918 permet la délégation contractuelle (contracting out) de la construction de prisons et de leur gestion à une personne privée. Puis, la loi sur la justice criminelle et l’ordre public de 19949 autorise la délégation contractuelle des « centres d’entraînement de sûreté » pour les délinquants de douze à dix-sept ans, à l’exception du pouvoir disciplinaire.

  • 10  Cossalter, Philippe, « Introduction à la Private Finance Initiative », in : Philippe Cossalter et (...)
  • 11  Ryrie Rules. Du nom d’un haut fonctionnaire du Treasury : Sir William Ryrie.
  • 12  Voir le Local Government Act de 1988. Cette mise en concurrence concernait les services de cantine (...)

8Certes, on peut rappeler qu’au cours des années 1980, le secteur public avait déjà fait l’expérience d’une mise en concurrence avec le secteur privé, afin de moderniser l’administration centrale et d’améliorer la qualité des services publics. Mais, il s’agissait essentiellement à l’époque « (d’) une incitation, (d’) une sorte de menace latente, destinée à améliorer la qualité et la compétitivité des services publics organiques, menacés de disparition »10. Cette délégation contractuelle des activités publiques était encadrée par les règles Ryrie11. Sans pouvoir de contrainte véritable, celles-ci relevaient davantage de la meilleure pratique (best practice), lorsque l’administration souhaitait passer des contrats. D’une part, le contrat signé avec une entreprise privée devait montrer qu’il était efficace en termes de coûts (cost-effectiveness) ce qui, dans les faits, signifiait qu’une meilleure qualité du service devait venir compenser le surcoût inévitable, puisque le loyer de l’argent était plus élevé pour l’entreprise privée que pour l’administration. D’autre part, l’administration devait s’aligner sur les pratiques commerciales habituelles dans le secteur privé. Par ailleurs, pour les collectivités locales12 (Local Authorities), le gouvernement avait introduit le principe de la mise en concurrence obligatoire (compulsory competitive tendering, CCT) pour la fourniture des services offerts afin d’obtenir des services de meilleure qualité et, si possible, à un prix moins élevé, principe selon lequel un service ne pouvait être exécuté par une collectivité locale que si l’équipe en interne (in-house team) remportait l’appel d’offres. Mais si la loi de 1988 amorça une restructuration des collectivités locales, elle ne parvint pas vraiment à les ouvrir aux entreprises du secteur privé, en raison d’une forte opposition des syndicats.

  • 13  Deregulation and Contracting Out Act, 1994.

9 Avec la PFI, la délégation d’activités publiques quitte le niveau de l’incitation pour devenir le moyen privilégié par lequel l’administration publique achète un service. Une loi est votée sous le gouvernement de John Major pour lever les obstacles juridiques à la PFI. Il s’agit de la loi sur la déréglementation et la délégation de 199413, qui donne compétence au ministre pour déléguer une activité de service public au secteur privé et qui ouvre le champ d’application des activités pouvant être déléguées (tout à l’exception de quelques activités régaliennes), complétant ainsi les lois sectorielles mentionnées plus haut.

  • 14  Il sera supprimé par Tony Blair en 1997 et remplacé par la Treasury Private Finance Taskforce créé (...)
  • 15  La Confederation of British Industries (CBI) est l’organisation représentant le patronat britanniq (...)
  • 16  Voir Allen, Graham, The Private Finance Initiative (PFI), Research Paper 03/79, Economic Policy an (...)

10Le Private Finance Panel est créé en 199414 pour aider les maîtres d’ouvrage publics (ministères, collectivités locales, etc.) et les concessionnaires privés à mettre en place des projets PFI. Organisme indépendant subventionné par le Treasury, il est composé de représentants des grandes entreprises privées et d’un représentant du Treasury. Il a pour mission de convaincre les acteurs du secteur public et du secteur privé du bien-fondé de la PFI et d’apporter aux acteurs publics une aide à la négociation. En novembre 1994, Kenneth Clarke, nouveau chancelier de l’Échiquier, annonce, devant le congrès de la CBI15, qu’aucune dépense d’investissement public ne recevra le feu vert du Treasury si la possibilité d’un financement privé n’a pas été étudiée et s’il n’est pas démontré que cette solution n’est pas viable. Il précise également que tout projet d’investissement financé par des fonds publics doit prouver son efficacité en termes d’optimisation des ressources (value for money)16.

  • 17  Il représente les intérêts des grands groupes de la construction au Royame-Uni, tels que Bovis Len (...)
  • 18  Alrick, Philip, « Contractors call for standard gyms as tonic for PFI projects », Telegraph.co.uk, (...)
  • 19  MCG, Major contractors find PFI costs and delays re falling, Press Release, 9 septembre 2005.

11Les efforts du gouvernement pour promouvoir la PFI ne vont pas avoir les effets escomptés. Le nombre de projets reste en 1995 bien inférieur aux estimations du Treasury, les administrations se montrant sceptiques et les grandes entreprises de la construction affichant un enthousiasme mesuré. De nombreuses difficultés, dont le surcoût lié à la préparation des offres, se traduisent par une lenteur dans la prise de décision et la signature de nouveaux contrats. Les grandes entreprises, représentées par le Major Contractors Group17 (MCG), font des pressions sur le gouvernement pour que la construction des écoles et des hôpitaux soit davantage standardisée, ce qui permettra de réduire les coûts et les délais de négociation18. Si les retards et les coûts de soumission diminuent pour les projets lancés en 2005 par rapport à ceux signés en 200319, force est de constater que lorsque les conservateurs quittent le pouvoir en 2007, aucun projet PFI n’a abouti dans le secteur de la santé, alors que le gouvernement s’était fixé comme cible la signature de 500 millions de £ de contrats PFI pour des hôpitaux avant le 1er avril 1997.

  • 20  Private Opportunity, Public Benefit, Progressing the PFI, HM Treasury, Private Finance Panel, Nove (...)
  • 21  PFI Breaking New Ground, HM Treasury, November 1993.
  • 22  Weill, Sylvie et Biau Véronique, Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne, M (...)

12Pour vaincre les résistances tant du secteur public que du secteur privé, le Treasury publie, en novembre 1995, un livret à destination des maîtres d’œuvre et des maîtres d’ouvrage qui tire les leçons des principaux projets de PFI réalisés jusque là20 et qui vient compléter les premières recommandations de novembre 199321. Dans le même temps, il charge le House of Commons Committee d’une enquête sur deux aspects de la PFI très contestés, à savoir le transfert de risque et l’amélioration de la gestion des équipements. Non seulement la faiblesse de la PFI dans ces deux domaines est confirmée dans le rapport cité, mais celui-ci met également en avant le fait que le Treasury n’est pas en mesure d’estimer ses engagements à long terme dans le cadre de la PFI, ce qui conduit à qualifier celle-ci de bombe fiscale à retardement22. Sans doute les critiques les plus fortes viennent-elles des collectivités locales, souvent pour des raisons politiques mais également parce que la PFI révolutionne leur façon de faire. En 1996, une petite structure de pilotage, Public Private Partnership Programme (4Ps), est créée à leur intention afin de leur fournir l’assistance technique dont elles ont besoin pour monter des projets de PFI.

  • 23  Ibidem, p. 10.

13Au bout du compte, à l’arrivée des travaillistes, la mise en place de la PFI n’a pas dépassé la phase de décollage. Les projets mis en place concernent surtout le secteur des transports (dont le contrat du Channel Tunnel) et celui des prisons et le montant d'investissement des contrats signés n’atteint que 6 885 milliards de livres sterling23. Mais le partenariat public/privé est désormais ancré dans la gestion publique britannique et va servir de modèle à d’autres pays.

Le contrat de PFI

  • 24  Directive européenne 92/150 du 18 juin 1992.
  • 25  On peut noter ici une différence essentielle avec un pays comme la France où la réglementation de (...)

14 Au Royaume-Uni, les marchés publics relèvent de la Common Law. Avant la publication de la « Directive services24 », c’était des contrats civils négociés le plus souvent de gré à gré. Ils n’étaient pas encadrés par la loi25. La « Directive Services » est donc la première réglementation qui les encadre. Elle est entrée en vigueur au Royaume-Uni le 13 janvier 1994, quand la loi intitulée Public Services Contracts Regulation 1993 a pris effet, soit un peu plus de six mois après le délai fixé par la Commission européenne. Cette mise en conformité de la législation britannique avec la législation européenne a provoqué des changements profonds dans certaines pratiques professionnelles, en raison notamment de l’obligation d’ouvrir à la concurrence européenne les marchés supérieurs à 200 000 euros, de l’obligation de la publicité des offres et de celle relevant de la transparence du choix des prestataires.

15L’instrument de la Public Private Initiative est un contrat, qu’on appelle contrat de PFI par commodité, mais qui ne représente pas une catégorie particulière de contrats et qui n’a pas fait l’objet d’un texte réglementaire. En fait, il existe autant de contrats de PFI que de projets, même si tous présentent les mêmes caractéristiques de base.

  • 26  Cossalter, Philippe, « Introduction à la Private Finance Initiative », op. cit., p. 13-14.
  • 27 Built, Own, Operate and Transfer.
  • 28  Design, Construct, Manage and Finance. Ce type de contrat est utilisé pour les prisons.
  • 29  Build, Own and Operate.

16En 1993, les contrats de PFI ont été regroupés en deux grandes typologies26. La première, financière, utilise le critère de la rémunération et distingue deux catégories de contrats : 1) les services sold to the public sector, c’est-à-dire les contrats où un entrepreneur effectue une prestation moyennant une rémunération versée par l’administration publique ; 2) les financially free standing contracts, c’est-à-dire des contrats où l’entrepreneur effectue une prestation, mais est rémunéré par un prix payé par l’usager. La seconde typologie distingue quatre catégories de contrats en fonction « du sort des biens qui en sont l’objet ». Lorsqu’en fin de contrat, le bien devient propriété de l’administration, il s’agit d’un BOOT27 ou d’un DCMF28 ; en revanche, si le bien reste la propriété de l’exploitant, il s’agit d’un BOO29 ; enfin il existe un contrat « neutre », le DBFO, dont la dénomination ne dépend pas de la propriété des biens et qui semble être le terme le plus fréquemment utilisé. L’auteur juge toutefois cette typologie très faible, dans la mesure où les quatre termes sont presque similaires et désignent en fait l’objet de tous les contrats de PFI : la conception, la réalisation, le financement et la l’exploitation d’une infrastructure ou d’un bâtiment public qui sert de support à un service, celle-ci ne se limitant pas bien entendu à l’entretien de l’infrastructure.

17Le contrat de PFI, contrat de Common Law, est le résultat d’une négociation tripartite entre l’administration publique et son cocontractant – le plus souvent un consortium d’entreprises privées – entre le cocontractant et des établissements financiers et entre les établissements financiers et l’administration. Comme tout contrat de Common law, il est régi par deux règles : celle de la liberté de contracter (freedom of contract) et celle de l’inviolabilité du contrat (sanctity of contract). Le second principe ne signifie pas qu’il est impossible de modifier le contrat, mais que toute modification doit être négociée par les parties contractantes. Cela implique que l’administration ne peut pas changer les termes du contrat de manière unilatérale et que tous les changements dans les conditions d’exécution du contrat doivent être prévus ex ante et inscrits dans le contrat. Par exemple, des clauses spécifiques peuvent être négociées pour permettre à l’administration de modifier certaines conditions d’exécution du contrat, à condition de dédommager le contractant. Les négociations entre l’administration et le cocontractant doivent bien entendu respecter les règles de l’UE concernant la procédure de passation des marchés publics.

18Un contrat principal lie l’administration au consortium d’entreprises privées chargé de la construction (ou de la rénovation) de l’infrastructure ou du bâtiment public et de la gestion du service dont ils sont le support. Le consortium crée une société de projet (special purpose vehicle, SPV) qui représente les investisseurs (banques, Equity managers) finançant le projet et confie l’exécution du contrat aux entreprises membres. Le principe est que les risques transférés par l’administration publique au SPV sont répartis entre les participants les mieux à même de les gérer : le risque financier est transféré aux apporteurs de capitaux, le risque de construction est transféré aux entreprises assurant la construction ou la rénovation et le risque d’exploitation aux entreprises chargée de l’exploitation. Un contrat de financement lie la société de projet aux établissements financiers qui apportent les fonds nécessaires au préfinancement de l’infrastructure ou du bâtiment public et qui se remboursent grâce aux flux financiers que ces derniers génèrent, c’est-à-dire les paiements de l’administration publique. Enfin, un contrat direct (direct agreement) lie l’administration aux établissements financiers. Si l’exécution du contrat ne génère pas les flux financiers anticipés, ce qui revient à dire que les entreprises privées n’honorent pas les termes du contrat, elles doivent indemniser les établissements financiers et l’administration est dans la capacité de leur imposer des pénalités financières. Dans ce troisième contrat, des clauses prévoient que le financier puisse se substituer à la société de projet ou rompre le contrat ou que l’administration cherche un nouvel exploitant, en indemnisant les établissements financiers.

La Private Finance Initiative : une innovation de services

19 La PFI ne peut être assimilée ni à une privatisation, puisque la puissance publique garde un rôle important dans le montage des projets, ni à la sous-traitance d’activités publiques, puisque le secteur privé fournit à la fois l’actif immobilisé (hôpital, école etc.) et les services liés à cet actif.

  • 30  Weill, Sylvie et Biau, Véronique, Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne, (...)

20 D’une position de propriétaire et d’opérateur d’actifs publics, le client public (maître d’ouvrage) passe à une position d’acheteur/demandeur de services auprès du secteur privé. Pendant toute la durée du contrat, il paie l’opérateur privé en fonction du service rendu (le financement du projet et la gestion de l’équipement créé pendant 25, 30 ou 40 années). Le service se définit ici comme un ensemble de compétences et sa qualité dépend de la capacité du client public, à définir et demander ce qu’il y a de mieux. En d’autres termes, l’acteur public participe à la conception du service. Le cahier des charges (output specification) doit désormais traduire les objectifs en termes de performances à atteindre et non plus en termes quantitatifs, ce qui pose la question de l’évaluation de ces performances30. Si la qualité du service rendu est inférieure à ce qui était souhaité, il appartient au client public d’imposer des mesures correctives. L’opérateur privé, quant à lui, voit sa gamme d’activités s’élargir, puisqu’en plus de la conception et de la production de l’infrastructure ou du bâtiment public, il doit désormais fournir, sur le long terme, un ensemble de services.

21 La PFI modifie également la relation entre le maître d’ouvrage (client public) et l’équipe de conception du projet, puisque celle-ci travaille désormais non plus pour le maître d’ouvrage mais pour le consortium d’entreprises privées.

22La PFI apparaît essentiellement comme une innovation organisationnelle (organisational innovation). L’activité de construction nécessite de coordonner plusieurs intervenants. La PFI permet de concentrer toutes les missions dans un seul contrat, alors que dans une opération traditionnelle de marché public (usual public procurement procedure), il faudrait au moins une douzaine de contrats (le dessin, le financement, la construction, la maintenance, etc.). Elle favorise une meilleure maîtrise de l’exécution et doit contribuer à améliorer la qualité du service délivré au client.

  • 31  Campagnac, Elisabeth, “De l’équipement au service , la métamorphose des organisations”, 4E Colloqu (...)
  • 32  Depuis 1997, de très nombreux de fascicules ont été publiés par le Procurement Group (HM Treasury) (...)

23Mais au Royaume-Uni, la PFI ne se limite pas à une innovation organisationnelle. Elle est également une innovation de processus (process innovation) qui aboutit à des changements dans les procédures d’élaboration des services, avec notamment la publication de guides d’utilisation et l’introduction d’indicateurs de qualité et de pénalités31 et de contrats standardisés qui contribuent à l’amélioration de la PFI32.

  • 33  Campagnac, Elisabeth, De l’équipement au service , la métamorphose des organisations, op. cit., p. (...)
  • 34  Le design champion agit à côté du maître d’ouvrage. Le gouvernement britannique a placé un design (...)
  • 35  Le design adviser joue le rôle de conseiller auprès du maître d’ouvrage.

24Les travaux de Campagnac montrent que « le passage d’une logique de production à une logique de service ( …) contribuent à déplacer la phase stratégique de la gestion par projet vers la « phase client »33. La commande devient un marché de services, ce qui se traduit par l’apparition de nouvelles professions : design champions34, programmistes, experts de toutes sortes, design advisers35, assistance à la maîtrise d’ouvrage, etc., à l’interface entre le client (le maître d’ouvrage) et les autres participants au projet.

25Deux acteurs jouent un rôle charnière dans les projets PFI : le facility manager et l’equity manager. Homme clé des services aux utilisateurs, le premier est responsable de l’ensemble des services liés à la gestion d’un site : services d’accueil, gardiennage, maintenance, restauration, services périphériques hospitaliers etc. Il doit être capable de proposer l’organisation la plus pertinente pour la totalité de la chaîne de services et faire preuve de capacité de management, car les intervenants dans l’offre de services sont nombreux. D’où la création d’un nouveau marché, celui du facilities management, où le recours aux nouvelles technologies de l’information et de la communication est très développé et permet la transmission des demandes d’intervention en temps réel. Quant à l’equity manager, c’est à dire le gestionnaire de fonds propres, il est l’homme clé du montage juridico-financier très complexe requis par le financement d’un projet PFI. Compte tenu de la taille des financements nécessaires pour chaque projet, la participation de plusieurs établissements financiers est indispensable. Depuis la mise en place de la PFI, il se développe au Royaume-Uni une industrie d’ingénierie financière de l’investissement public dont la finalité est l’optimisation des coûts des projets à long terme. La première étape du financement, la plus risquée, requiert une levée de fonds propres (equity), sorte de capital d’amorçage du projet. Le gestionnaire de fonds propres joue un rôle crucial dans cette phase. Le taux de retour sur investissement exigé est très élevé, compte tenu du risque encouru. Puis, dans une seconde phase, le consortium recherche les fonds nécessaires auprès de banques d’investissement. Les taux négociés sont dans ce cas sont inférieurs au taux de rendement exigé pour les fonds propres. Le consortium peut également recourir à des emprunts mezzanine (subordinate debt). Plusieurs grandes banques britanniques ont développé une expertise dans les financements PFI, qu’il s’agisse de la Bank of Scotland, de la Royal Bank of Scotland ou HSBC. Très actives dans ces projets, elles participent souvent à tous les niveaux du financement grâce à leurs filiales spécialisées et proposent des montages financiers innovants.

Conclusion

  • 36  Elisabeth Campagnac, « De l’équipement au service, la métamorphose des organisations », p. 3.
  • 37  Ibidem, p. 11.

26 Si les contrats de PFI sont un moyen de financement des infrastructures et bâtiments publics permettant de desserrer la contrainte budgétaire qui s’impose aux pouvoirs publics britanniques, il serait erroné de le considérer comme un moyen de désengagement du secteur public. « Ils apparaissent d’abord comme des vecteurs de bouleversement de la commande publique (…). Mais ils apparaissent aussi comme des vecteurs d’émergence de nouvelles structures de projet plus tournées vers les logiques financières, la prestation de service et la sécurisation juridique »36. Ce faisant, ils contribuent à redéfinir les modalités de l’action publique37 et à modifier les relations contractuelles entre les participants. Abandonnant la logique de production d’infrastructures et d’équipements pour une logique de gestion de services, les contrats de PFI permettent l’arrivée de nouveaux acteurs et la création de nouveaux marchés. Pour certains auteurs, comme Campagnac, ces contrats participent à la recherche d’un nouveau contrat social dans un contexte de contraintes budgétaires grandissantes. Il est donc évident qu’ils doivent respecter un certain nombre de règles pour que les budgets publics soient utilisés au mieux. Parmi celles-ci, la règle financière paraît incontournable. Car, si les recettes d’exploitation sont insuffisantes, l’opérateur privé risque la faillite. Mais, à l’inverse, si la rentabilité d’un contrat de PFI est très forte, les bénéfices engrangés par l’opérateur privé ne manqueront pas d’être jugés scandaleux.

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Walsh, K., Competitive Tendering of Local Authority Services : Initial Experience, Department of Environment, University of Birmingham, Londres : HMSO, 1991.

Walsh, K., Davis, H., Competition and Services : The Impact of the Local Government Act 1988, Department of Environment, Londres : HMSO, 1993.

Weill, Sylvie et Biau, Véronique, Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne, Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques, 2003, 121 p.

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Notes

1  Lamont, Norman, Autumn Statement 1992, House of Commons, 12 November 1992, vol. 213, c. 998.

2  Latham, Michael (Sir), Constructing the team : final report of the government/industry review of procurement and contractual arrangement in the UK construction industry, Londres : The Stationary Office, juillet 1994.

3  Egan, John, Rethinking Construction, Construction Task Force Report for Department of the Environment, Transport and the Regions, Londres, HMSO, 1998.

4  Le partnering vise à établir une relation privilégiée entre le maître d’ouvrage et des partenaires avec lesquels il a déjà travaillé. Il rentre donc en conflit avec plusieurs attendus de la directive européenne, dont l’ouverture des marchés aux acteurs européens, l’égalité de traitement entre les concurrents, etc.

5  New Roads and Street Works Act 1991.

6  Deux lois seront ensuite votées pour encadrer la concession de deux ponts à péage : le pont sur le Severn et le pont Dartford-Thurrock appelé Pont Elisabeth II.

7  National Health Service and Community Care Act 1990.

8  Criminal Justice Act 1991.

9  Criminal Justice and Public Order Act 1994.

10  Cossalter, Philippe, « Introduction à la Private Finance Initiative », in : Philippe Cossalter et Bertrand du Marais, La Private Finance Initiative, Institut de la gestion déléguée, 2001, p. 23.

11  Ryrie Rules. Du nom d’un haut fonctionnaire du Treasury : Sir William Ryrie.

12  Voir le Local Government Act de 1988. Cette mise en concurrence concernait les services de cantine, de nettoiement et de collecte des déchets et de réparation des véhicules.

13  Deregulation and Contracting Out Act, 1994.

14  Il sera supprimé par Tony Blair en 1997 et remplacé par la Treasury Private Finance Taskforce créée au sein du Treasury.

15  La Confederation of British Industries (CBI) est l’organisation représentant le patronat britannique.

16  Voir Allen, Graham, The Private Finance Initiative (PFI), Research Paper 03/79, Economic Policy and Statistics Section, House of Commons Library, 21 October 2003.

17  Il représente les intérêts des grands groupes de la construction au Royame-Uni, tels que Bovis Lend Lease Ltd, Costain Group Plc, Shepherd Group, Skanska UK Plc, Taylor Woodrow cosntruction Plc et Vinci.

18  Alrick, Philip, « Contractors call for standard gyms as tonic for PFI projects », Telegraph.co.uk, septembre 2005.

19  MCG, Major contractors find PFI costs and delays re falling, Press Release, 9 septembre 2005.

20  Private Opportunity, Public Benefit, Progressing the PFI, HM Treasury, Private Finance Panel, November 1995.

21  PFI Breaking New Ground, HM Treasury, November 1993.

22  Weill, Sylvie et Biau Véronique, Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne, Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques, 2003, p. 9.

23  Ibidem, p. 10.

24  Directive européenne 92/150 du 18 juin 1992.

25  On peut noter ici une différence essentielle avec un pays comme la France où la réglementation de la passation des marchés publics existe depuis les années 1960. Sur de nombreux points, la « Directive Services » s’est montrée en retrait par rapport au Code des Marchés publics français.

26  Cossalter, Philippe, « Introduction à la Private Finance Initiative », op. cit., p. 13-14.

27 Built, Own, Operate and Transfer.

28  Design, Construct, Manage and Finance. Ce type de contrat est utilisé pour les prisons.

29  Build, Own and Operate.

30  Weill, Sylvie et Biau, Véronique, Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne, Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques, 2003, p. 16. Les services du ministère du Commerce et de l’Industrie ont créé, en 2002, le Design Quality Indicator (DQI) pour aider les maîtres d’ouvrage à évaluer la qualité de l‘infrastructure créée à chaque phase clé de sa construction.

31  Campagnac, Elisabeth, “De l’équipement au service , la métamorphose des organisations”, 4E Colloque métamorphose des organisations, Nancy, 21-24 octobre 2004, p. 15. Voir aussi Campagnac, Elisabeth, « La commande comme nouveau marché de service »,in Alain Bourdin, (dir.), « Projet urbain, maîtrise d’ouvrage, commande », Espaces et Sociétés, n° 105-106, N° 2-3, avril 2001, L’Harmattan, 2001 ; Carassus, Jean, « Public Private Partnership as innovation in services : global solution, local issues », CIB Joint Symposium. Rome, 2006.

32  Depuis 1997, de très nombreux de fascicules ont été publiés par le Procurement Group (HM Treasury) et par l’Office of Government Commerce (OGC), tant à l’attention des maîtres d’ouvrage que des maîtres d’œuvre, chacun traitant d’un point précis de la procédure PFI/PPP.

33  Campagnac, Elisabeth, De l’équipement au service , la métamorphose des organisations, op. cit., p. 14-16 ; Campagnac, Elisabeth, « La commande comme nouveau marché de service », op. cit.

34  Le design champion agit à côté du maître d’ouvrage. Le gouvernement britannique a placé un design champion dans chaque ministère, pour être l’interlocuteur des organismes extérieurs et veiller à ce que le projet de PFI/PPP assure des services de qualité. Voir Weill S. et Biau V., Le développement de la procédure de PPP/PFI en Grande-Bretagne, Mission Interministérielle pour la Qualité des Constructions Publiques, 2003, p. 90.

35  Le design adviser joue le rôle de conseiller auprès du maître d’ouvrage.

36  Elisabeth Campagnac, « De l’équipement au service, la métamorphose des organisations », p. 3.

37  Ibidem, p. 11.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Claude Esposito, « La Public Finance Initiative : de la production d’équipements à la gestion de services », Observatoire de la société britannique, 7 | 2009, 135-149.

Référence électronique

Marie-Claude Esposito, « La Public Finance Initiative : de la production d’équipements à la gestion de services », Observatoire de la société britannique [En ligne], 7 | 2009, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 21 novembre 2017. URL : http://osb.revues.org/761 ; DOI : 10.4000/osb.761

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Auteur

Marie-Claude Esposito

Professeur de civilisation britannique à l’Université Paris 3 – Sorbonne Nouvelle

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Droits d’auteur

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