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Introduction

Anémone Kober-Smith, Gilles Leydier et Nicholas Sowels
p. 13-34

Texte intégral

I. La réforme des services publics britanniques : un essai de modernisation politique

1- Les services publics britanniques de Thatcher à Brown

1Depuis près de trois décennies, les services publics sont au cœur du débat politique britannique. Mis en place après la seconde guerre mondiale, fondé sur des prestations de qualité et de prix modique, délivrées sur une base à la fois égalitaire et universelle, et financées de façon centralisée par le biais d’un haut niveau d’imposition directe, le modèle britannique a été remis en cause dans les années 1970 en même temps que se manifestait la crise de l’Etat-providence. Elus sur un programme de rupture radicale avec le consensus politique et sociétal des « Trente Glorieuses », les gouvernements conservateurs de Margaret Thatcher puis de John Major firent du retrait de l’Etat –rolling back the State- et de la fin de la « culture d’assistanat » -dependency culture- les axes essentiels de leur politique économique et sociale.

2Les années 1980 et 1990 virent ainsi la logique marchande pénétrer massivement le secteur public britannique, qui a vu son périmètre nettement restreint et sa nature même profondément transformée. Outre la baisse des impôts –et donc des ressources affectées à l’action publique- la pierre angulaire des réformes néolibérales fut le lancement d’un vaste programme de privatisations. Ce dernier concerna dans un premier temps les grands services publics à réseau -téléphone, eau, gaz, électricité- puis, dans une deuxième phase, prît la forme de l’introduction de « quasi-marchés » dans les services non-marchands -la santé et l’éducation en particulier- au nom des bienfaits de la concurrence et de la liberté de choix de l’usager. Par ailleurs l’allocation de ressources et de prestations par l’Etat s’est trouvée de plus en plus liée à des conditions d’éligibilité.

3En parallèle de nouveau critères managériaux, issus du monde de l’entreprise, et accordant une place prépondérante aux indicateurs comptables (optimisation du rapport coût/qualité, recherche de gains de productivité), firent leur apparition dans la gestion des services au quotidien. Au nom de la proximité et de l’efficacité celle-ci s’est aussi voulue plus décentralisée même si, dans son souci monétariste, le gouvernement central a paradoxalement renforcé son contrôle au plan budgétaire, notamment auprès des collectivités locales, jugées trop dépensières et politiquement hostiles.

4D’une façon générale on assista durant les années 1980 et 1990 à un glissement progressif de la conception des services publics. A la vision traditionnelle de prestations uniformes (« one size fits all ») et quasi-gratuites au service de tous les individus-citoyens, se substitua peu à peu une logique de fragmentation et de commercialisation de l’espace public, à destination de consommateurs individuels dotés de ressources financières variables, et exerçant un libre choix entre des prestataires de services mis en concurrence. Dans le même temps, la société britannique qui, dans les années 1950, comptait parmi les plus égalitaires du monde industriel développé, est devenue l’une des plus ouvertement inégalitaires de l’Europe postindustrielle.

5Le mandat de John Major confirma ces tendances lourdes, dans un contexte d’interrogations grandissantes de l’opinion britannique quant à la qualité réelle des services offerts au public. La promotion de la Citizen’s Charter, ayant pour objet de décliner les engagements du gouvernement en matière de qualité des services publics, confirma de fait la primauté donnée à la vision-néolibérale de l’usager-consommateur de service. Le lancement de la Private Finance Initiative (PFI) et des Private-Public Partnerships (PPP), définissant les termes de l’appel aux capitaux privés dans le financement des services publics, pointa l’état de sous-investissement structurel de ces derniers et les incertitudes quant à leur financement ultérieur par l’Etat britannique. Enfin les ultimes privatisations opérées –la poste, puis surtout les chemins de fer- furent largement controversées, apparaissant plus procéder d’un jusqu’au-boutisme idéologique que d’un souci pragmatique d’amélioration du service au public.

6Les élections législatives de 1997 se présentèrent donc dans un climat de mécontentement et d’inquiétude de l’opinion britannique vis-à-vis des services publics, perçus comme étant dans un état dégradé et à l’avenir financier incertain. Dans ce contexte favorable à l’alternance politique, le New Labour de Tony Blair se positionna dans une logique de soutien global au Welfare State et au National Health Service, tout en faisant état de promesses d’amélioration minimales et ciblées, notamment la réduction de la taille des classes à l’école primaire ainsi que de la longueur des listes d’attente dans les hôpitaux publics.

7Une fois aux affaires, les gouvernements New Labour successifs, héritant d’un secteur public affaibli et en chantier, allaient faire du « renouveau » et de la « modernisation » des services publics une préoccupation majeure.

8Dans un premier temps pourtant, les travaillistes, soucieux de rassurer les milieux économiques et de ne pas augmenter la pression fiscale, s’interdirent d’investir massivement dans la rénovation des services publics. Lors des toutes premières années de son mandat, l’action de Tony Blair se caractérisa plutôt par la continuité que par la rupture, reprenant à son compte une large part des transformations introduites par les gouvernements conservateurs précédents tout en en dénonçant les excès les plus manifestes.

9Ainsi aucun grand service public privatisé dans les années 1980 et 1990 ne retourna dans le giron public, et dans les secteurs non-marchands de la santé et de l’éducation, la dynamique concurrentielle introduite par le marché interne ne fut pas remise en cause. Par ailleurs la logique du ciblage des prestations en fonction des différentes catégories de publics fut poursuivie et amplifiée. En matière de gouvernance, les objectifs comptables d’amélioration de la performance et de l’efficacité des services furent constamment réitérés, et les outils de contrôle de type managérial (multiplication des audits, généralisation de la culture de l’évaluation) systématisés. Enfin les partenariats public-privé se multiplièrent dans les secteurs de l’éducation, de la santé, mais aussi des transports et de la justice (construction de prisons), au point de devenir un paradigme incontournable de l’amélioration et du renouvellement des services publics.

10A partir de 1999-2000, les travaillistes firent clairement de la « modernisation » des services publics leur priorité de politique intérieure. Le slogan « Delivering better public services » sera ainsi au cœur de la campagne électorale de 2001 dans le camp gouvernemental. Se libérant des contraintes budgétaires qu’il s’était lui-même imposées, le gouvernement New Labour mit en place un plan pluriannuel d’investissement public sans précédent destiné à une amélioration significative et durable des services publics, notamment dans les secteurs de la santé et de l’éducation. D’autre part les éléments d’un nouveau modèle de service public à la britannique, en conformité avec la vision blairiste d’une « troisième voie », rejetant et dépassant tout à la fois l’approche social-démocrate traditionnelle et la vision néo-libérale, furent définis et mis en œuvre. Le dyptique investissement/réforme allait être au cœur des politiques impulsées par les gouvernements de Tony Blair puis de Gordon Brown en ce début de XXIème siècle.

11Le projet New Labour part d’un double constat : la qualité moyenne médiocre des services publics, en relation avec un retard important et ancien en matière d’investissement ; l’inadéquation entre la forme traditionnelle des services héritée de 1945 et les attentes actuelles du public, signe de l’épuisement définitif du modèle mis en place après la seconde guerre mondiale. Il s’agit donc pour le gouvernement travailliste de compenser le sous-financement structurel des services publics par un effort financier conséquent et de longue haleine. Mais cette priorité stratégique budgétaire donnée aux services publics doit s’accompagner de réformes internes profondes. Pour Blair, l’objectif est de redimensionner la sphère publique avec les besoins du temps et, en rompant avec un égalitarisme jugé dépassé et largement factice, de conditionner l’organisation et la réforme des services publics à cet impératif d’individualisation des attentes et des préférences du public. Les services publics repensés par le New Labour doivent donc viser non seulement la qualité mais aussi la diversité, la proximité et la réactivité, comme tout ce que l’usager a l’habitude de côtoyer dans son univers socio-économique quotidien. L’accessibilité des services à tous doit se combiner à la personnalisation des prestations afin de satisfaire les besoins de chacun.

12Selon Blair, les réformes doivent s’articuler autour de quatre principes directeurs : en premier l’établissement de normes nationales, fixant un niveau qualitatif en matière de services et garantissant une équité de traitement du public sur tout le territoire britannique ; d’autre part la décentralisation de la gestion des services, allant de pair avec la responsabilisation des unités sur le terrain et la mise en place du concept d’« autonomie méritée » ; ensuite la mise en place d’ une « nouvelle philosophie » du service public, permettant une amélioration des conditions de travail et une valorisation des traitements et des carrières des salariés du secteur public, en contre partie d’exigences en matière d’efficacité et de mobilité notamment ; enfin une large diversification des types de prestations et de modalités d’accès au service public, afin de s’adapter aux contraintes et aux choix individuels, professionnels ou familiaux des individus.

13Ainsi et selon la formule de Giddens, après trois décennies consensuelles de « support and little challenge » - le soutien des différents gouvernements aux services publics allant globalement de soi ; puis deux décennies de remises en cause radicales - « challenge and little support » ; la troisième voie blairiste ambitionne d’arriver à un nouveau point d’équilibre durable pour la société britannique autour du projet « challenge and support ».

2- Un contexte économique longtemps favourable

14 Les réformes du New Labour des services publics britanniques s’inscrivent dans un cadre économique exceptionnellement favorable, jusqu’à l’éclatement de la crise financière et économique en 2007-2008. En effet, les années 1997 à 2007 sont caractérisées par une croissance économique relativement soutenue et surtout stable, qui est sans égale dans l’histoire du Royaume-Uni (voir le tableau 1). Le PIB est en augmentation constante : le chômage en baisse et, contrairement à d’autres époques, l’inflation reste maîtrisée pendant toutes les années New Labour. La malédiction du stop and go, qui a tellement pesé sur la prospérité des années 1950 et 1960, est complétement passée dans les oubliettes : la stagnation des années 1970 est réléguée à un passé lointain et malheureux et même les cycles violents de boom and bust des années Thatcher-Major semblent n’être qu’un mauvais souvenir.

Tableau 1 : Quelques données macroéconomiques du Royaume-Uni

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009* 

PIB réel (1)

3,3

3,6

3,5

3,9

2,5

2,1

2,8

3,0

2,2

2,9

2,6

0,6

-4,7

Chômage (2)

7,0

6,3

6,0

5,5

5,1

5,2

5,0

4,8

4,8

5,4

5,4

5,7

8,0

Inflation (3)

1,8

1,6

1,3

0,8

1,2

1,3

1,4

1,3

2,0

2,3

2,3

3,6

2,1

Compte courant

-0,1

-0,4

-2,4

-2,6

-2,1

-1,7

-1,6

-2,1

-2,6

-3,3

-2,7

-1,6

-2,6

* estimation

(1) Croissance annuelle du PIB.

(2) Taux de chômage.

(3) Inflation annuelle des prix à la consommation.

Source : OCDE, Perspectives économiques, n° 86, novembre 2009, Paris.

15 Seul le déficit persistant du compte courant de la balance des paiements laisse penser que l’économie britannique n’est pas sans faille, et qu’à terme l’incapacité à produire autant que ce qui est consommé peut être le signe d’un déséquilibre structurel. Toutefois, la libéralisation des marchés des capitaux dans le monde entier a largement facilité le financement de ces déficits. L’économie et les finances britanniques sont complétement ouverts sur le monde ; il est alors possible d’accéder à l’épargne internationale sans problème pour financer de tels déficits, d’autant plus que le Royaume-Uni possède d’importants investissements à l’étranger qui tendent à limiter l’endettement étranger net du pays (Nickell, 2006).

16 Dans une certaine mesure, cette performance économique favorable résulte des politiques du New Labour. Il est communément admis que la décision inattendue en mai 1997 d’accorder une « indépendance opérationnelle » à la Banque d’Angleterre pour mener la politique monétaire a contribué à la maîtrise de l’inflation et la stablisation du cycle économique. De même, la rigeur budgétaire des premières années New Labour est souvent présentée comme un gage du sérieux du gouvernement Blair et comme une étape essentielle à la mise en place d’une gestion rationnelle et précautionneuse.

  • 1  Pour une présentation (nuancée) des politiques économiques du New Labour et une évaluation de la p (...)

17 Aussi, l’orientation néo-libérale des politiques microéconomiques du New Labour, qui reconduisent alors une grande partie de l’héritage Thatcher-Major, est longtemps considérée comme propice au renouveau de l’économie britannique. Par le biais du renforcement de la concurrence sur les marchés des produits, par la flexibilisation du marché du travail, par l’encouragement des services financiers et par le soutien à l’internationalisation de l’économie britannique, les politiques de New Labour consolident le legs de leurs prédécesseurs et contribuent ainsi, semble-t-il, à l’amélioration de la performance économique du Royaume-Uni, comparée notamment à la faiblesse des grandes économies européennes (Allemagne, France et Italie) durant les années 20001.

  • 2  Qui se traduit par la faillite des Savings & Loans, un credit crunch et le ralentissement de l’imm (...)
  • 3  A l’exception bien sûr de la crise asiatique (et dans d’autres pays emergeants) en 1997-1998, qui (...)

18 Cela dit, cette performance relativement forte de l’économie britannique bénéficie aussi d’un environnement international extrêmement favorable. En effet, après les grandes turbluences inflationnistes des années 1970 et les ajustements difficiles de l’économie mondiale au début des années 1980 (à noter en particulier, le deuxième choc-pétrolier en 1979-1980, une politique monétariste forte aux Etats-Unis pour combattre l’inflation et la crise de l’endettement du « Tiers Monde » à partir de 1982), l’économie mondiale entre dans une période de croissance qui est moins volatile. C’est notamment le cas après la récession au début des années 1990, induite déjà par une mini crise financière aux Etats-Unis2, les krachs boursiers et immobiliers au Japon et un ralentissement important de l’économie européenne dans le sillage de l’unification allemande. A partir des années 1992-1994, l’économie mondiale et notamment les pays anglophones entament une période de croissance stable et soutenue3.

  • 4  Il s’agit des chocs provenant du stockage et du déstockage des inventaires

19 En effet, la baisse de la volatilité économique inaugure une période de développement économique des pays développés qu’on appelle aujourd’hui la « Grande modération » (Great Moderation). Cette modération – notamment la combinaison d’une croissance soutenue et d’un taux d’inflation faible – est communément attribuée à trois ensembles de facteurs. Le premier ensemble concerne la meilleure conduite de la politique monétaire qui devient justement le levier principal de la politique macroéconomique tout en étant « dépoliticisée » : la conduite de la politique monétaire est attribuée aux banquiers centraux presque partout dans le monde, comme cela s’est fait aussi au Royaume-Uni. Le deuxième ensemble de facteurs qui a contribué à la Grande modération provient de changements structurels des économies avancées, à savoir surtout une meilleure gestion des inventaires grâce à l’informatique et à une amélioration de la logistique, ce qui diminue les chocs d’inventaires à la croissance4. Aussi, la libéralisation des échanges a renforcé la concurrence sur tous les marchés, ce qui favorise la baisse des prix des produits manufacturés. De même, la libéralisation des marchés financiers est censée avoir contribué à une meilleure utilisation des ressources au niveau mondial car un plus grand nombre d’investisseurs peuvent choisir parmi un plus grand nombre de projets d’investissement. Enfin, la Grande modération est due peut-être aussi au fait que les perturbations hazardeuses (ou « exogènes ») de l’économie mondiale ont été moins importantes par rapport aux périodes antérieures : par exemple, le cours du pétrole entre le milieu des années 1980 et les années 2000 n’a pas connu de perturbations majeures comme c’était le cas pendant les années 1970. Bref la Grande modération fut aussi une question de chance (good luck – Bernanke, 2004 ; Summers, 2005).

20 Il est clair que la performance économique du Royaume-Uni s’inscrit dans cette mouvance internationale de Grande modération. L’équipe Blair-Brown a achevé les réformes de leurs prédécesseurs concernant la politique monétaire. Le New Labour a également consolidé la libéralisation et l’ouverture de l’économie britannique et enfin les travaillistes ont largement soutenu le développement de la City et du capitalisme financier dès leur arrivée au pouvoir en 1997. Par conséquent, le Royaume-Uni a effectivement été en phase avec l’évolution de l’économie mondiale et a profité de la mondialisation et notamment de la mondialisation des finances. A son tour, ceci a été favorable pour le développement des services publics britanniques. Grâce à la croissance et grâce au dynamisme du secteur financier, le New Labour a pu financer la forte augmentation des dépenses publiques qui a eu lieu dans les années 2000 (jusqu’à la crise), notamment par le biais des impôts indirects, par l’impôt sur les sociétés (corporation tax) car les entreprises et les sociétés financières en particulier ont été florissantes et enfin par le recours aux déficits qui ont été faciles à financer grâce à l’accès aux marchés financiers libéralisés.

21 Ce contexte économique exceptionnel a permis au New Labour d’injecter d’importantes sommes d’argent dans les services publics à partir de 2000. Plus précisément, il a permis au New Labour d’augmenter les dépenses publiques sans provoquer de réactions politiques fortes. En effet, la croissance soutenue et la libéralisation des marchés financiers ont facilité une augmentation des dépenses sans entraîner d’importants arbitrages politiques, notamment en termes de fiscalité directe. Le New Labour a donc pu reconduire la décision fondamentale des conservateurs, actée en 1979, de maintenir l’impôt sur le revenu à des niveaux faibles et de financer les dépenses plutôt par des impôts indirects. En soi, ceci constitue une politique regressive car les impôts indirects pèsent généralement plus lourdement sur les ménages modestes ou pauvres !

22 La crise financière et économique, qui est aussi le fruit de la libéralisation des finances au Royaume-Uni et dans le monde entier, sonne le glas de ce modèle « social libéral » où le New Labour augmente les dépenses publiques tout en poursuivant des politiques macroéconomiques et microéconomiques libérales. D’abord, la crise financière oblige le gouvernement de Gordon Brown (qui devient Premier ministre au mois de juin 2007) à intervenir massivement dans le domaine financier pour préserver de nombreuses banques au bord de la faillite. De même, à la fin de 2008, le New Labour lance des politiques plutôt keynésiennes pour maintenir la demande interne et donc pour soutenir la croissance.

23 Cependant, la séverité de la crise, qui début 2010 semble loin d’être terminée, impose des ruptures de plus en plus importantes aux politiques de New Labour. Des hausses d’impôts sur le revenu sont annoncées, d’abord pour 2011, puis elles sont avancées pour 2010, et des restrictions budgétaires importantes se profilent pour après les élections, qui doivent avoir lieu en mai 2010 au plus tard. Plus précisément, la crise financière et économique a vu les recettes de l’impôt sur les sociétés fondre de 26 % entre les douze mois antérieurs à octobre 2008 et les douze mois antérieurs à octobre 2009, en grande partie à cause de l’effondrement de l’activité bancaire et financière. Pour Martin Wolf, principal éditorialiste économique du Financial Times et avocat ardent de la mondialisation et du libéralisme économique, l’économie britannique est devenue une économie dépendante d’une monoculture (monocrop), à savoir les services financiers. Avec le repli de ceux-ci, les finances publiques et même tout le développement de l’économie britannique sont mis à mal et les arbitrages à venir sur la fiscalité et les dépenses publiques seront sevères (Wolf, 2009).

II. Nouvelle gestion publique et gouvernance

1- Les origines de la NGP

24 Dès les années 1980, une nouvelle approche gestionnaire des services publics se dessine qui accorde une grande importance à l’efficacité, la performance et l’évaluation des résultats dans les services publics. Surnommé New Public Management – ou Nouvelle gestion publique (NGP) – ce mouvement se développe surtout dans les pays caractérisés par un large secteur public géré par l’État comme la Grande-Bretagne, la Nouvelle-Zélande, la Suède, le Canada ou le Japon, mais aussi dans des pays comme les États-Unis (Dawson & Dargie, 1999 : 461).

25D’une façon générale, l’essor de la NGP est lié aux mutations économiques et sociétales larges des démocraties modernes comme la désindustrialisation, la croissance du secteur tertiaire, la standardisation des méthodes de production et l’essor des nouvelles technologies depuis environ trente ans.

26À l’origine, on distingue deux courants idéologiques distincts qui contribuent à l’émergence de la NGP, ce qui explique la diversité de ses manifestations sur le terrain. D’une part, on trouve la théorie économique néo-institutionnaliste et les préceptes du public choice qui mettent en avant l’idée selon laquelle la performance et la qualité des services publics sont liées à la promotion de la concurrence et au choix de l’usager. D’autre part, on distingue les principes du management scientifique qui soulignent l’importance de la professionnalisation de l’encadrement et de l’introduction de mécanismes de contrôle de la performance (Pollitt, 1990 ; Hood, 1991). En dépit de ces diverses influences, la NGP repose sur un postulat unique selon lequel les principes et les pratiques du secteur privé sont toujours supérieurs à ceux du public – et qu’en conséquence les services publics auraient intérêt à les adopter. Sur le terrain, la NGP se caractérise par diverses méthodes dont les principales sont :

  • la décentralisation administrative ;

  • la responsabilisation accrue des acteurs au niveau local ;

  • le développement de l’évaluation ;

  • la mise en concurrence des producteurs :

  • l’introduction de techniques inspirées du secteur privé (comme les indicateurs de performance ou l’audit) ;

  • la parcimonie et la rigueur dans l’allocation des ressources ;

  • le développement de diverses formes de participation des usagers (comme les forums) (Hood, 1991 : 4-5).

27La NGP s’implante dans le secteur public britannique dès le début des années 1980 et connaît un fort essor sous les gouvernements conservateurs de Margaret Thatcher et de John Major, puis sous les néotravaillistes à partir de 1997.

2- Le développement de la NGP en Grande-Bretagne

28 En Grande-Bretagne, comme dans d’autres pays, la NGP se développe dans un climat de critiques virulentes qui émerge dès le milieu des années soixante-dix sur la question de la gestion des services publics. Cette critique se fonde sur l’idée selon laquelle les services publics sont inefficaces, coûteux et organisés en fonction des intérêts de producteurs puissants plutôt que des usagers. Dès les années 1980, on distingue différentes manifestations de la NGP dans les services publics britanniques, dont les principales s’apparentent au managérialisme et au modèle de marché (Pollitt & Bouckaert, 2000 ; Dawson & Dargie, 1999 ; Boin et al., 2006). D’inspiration néo-tayloriste, le managérialisme se caractérise par la recherche constante d’une plus grande efficience et d’un meilleur rapport qualité/prix par le biais de diverses méthodes empruntées au secteur privé. De son côté, la mise en œuvre des principes de marché se traduit principalement par la création de quasi-marchés locaux censés améliorer l’efficacité et la qualité des services. Le principe du choix de l’usager est au cœur du modèle de marché. Selon Hirschman (1970), les usagers confrontés à des services publics de mauvaise qualité peuvent les améliorer de deux façons – en exprimant leur mécontentement (l’option de la voix – voice option) ou en les quittant (l’option de « sortie » – exit option). Dans le modèle de quasi-marché, le droit de choisir entre divers services – fournis par le secteur public, privé ou associatif – correspond à l’option de sortie. D’une façon générale on assiste à l’émergence de formes hybrides qui agrègent certaines des caractéristiques du modèle managérial et de marché. Dans certains secteurs – notamment le système national de santé – le degré de pénétration des principes de la NGP est tel que l’on considère qu’il s’agit d’un cas d’école au niveau international (Ferlie & Fitzgerald, 2002).

29 Depuis 1997, la restructuration des services publics s’est traduite tout à la fois par le développement de partenariats mixtes publics/privés, le renforcement des contrôles bureaucratiques émanant du centre et une plus grande participation du secteur privé à l’offre de services. La politique néotravailliste s’est aussi caractérisée par la promotion de la participation de l’usager dans le cadre de services publics décentralisés. Selon certains commentateurs, ces évolutions s’apparentent à la NGP tandis que d’autres considèrent qu’il s’agit d’un type de gouvernance distinct de ce mouvement (Ferlie & Fitzgerald, 2002 ; Stoker, 2004b). Une autre caractéristique principale des réformes du New Labour, l’accentuation du managérialisme, s’est souvent traduite par la multiplication des contrôles bureaucratiques exercés par le niveau central sur le local. Cette tendance reflète le principe de la NGP selon lequel l’échelon ministériel pilote les acteurs locaux tout en les laissant libres de développer leurs propres méthodes et stratégies afin d’atteindre les objectifs fixés (« steering not rowing », selon Osborne & Gaebler, 1992). Ce pilotage « à distance » s’exerce par le biais d’objectifs fixés par le centre tandis que les résultats sur le terrain sont contrôlés par des indicateurs de performance et des inspections. L’essor de ces formes de contrôle décentralisées a été facilité par la multiplication des agences exécutives quasi-autonomes et l’accroissement de leurs pouvoirs. Le managérialisme s’est aussi traduit par le renforcement des mécanismes de surveillance des agents, comme l’évaluation et l’audit. D’une façon générale, la transparence des procédures et des résultats a été placée au cœur de la « révolution bureaucratique » que constitue la NGP (Le Galès, Scott, 2008). La recherche de la transparence a par ailleurs été facilitée par le développement de systèmes informatiques sophistiqués qui ont permis un meilleur accès à l’information pour les cadres directoriaux comme pour les usagers (Bellamy & Taylor, 1998 in Boin et al., 2006 ; Sennett, 2006).

3- Nouvelle gouvernance et transformation du rôle de l’État sous les néotravaillistes

30 L’une des principales interrogations soulevées dans ce numéro concerne les liens entre la NGP et la « nouvelle gouvernance » (new governance). La notion de gouvernance renvoie à la nature changeante et fluctuante du processus réformateur qui s’est mis en place depuis quelques décennies. Selon Rhodes (1997), le modèle de Westminster – dans lequel l’autorité est concentrée entre les mains de l’exécutif central – a été remplacé par un autre type de gouvernance mettant en œuvre différents acteurs (differentiated model). Ce modèle met l’accent sur la grande variété d’acteurs et de lieux impliqués dans l’élaboration des politiques publiques, y compris ceux qui sont situés à l’extérieur du gouvernement central. Il est fondé sur l’existence de réseaux de pouvoir multiples et interdépendants, et la segmentation de l’exécutif en différents niveaux de pouvoir supranational, national, régional et local. Selon cette thèse, la coexistence du pouvoir central avec des réseaux décentralisés, l’accroissement de la participation du privé et le processus d’agencification du secteur public aboutissent à une fragmentation de l’autorité (Richards & Smith, 2002 : 2-3). Ce processus résulte en un affaiblissement du pouvoir de l’État central qui se trouve vidé de sa substance (concept de hollowing-out, Rhodes, 1997).

III. Présentation du numéro

31Ce numéro est un travail collectif, qui reprend pour l’essentiel des communications présentées lors de deux manifestations scientifiques qui se sont tenues séparément mais de façon complémentaire en 2009 : d’une part un atelier du centre de recherches et d’études en civilisation britannique (CRECIB) organisé dans le cadre du congrès des anglicistes de l’enseignement supérieur (SAES) à Bordeaux III ; d’autre part, une journée d’études du laboratoire CREC/CREW qui eut pour cadre l’Université de Paris III.

1- La réforme des services publics : dimensions économiques, politiques et territoriales

32La réforme des services publics est un chantier très vaste. Au cours de ces dernières années beaucoup de changements ont été impulsés, et d’énormes quantités d’argent public investies. Des restructurations en profondeur ont bouleversé les prestations offertes au public, démultipliant le nombre et le type d’organismes responsables de la réalisation et de la réglementation de ces services. Les circuits et souvent les sources de financement ont également été modifiés. Toutefois, des doutes importants planent sur les résultats concrets des politiques engagées : le public reste souvent sceptique sur l’amélioration réelle des services ; les opposants politiques du New Labour critiquent les orientations idéologiques des réformes entreprises ; l’efficacité et la pérennité des efforts budgétaires entrepris soulèvent de nombreuses interrogations.

33Les articles de cette première partie dressent un bilan des politiques New Labour en la matière, à un moment où ses jours au pouvoir semblent être comptés. Les contributions abordent plus particulièrement les questions suivantes :

  • Dans quelle mesure les réformes mises en œuvre par le New Labour s’inscrivent-elles dans une logique de continuité ou de rupture par rapport à celles introduites précédemment par les gouvernements conservateurs postérieurs à 1979 ?

  • Comment le paradigme dominant du partenariat public/privé redessine-t-il les nouvelles frontières de l’Etat britannique ?

  • Quelle a été la perception de ces changements par l’opinion britannique ?

  • En quoi les réformes engagées ont-elles permis d’améliorer la qualité et/ou la productivité des services publics ?

  • En matière de réforme des services publics, un point d’équilibre sociétal et de consensus politique durable a-t-il été désormais atteint au Royaume-Uni ?

34 La première partie de cet ouvrage commence par une présentation plus détaillée du contexte et des approches économiques propres aux réformes. Nicholas Sowels constate que le New Labour a reconduit une grande partie des politiques conservatrices dans la réalisation des services publics. Il note toutefois que les travaillistes ont fait des efforts financiers majeurs pour améliorer les services publics dans les années 2000 et que leur approche économique de l’organisation des services est plus nuancée que celle de leurs prédécesseurs.

35 Par la suite, l’article de Marie-Claude Esposito démontre comment le New Labour a reconduit la participation sous contrat du secteur privé dans le financement des investissements publics ainsi que dans la gestion des équipements publics par le biais des partenariats public-privé. En effet, il s’agit d’une politique mise en place en 1992 sous le gouvernement de John Major (sous le nom du Private Financial Initiative, PFI), qui fut intensifiée et rebaptisée en Public Private Partnership (PPP) par le New Labour à partir de 1997, pour financer de nouveaux équipements publics (écoles, hôpitaux, infrastructures de transport, etc.). Marie-Claude Esposito note que dans un premier temps les décideurs ne semblaient préoccupés que par les questions juridiques, économiques et financières liées à ces nouveaux contrats de partenariat, mais qu’à partir de 2003, la politique du tout PFI est abandonnée et la recherche de la qualité de la conception (design) paraît accéder au statut de priorité pour répondre aux très nombreuses critiques qui sont apparues au grand jour avec l’évaluation des premiers contrats. Son article repère aussi les changements institutionnels intervenus dans la procédure elle-même, tant au plan national qu’au plan des collectivités locales, et analyse l’inflexion que connaît la politique des partenariats public-privé depuis le début des années 2000.

36 Pour sa part, Anémone Kober-Smith trace les réformes entreprises dans le domaine de la santé, historiquement cher aux travaillistes qui ont instauré le National Health Service en 1948. Elle note que le New Labour s’est engagé, lors des élections de 1997, à sauver le NHS, notamment dans un premier temps en mettant un terme au marché interne mis en place par les conservateurs au début des années quatre-vingt-dix. Plus généralement, son article avance que le vaste programme réformateur qui a été mis en place par le New Labour depuis 1997 se décline en trois périodes distinctes : une phase initiale modérée, marquée par l’héritage conservateur, une période de fort investissement assortie de la mise en place d’un cadre régulateur centralisé à partir de 2000, et un retour aux principes du marché interne depuis 2002. Toutefois, Anémone Kober-Smith constate qu’en dépit des inflexions contrastées de ces différentes phases, plusieurs tendances transversales se dégagent : la centralisation, le renforcement des contrôles managériaux sur les professions de santé et le recours au secteur privé pour l’offre de soins. Elle considère alors qu’un modèle régulateur hybride émerge depuis 2002, qui est à mi-chemin entre la régulation bureaucratique centralisée et le marché. La mise en oeuvre de ce modèle a toutefois entraîné de nombreux effets pervers dans les établissements hospitaliers, qui mettent en question le bilan néo-travailliste dans le domaine de la santé.

37 Dans le secteur de l’éducation, Jean-Philippe Fons étudie l’impact du recours à des agences d’intérim privées sur la qualité des prestations et le replace dans le cadre du passage d’un paradigme de gestion des services publics à un autre. À son avis, cette mesure entraîne une forme de désengagement des personnels concernés et une moindre qualité des prestations fournies. Plus précisément, son article part de l’intuition que la cohabitation de différentes catégories de personnels (leurs conditions de travail, leurs conditions de rémunération, notamment) au sein d’une institution publique a un impact non négligeable sur la qualité du service rendu. En effet, Jean-Philippe Fons observe que, toutes choses égales par ailleurs, le recours massif aux enseignants (ou d’autres personnels dans d’autres services publics) employés par des agences d’intérim est désormais une pratique institutionnalisée outre Manche. Il témoigne du peu d’attrait qu’offrent les carrières dans les services publics britanniques pour les jeunes diplômés (enseignants, professionnels de la santé, etc.), ce qui crée une situation de déséquilibre où le nombre d’enseignants qualifiés est inférieur aux besoins réels de personnels dans les établissements. Cependant, la crise économique actuelle nuancera probablement cette situation car des personnes ayant perdu leurs emplois dans le privé pourront plus probablement chercher à intégrer certaines professions du secteur public.

38 La question de l’emploi et de l’évolution des personnels des services publics sont examinées sous autre angle par Roseline Théron qui se penche sur les changements qui sont intervenus chez les personnels employés par les transports publics londoniens. Pour l’auteur, l’opérateur ici est l’une de ces entreprises-institutions dont l’histoire épouse les évolutions de la ville qui l’abrite. Par sa taille (plus de soixante mille salariés au début des années 1980) et son domaine d’activité intimement lié à la vie de la cité, London Transport / Transport for London est un prisme synthétisant les mutations vécues par la capitale britannique en vingt-cinq ans. L’article présente alors brièvement les transformations du contexte socio-économique londonien depuis 1981, année de l’élection de Ken Livingstone à la tête du Greater London Council. En étudiant ensuite la diminution drastique des effectifs et les changements dans la structure du personnel de London Transport/Transport for London, il démontre comment le bastion masculin, blanc, syndiqué, est devenu le reflet de la diversité londonienne – et surtout qu’au-delà du parallèle économique et démographique avec la vie de la capitale, cette révolution plus ou moins douce reflète également l’évolution des valeurs politiques, des années Thatcher au Blairisme.

39 L’article d’Edwige Camp-Pietrain présente l’évolution des services publics en Ecosse depuis la mis en place du Parlement et de l’exécutif en 1999. Il aborde alors un chantier riche pour la recherche dans les années à venir car les politiques de services publics poursuivies en Ecosse se distinguent de ce qui se passe en Angleterre alors que l’héritage politique, économique et social des deux pays est en grande partie le même. De fait, la comparaison entre les deux pays est « a priori » porteuse d’enseignements car l’Ecosse cherche effectivement à rompre avec l’orientation (néo-) libérale des réformes élaborées à Londres depuis 1979. Ainsi, le Parlement écossais exprima le souhait de tous les partis à contribuer à une définition de solutions écossaises, censées correspondre à une conception collective de l’action publique. Ce faisant, il accorda aux Écossais des droits distincts de ceux des Anglais, pour des problèmes pourtant communs aux deux nations, même si la portée réelle des réformes était parfois moindre que les effets d’annonce. En outre, il légiféra sans souci de redistribution de l’argent public, en comptant sur la manne résultant de la flambée des dépenses publiques britanniques. Il pouvait alors ignorer le contexte économique. Cependant, en refusant catégoriquement d’augmenter les impôts, le Parlement et l’exécutif ne se sont pas montrés pleinement responsables de leurs décisions et la crise économique pèsera sûrement sur les politiques publiques dans les années à venir.

40 Enfin, Fabien Jeannier revient sur la mise en place des partenariats public-privé dans la régénération de Glasgow depuis le début des années 1980, l’objectif clairement énoncé à cette époque étant d’en faire une capitale culturelle et économique de dimension internationale et d’effacer l’image extrêmement négative associée à la ville à la suite d’une longue et douloureuse période de déclin. Pour y parvenir, les responsables travaillistes de la ville ont progressivement eu recours aux partenariats public-privé afin de mobiliser des ressources et prendre en charge la régénération des zones les plus défavorisées de la ville. Les sociétés locales de développement furent des exemples de partenariats public-privé qui tentèrent d’aborder sous un angle global les divers aspects de la régénération de la ville, à travers la mise en place de solutions intégrées. M. Jeannier conclut toutefois que la régénération, en dépit de ses réussites, se veut la plus complète et la plus intégrée possible, au risque d’y perdre toute lisibilité. La multiplication des structures, agences et compagnies pose nécessairement la question de leur pilotage, local ou national, ainsi que de la définition de leurs missions et de leurs zones de compétences et d’intervention.

41 Ces contributions nous suggèrent que la réforme des services publics est un chantier permanent et inachevé dont la complexité met à mal l’imposition de solutions simples : pour citer Gerry Stoker, éminent spécialiste de l’action publique des collectivités territoriales, « [a]s the saying goes, ‘To every complex problem there is a simple answer and it is always wrong’«  (Stoker, 2004a). Ce constat, assez pessimiste peut-être, met en garde contre la mise en place de réformes simplistes des services publics. Le néo-libéralisme des années Thatcher-Major a effectivement été nuancé par le New Labour. Toutefois, jusqu’à l’éclatement de la crise financière et économique, Tony Blair et Gordon Brown ont pu poursuivre leur variante « social libérale » du thatchérisme dans le domaine des services publics, grâce à un contexte économique extrêmement favorable. Cette époque est maintenant terminée et les failles économiques du projet néolibéral sont clairement exposées. Dans les années à venir, des problèmes budgétaires majeurs vont forcer la société britannique à trouver de nouvelles solutions pour maintenir et faire évoluer ses services publics. Mais il est encore trop tôt pour identifier l’orientation des politiques du futur et pour voir dans quelle mesure le néo-libéralisme des trente dernières années va céder la place à des politiques et des institutions plus collectives à nouveau.

2- Nouvelle gestion publique et gouvernance : études sectorielles

42À ce jour, on compte relativement peu d’analyses systématiques des effets induits par la NGP sur les services publics des différents pays concernés (Boin et al., 2006). Les articles de ce numéro se proposent de contribuer à ce débat en étudiant les modalités de mise en œuvre de ces réformes et leurs effets dans divers secteurs du service public britannique, principalement depuis l’arrivée des néotravaillistes en 1997. Les auteurs s’interrogent sur les questions suivantes : Dans quelle mesure les transformations du service public depuis une trentaine d’années signalent-elles le passage d’un paradigme bureaucratique classique vers un autre mode organisationnel ? En quoi la politique du New Labour s’inscrit-elle dans la continuité des réformes mises en place par leurs prédécesseurs dans les années 1980 et 1990 ? Est-on passé d’un système de gestion des services publics inspiré par la NGP à une nouvelle forme de gouvernance, comme certains commentateurs l’avancent ? Enfin, dans quelle mesure ces mutations modifient-elles l’équilibre des pouvoirs entre l’État, le secteur privé, les groupes professionnels et les usagers ?

43 Certains articles de ce numéro analysent la nouvelle culture managériale qui émerge dans les services publics à partir des années 1980 et considèrent que le paradigme dominant des services publics a été fondamentalement modifié. Dans le service public de l’emploi, Corinne Nativel s’intéresse aux principes et aux mécanismes qui sous-tendent la « révolution » managériale et met l’accent sur les tensions qu’elle entraîne. Soulignant l’essor de pratiques comme l’évaluation et la contractualisation, elle avance que la Nouvelle gestion publique a entraîné une prolifération des procédures bureaucratiques et qu’elle est devenue une fin en soi plutôt qu’un moyen de gestion. Étudiant le secteur du logement sous l’angle de la typologie de la NGP de Christopher Hood (1995), David Fée note que le logement social a été profondément transformé depuis une trentaine d’années. Depuis 1997, la mise en œuvre des principes de la NGP a conduit à l’application de nouvelles mesures d’efficience, à la fragmentation du secteur et à la volonté d’accroître la concurrence et le choix de l’usager. Dans ce secteur, la « modernisation » a conduit à l’intensification des mesures managériales mises en œuvre sous les conservateurs, sans pour autant rendre le système plus efficace. On aboutit au paradoxe d’un plus grand degré de centralisation gestionnaire du logement public, alors même que l’objectif était de transférer davantage de pouvoirs vers le niveau local.

44Selon d’autres auteurs, les pratiques managériales et l’importance accordée à l’efficacité se sont intensifiées sous les néotravaillistes et se sont traduites par le développement des contrôles centralisés exercés sur les agents du service public et une plus grande individualisation des parcours de carrière. Dans le service de police, Aurélie Binet-GrosClaude considère que la gestion extrêmement centralisée mise en œuvre par les néotravaillistes ne laisse pas de place aux spécificités locales. On aboutit au paradoxe suivant : les objectifs fixés par le ministère peuvent être atteints sans pour autant que le public ne ressente d’amélioration sur le terrain. Dans le secteur de l’armée, Jean-Marc Chadelat explique que des réformes structurelles appliquées dès les années 1980 ont entraîné des réductions d’effectifs et le développement d’un mode de gestion managérial des forces armées afin de rationaliser les procédures et d’effectuer des économies. Élargie sous le New Labour dans le cadre de la Strategic Defence Review (1998), cette approche a entraîné la transformation du système de rémunération des cadres et la réorganisation des parcours de carrière. De son côté, Coralie Raffenne se réfère à l’analyse de Michel Foucault sur la gouvernementalité afin de montrer que les mutations récentes de l’action publique dans le secteur de la santé représentent une forme de rupture de la rationalité gouvernementale moderne.

45D’autres auteurs mettent en évidence les différences existant entre les réformes conservatrices et néotravaillistes, tout en soulignant qu’elles s’inscrivent les unes comme les autres dans la NGP. Dans certains secteurs, une nouvelle conception du rôle de l’État s’est développée depuis 1997 qui met en avant la fonction de planification et de régulation de l’action publique de l’État plutôt que celle de fournisseur de services. Dans le domaine de l’alimentation scolaire, Virginie Roiron considère que la lecture de la Nouvelle gestion publique donnée par le New Labour se distingue de celle de la période conservatrice. Le principe selon lequel l’État n’est pas le fournisseur de repas scolaires n’a pas été remis en cause, mais le rôle de régulation et de coordination de l’État s’est fortement développé. Dans le domaine des arts, Cécile Doustaly et Clive Gray avancent de leur côté que l’absence d’une hiérarchie centralisée limite la capacité du gouvernement à piloter ce secteur de façon directive, mais diverses mesures inspirées de la Nouvelle gestion publique ont toutefois été mises en œuvre. Alors que la politique managériale se limitait à des objectifs d’efficience sous les conservateurs, sa portée a été élargie à de nouvelles cibles mesurant l’inclusion sociale et le bénéfice économique des arts sous le New Labour. En outre, la Nouvelle gestion publique a favorisé une forme d’ « attachement » (attachment) des organisations du secteur à la politique gouvernementale afin d’obtenir des financements.

46 À la lumière de ces contributions, il ressort que le modèle de gouvernance des services publics du New Labour est hybride. Il se caractérise à la fois par l’intensification du managérialisme, le développement de la gouvernance en réseau et l’accroissement de la participation du secteur privé à l’offre de services. Il se traduit en outre par une tension entre, d’une part, la volonté de transférer davantage de pouvoirs vers les cadres locaux et les usagers et, d’autre part, le renforcement des contrôles bureaucratiques. La gouvernance qui se développe depuis 1997 – et qui s’exerce souvent par l’intermédiaire d’agences exécutives détachées – s’inscrit toutefois pleinement dans le cadre de la NGP. En conclusion, le modèle néotravailliste aurait entraîné une reconfiguration du pouvoir centralisé, mais pas sa disparition, en dépit de la volonté affichée du gouvernement de se désengager du niveau opérationnel dans de nombreux services publics.

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Notes

1  Pour une présentation (nuancée) des politiques économiques du New Labour et une évaluation de la performance de l’économie britannique avant la crise financière et économique, voir Esposito, M.-C., Champroux, N., et Offerlé, B. , Le renouveau de l’économie britannique, Paris, Economica, 2007.

2  Qui se traduit par la faillite des Savings & Loans, un credit crunch et le ralentissement de l’immobilier

3  A l’exception bien sûr de la crise asiatique (et dans d’autres pays emergeants) en 1997-1998, qui était extrêmement brutale du point de vue économique et social.

4  Il s’agit des chocs provenant du stockage et du déstockage des inventaires

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Pour citer cet article

Référence papier

Anémone Kober-Smith, Gilles Leydier et Nicholas Sowels, « Introduction », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 13-34.

Référence électronique

Anémone Kober-Smith, Gilles Leydier et Nicholas Sowels, « Introduction », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 17 novembre 2017. URL : http://osb.revues.org/867

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Auteurs

Anémone Kober-Smith

Maître de Conférences à l'Université de Paris 3 – Sorbonne Nouvelle

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Gilles Leydier

Professeur de civilisation britannique à l'Université du Sud Toulon-Var

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Nicholas Sowels

Maître de Conférences à l'Université de Paris 1

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Droits d’auteur

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