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La politique des partenariats public-privé : une approche bipartisane en évolution

Marie-Claude Esposito
p. 51-68

Résumé

La politique des partenariats public-privé mise en place en 1992 sous le gouvernement de John Major (Private Financial Initiative, PFI), n’a pas été remise en cause à l’arrivée du New Labour en 1997. Rebaptisée en Public Private Partnership (PPP), elle fut au contraire intensifiée, mais également redéfinie à la suite de deux rapports d’évaluation commandés par le gouvernement. En 2003, la publication par HM Treasury du rapport Meeting the Investment Challenge a marqué le début d’une réorientation importante de cette politique. Jusqu’à cette période, les décideurs ne semblaient préoccupés que par les questions juridiques, économiques et financières liées à ces nouveaux contrats de partenariat. Mais à partir de 2003, non seulement la politique du tout PFI est abandonnée et la recherche de la qualité de la conception (design) paraît accéder au statut de priorité pour répondre aux très nombreuses critiques qui sont apparues au grand jour avec l’évaluation des premiers contrats. Cet article repère les changements institutionnels intervenus dans la procédure elle-même, tant au plan national qu’au plan des collectivités locales, et analyse l’inflexion que connaît la politique des partenariats public-privé depuis le début des années 2000.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Voir par exemple les travaux d’Allyson Pollock, professeur à l’université d ‘Edimbourg.
  • 2  Pour les détails techniques, se reporter à Esposito, M.C., 2009, p. 141-146.

1Le partenariat public-privé est devenu une manière classique de réaliser des infrastructures et des bâtiments publics tant dans les pays développés que dans les pays en transition et en voie de développement. Au Royaume-Uni, cette politique, désignée dans la suite de l’article par politique PFI/PPP, a plus de vingt années d’existence. Elle concerne de nombreux secteurs d’activité : transports, défense, écoles, hôpitaux et prisons. Elle a fait l’objet de nombreux débats et de critiques souvent virulentes à tous les niveaux de la société britannique (fonction publique et organisations professionnelles concernées, partis politiques, syndicats, cercles universitaires1) largement relayées par les médias. Sans entrer dans les détails techniques2, cette politique permet d’utiliser des capitaux privés pour financer la construction et/ou la rénovation d’équipements publics et les services rendus aux usagers, moyennant une rémunération mensuelle, assurée par la personne publique, étalée pendant toute la durée du contrat, celle-ci pouvant atteindre deux, trois, voire quatre décennies. Cet outil peut être qualifié de neutre politiquement, dans la mesure où il a été créé par les conservateurs dans les années 1990 et repris par le New Labour à son arrivée au pouvoir en 1997. Il n’en demeure pas moins que la mise en place des contrats PFI/PPP a évolué au cours des années, avant de connaître une inflexion significative en 2003.

Les partenariats public-privé : une alternative aux privatisations

  • 3  Pollit, C., 1990.

2Ce sont des raisons similaires qui ont poussé les conservateurs, sous John Major, et le New Labour à recourir aux partenariats public-privé. Contrairement à une opinion largement répandue, ceux-ci n’ont pas été conçus pour désengager l’État du financement des services publics. Ils représentent au contraire une alternative aux privatisations qui dispense la puissance publique de trouver immédiatement les financements pour ses opérations de rénovation et/ou de construction d’infrastructures ou de bâtiments publics, tout en lui permettant de garder la main sur la définition et le contrôle des services offerts au public. La mise en place des contrats PFI/PPP est à considérer dans le cadre plus général de la réforme de la gestion publique, telle qu’elle se traduit dans le New Public Management dont l’une des prescriptions est une plus grande responsabilité (accountability) allant de pair avec une plus forte contrôlabilité de l’action de l’État, la puissance publique étant désormais tenue de justifier l’usage des fonds publics en fonction des objectifs qu’elle s’est fixée3.

  • 4  Dans les faits, elle existe depuis 1987, date de la signature du contrat pour la construction du p (...)
  • 5 Deux ans plus tard, le traité sur l’Union européenne (traité de Maastricht) imposa aux États membre (...)

3 La Private Finance Initiative (PFI) est mise en place en 1992 par le chancelier de l’Échiquier Norman Lamont4 à une période où il ne paraît plus possible de faire de nouvelles privatisations, même si la réduction des déficits publics reste une priorité. Le gouvernement conservateur s’étant engagé en 1990 à ce que les dépenses publiques ne dépassent pas 40 % du PIB5, la PFI est donc le moyen trouvé par le chancelier de l’Échiquier pour financer des bâtiments publics sans grever les finances de l’État.

  • 6  L’investissement public en pourcentage du PIB a diminué fortement au Royaume-Uni durant trois déce (...)
  • 7 Il n’est qu’à rappeler les prises de positions de Margaret Beckett chargée de la santé dans le cabi (...)
  • 8 Au congrès annuel du parti travailliste de 2002, les syndicats du secteur public soumirent une moti (...)
  • 9  Si les deux sigles PFI et PPP sont le plus souvent considérés comme interchangeables, le sigle PPP (...)
  • 10  A « key element in the Government’s strategy for delivering modern, high quality public services a (...)
  • 11 H. M. Treasury,mars 2000.
  • 12 Voir Blair, T., Blair’s Speech on Public Service Reform, 16 octobre 2001.

4Du côté des travaillistes, le New Labour a promis, pendant la campagne électorale précédant les élections de 1997, de mettre un terme au sous-investissement dont souffrent les services publics britanniques6 et de rénover les hôpitaux et les écoles. Après son élection à la tête du pays, se pose la question de savoir comment financer le programme de rénovation des bâtiments publics, dans la mesure où le New Labour s’est également engagé à garantir la stabilité de l’économie en assurant une gestion saine des finances publiques qui, sur le moyen terme, répartisse de manière équitable la charge financière entre les générations. Même si le Royaume-Uni décide de demeurer en dehors de l’Union économique et monétaire, deux règles budgétaires n’en sont pas moins introduites dans le budget de 1998 (Finance Act, 1998) – la règle d’or (Golden Rule) et la règle de l’investissement soutenable (Sustainable Investment Rule) – dont l’application conjointe, sur la durée d’un cycle économique, interdit le recours à l’emprunt pour financer des dépenses courantes, l’endettement public n’étant autorisé que pour l’acquisition d’actifs matériels et le montant de la dette publique ne pouvant excéder 40 % du PIB. C’est pourquoi le Paymaster General, Geoffrey Robinson, propose de conserver les grands principes de la PFI, alors que les travaillistes l’avaient assimilée à une privatisation rampante7 et fortement dénoncée quand ils étaient dans l’opposition. Le discours change radicalement lorsque le New Labour est au pouvoir en dépit d’une forte opposition des syndicats qui va creschendo durant les années 2001 et 20028. Rebaptisée en Public Private Partnership9 (PPP), la PFI devient la pierre angulaire de la modernisation des services publics au Royaume-Uni10et Margaret Beckett, ministre de la Santé, doit défendre son utilisation et son budget à plusieurs reprises. La politique PFI/PPP est considérée comme un mécanisme permettant de rapprocher le secteur public et le secteur privé dans un partenariat de long terme qui bénéficie aux deux parties11. Le secteur public apporte un personnel soucieux d’améliorer les services publics et des actifs à rénover, pendant que le secteur privé apporte efficacité, savoir-faire, pratiques innovantes et capacité à assumer le risque. Très pragmatique dans son approche, le Premier Ministre Tony Blair, pour qui l’opposition public/privé n’a plus de sens, ira même jusqu’à dire que la bataille « secteur public contre secteur privé » est davantage responsable de l’état de délabrement des services publics britanniques que le sous investissement chronique dont ils souffrent depuis plus de vingt ans12.

  • 13 Vignon, J., 1999, p. 22.

5Dans le domaine de la politique des partenariats public-privé, un second élément de similitude peut être trouvé entre les gouvernements conservateurs sous John Major et ceux du New Labour. Cette politique reflète une conception de la modernisation du rôle de l’État assez semblable qui se différencie de celle de la période thatchérienne. D’une approche managériale sous Margaret Thatcher, on passe à une approche procédurale durant les années 1990, cette évolution étant très semblable à celle qui eut lieu aux États-Unis dans les années 199013. La première, qui insistait sur l’efficacité économique, a appliqué au secteur public les techniques du management utilisées dans le secteur privé. D’où le recours fréquent à l’analyse coût/bénéfices aboutissant à recommander la privatisation et l’externalisation d’un ensemble d’activités périphériques. Elle conduisit à l’introduction des appels d’offre concurrentiels (compulsory competitive tendering) sous les gouvernements Thatcher, les collectivités locales et les différents ministères étant contraints d’y recourir, afin de diminuer le coût des prestations accessoires, telles que la restauration, le nettoyage et la blanchisserie, pour les écoles et les hôpitaux. Les opérateurs privés qui fournissaient ces services accessoires au moindre coût obtenaient le marché. Avec l’approche procédurale, l’accent est mis sur la pertinence des règles ce qui conduit à mettre en place, auprès du Premier Ministre et au sein du Parlement, des équipes chargées d’évaluer les règles et de produire des bonnes pratiques (best practices). Les contrats de PFI//PPP participent de cette démarche, tant sous les gouvernements de John Major que ceux du New labour. Sous le New Labour, on peut même dire que se développe une véritable culture de l’évaluation qui conduit, d’une part, à une meilleure formulation des politiques publiques et, d’autre part, à une meilleure évaluation a posteriori des politiques mises en place. Et ce sont ces évaluations et les retours d’expérience qui vont contribuer à faire évoluer la politique PFI/PPP, l’année 2003 apparaissant comme un point d’inflexion majeur.

Adaptation de la politique de PFI/PPP à l’arrivée du New Labour au pouvoir

  • 14 Président de Pearl Assurance Plc et de PremierFarnell Plc.
  • 15  Voir Esposito, M. C., mars 2009, p. 138-141.

6Pour redéfinir la politique de PFI/PPP, le gouvernement New Labour, arrivé au pouvoir à la suite de l’élection de mai 1997, commande à Malcom Bates14 une évaluation de la mise en place des PFI sous le gouvernement de John Major, celle-ci s’étant révélée difficile, si bien qu’ en mai 1997 elle n’en était toujours qu’à sa phase de décollage15.

7Dans le rapport remis par Malcom Bates, les principales critiques soulignent la formation insuffisante des fonctionnaires des ministères concernés et des agents des collectivités locales, le besoin de clarification des rôles des différents personnels impliqués dans les contrats de PFI, l’absence de classement des différents projets par ordre de priorité, la lenteur et le coût du processus de négociation, les mêmes éléments étant renégociés à chaque contrat, enfin les difficultés liées aux montages financiers complexes. Concernant ce dernier point, au moins deux questions se posent : 1) les contrats PFI/PPP dégagent-ils de la value for money (VFM), c’est-à-dire de la valeur pour le contribuable et 2) la question des risques est-elle traitée de manière adéquate ?

8Ce premier rapport conduit à une évolution institutionnelle importante. Le Private Finance Panel (PFP), créé en 1994 par les conservateurs, composé de chefs d’entreprise et d’un représentant du Treasury, dont la mission était d’aider les clients publics à mettre en place des contrats PFI, est supprimé. Il est remplacé par un nouvel organisme, également rattaché au Treasury — la Private Finance Taskforce — qui se compose de deux sections : une cellule de huit hauts fonctionnaires spécialistes des questions financières, chargée de produire des documents-type d’aide au montage de projet et une « cellule projet » créée pour aider concrètement les différentes administrations concernées par les projets PFI/PPP, la mise en place de formations pour le personnel étant l’une de ses tâches. En revanche, le Public Private Partnership Programme Ltd (4Ps) mis en place en 1996 est maintenu. C’est une structure d’une quinzaine de personnes dont le rôle est d’apporter aux collectivités locales l’assistance technique pour le montage de projets de partenariats public-privé, et qui travaille en collaboration avec HM Treasury et les autres ministères.

  • 16  Ce second rapport formulait 32 recommandations.

9La mission de la Taskforce prenant fin en 1999, cet organisme est remplacé, à la suite du deuxième rapport de Malcom Bates publié au printemps 199916, par deux nouvelles institutions. La première, Partnership UK (PUK), est une co-entreprise (joint venture) dotée d’une mission de service public. Créée en juin 2000, elle est financée par le Treasury et le Scottish Executive à hauteur de 49 % et par des entreprises du secteur privé, notamment des banques et des compagnies d’assurance, pour les 51 % restants. Son rôle est d’aider les ministères à mettre en place des projets PFI/PPP, en leur apportant l’expertise nécessaire et en diffusant les bonnes pratiques. La seconde, l’Office of Government Commerce (OGC), est l’organisme responsable des marchés publics, créé en avril 2000, qui, dans le domaine de la PFI, doit valider les phases successives conduisant à la signature d’un contrat. Un organisme, la Commission for Achitecture and Built Environment (CABE), chargé de la qualité architecturale des projets, est également mis en place en 1999. S’il est essentiellement financé par le ministère de la Culture, il reçoit également des subventions des autres ministères concernés par les projets PFI.

  • 17  Voir H.M. Treasury, Treasury Taskforce, Technical Note n° 5, 1999.
  • 18  Grâce à des réformes successives introduites à partir de 1982, dont la Financial Management Initia (...)
  • 19 Pour plus de détail, voir Marty, F., Trosa, S., Voisin, A., 2006, p. 61-68.

10Le gouvernement New Labour s’attache à répondre aux problèmes techniques qui se posent depuis les débuts de la PFI, en particulier la question des coûts et des risques. La Taskforce va développer un outil de gestion permettant de comparer les coûts entre le secteur public et le secteur privé17. Appelé Public Sector Comparator (PSC), celui-ci s’apparente à un modèle de choix d’investissement. En se fondant sur une comptabilité patrimoniale18, le PSC, calculé à partir des projets PFI réalisés depuis 1992, représente le coût de référence auquel sont comparées les offres du secteur privé, afin de déterminer la best value for money. Le recours aux techniques du calcul économique permet, pour chaque projet présenté par le secteur privé, de prendre en compte le prix du temps et le prix du risque. La méthode consiste à calculer les coûts et les revenus et à les actualiser, ce qui permet de transformer les valeurs futures en valeurs actuelles équivalentes. Il est alors possible de comparer les valeurs actualisées nettes (VAN) des différents projets. Pour prendre en compte le risque lié à chaque offre du secteur privé, on ajoute au coût du projet un surcoût pondéré par la probabilité que le risque se réalise19.

11Pour remédier au coût très élevé engendré par la longueur de la procédure, des contrats standards sont élaborés peu à peu dans chaque ministère et mis à la disposition des collectivités locales. Grâce à l’expérience acquise avec les premiers projets PFI, ces contrats intègrent les clauses de projets PFI réussis, ce qui permet d’éviter le recours systématique à des juristes extérieurs et de réaliser un gain en termes de temps et de coût.

  • 20 Les cinq étapes sont détaillées dans H.M. Treasury, 2003, p. 61.

12En 2001, l’OGC a mis en place un outil d’évaluation des procédures pour toute la fonction publique, qui s’applique également aux opérations de PFI. Il s’agit du Gateway Process, dont la mise en œuvre implique des évaluateurs externespour les projets de taille importante. Cet outil de management définit cinq étapes20 de validation jusqu’au choix du soumissionnaire. À chaque étape, il s’agit de vérifier si un contrat de PFI est pertinent pour le projet en question, en d’autres termes s’il dégage de la best value for money.

La réorientation de la politique PFI/PPP à partir de 2003

  • 21  L’Audit Commission est un organisme indépendant qui doit veiller à la qualité des services publics
  • 22 Le National Audit Office est l’équivalent de la Cour des Comptes en France. Il est placé sous l’aut (...)
  • 23 11 hôpitaux, 7 prisons, 3 centres d’éducation surveillée, 1 tribunal ; 7 routes, 5 bâtiments pour l (...)

13Une réorientation très nette de la politique PFI/PPP prend forme avec la publication du rapport du Treasury « Meeting the Investment Challenge » en juillet 2003. S’appuyant sur les différentes évaluations de la politique PFI/PPP faites par des organismes officiels indépendants, comme le rapport de l’Audit Commission21 de janvier 2003 et celui du National Audit Office22 de février 2003, le rapport du Treasury tente de répondre aux critiques faites à la politique PFI/PPP dont certaines ont été largement débattues dans la presse. Dans son rapport de 2003, qui porte sur des bâtiments scolaires construits avec des contrats PFI et qui furent livrés avant la fin 2001, l’Audit Commission constate des différences de coûts très importantes, tant pour la construction que pour la maintenance, des délais de livraison très longs (3 à 5 ans), une qualité des constructions médiocre et bien en dessous des normes établies par les best practices pour le domaine, enfin un faible degré de satisfaction des usagers. Elle recommande de mettre fin au monopole des contrats PFI dans le domaine scolaire. Le rapport du National Audit Office de 2003 est en revanche beaucoup plus positif. À partir de l’évaluation de 37 projets PFI, qui ont été livrés avant l’été 200223, il a pour objectif de vérifier si la PFI est efficace en termes de coûts, de délais de livraison et de qualité de la construction. Il constate qu’il n’y a pas eu d’augmentation de prix pour 29 des 37 projets après la signature du contrat, ce qui atteste de progrès très nets dans l’évaluation des coûts ex ante. Pour les 8 autres projets, l’augmentation de coût a toujours eu lieu à l’initiative du maître d’ouvrage (ministère, collectivité locale) qui a souhaité un supplément de travaux. 28 projets ont été livrés sans aucun retard, ce qui traduit un meilleur respect des délais de livraison. Enfin, la qualité à la fois de la conception et de la construction est jugée « bonne » ou « très bonne » pour 23 projets et « correcte » pour 9 projets. Compte tenu des résultats, le rapport de l’Audit Commission est donc favorable à la poursuite de la politique PFI/PPP et se limite à quelques recommandations portant sur la mise à jour des statistiques et la nécessité de mener davantage d’enquêtes auprès des usagers.

La création de nouvelles formes de partenariats public-privé : les LEPs et les LIFTs

  • 24  On note qu’en juin 2003, Stephen Byers, ministre des Transports (il démissionna en 2002), très pro (...)

14Dans son rapport de 2003, le Treasury reconnaît des limites à l’utilisation de la PFI/PPP et la nécessité de recourir à d’autres formes de financements lorsqu’un contrat PFI/PPP paraît inadapté. Le contrat PFI devient donc un type de contrat PPP à côté d’autres contrats qui peuvent être mieux adaptés à une situation donnée24. À partir de ce constat, différentes mesures sont proposées dans ce rapport pour infléchir la politique des partenariats public-privé.

  • 25 Weil, S. et Biau, V., 2006, p. 44.

15Le changement majeur procède de la volonté de remplacer une politique décidée jusqu’ici au coup par coup par une politique plus cohérente au niveau du territoire. L’OGC est déchargé du volet PFI, la répartition des tâches entre cet organisme et Partnership UK (PUK) ayant été source de problèmes. Deux nouvelles structures, dotées d’une mission de service public, sont créées sur le modèle de la PUK. Il s’agit de Partnerships for Schools (PfS) créée en 2004 dans le domaine de l’éducation et cofinancée par PUK et le ministère de l’Éducation, et de Partnerships for Health (PfH) créée dans le domaine de la santé et cofinancée par PUK et le ministère de la Santé. La PfS a pour mission la mise en place du programme LEPs (Local Education Partnerships) de rénovation de la totalité des écoles secondaires britanniques sur une période de 10 à 15 ans, tandis que la PfH doit mettre en œuvre le programme LIFTs (Local Improvements Finance Trusts) de construction de centres de santé de proximité, qui a démarré en 2001. Selon Biau et Weil25, la création de ces deux organismes atteste du « (…) glissement d’un partenariat contractuel réunissant autour d’une opération (…) un client public et un prestataire unique lié avec le client par un contrat de longue durée, vers un partenariat structurel par lequel le client public crée une structure pérenne en association avec un groupement d’entreprises sélectionnées par lui et doté du monopole d’intervention sur toutes les opérations de son ressort sur une période de 10 ans ». Les LEPs et les LIFTs sont des montages complexes entre l’État, la collectivité locale et le consortium d’entreprises privées où les dépenses, les risques et les bénéfices sont partagés par le secteur public et le secteur privé. Ce sont des joint ventures dans lesquels les financements se répartissent en général de la manière suivante : 10 % pour l’État, 10 % pour la collectivité locale et 80 % pour le secteur privé. Ils reposent sur la signature de contrats différents ; par exemple, dans le cas d’un LEP , un contrat de co-actionnariat (Shareholders’Agreement) entre Partnerships for Schools, la collectivité locale concernée et le consortium d’entreprises privées, un contrat de partenariat exclusif (Strategic Partnering Agreement) pour l’entretien des écoles secondaires pendant dix ans, et un accord entre la collectivité locale et d’autres partenaires locaux pour mettre sur pied le BSF Strategic Business Case, c’est-à-dire le recensement, au niveau de la localité, des besoins dans le domaine scolaire qui émargeront au programme Building Schools for the Future. La sélection du partenaire privé se fait par appels d’offres conformes aux directives européennes. Soulignons que le monopole accordé ne peut durer que tant que les prix du LEP ou du LIFT restent proches de ceux du marché. Dans la négative, il est de nouveau fait appel à la concurrence.

  • 26 Weil, S. et Biau V., 2006, p. 43.

16Si le circuit financier d’un LEP ou d’un LIFT est très similaire à celui d’un contrat de PFI, les partenariats LEPs ou LIFTs n’en comportent pas moins une innovation très intéressante dans leur recherche d’aménagement du territoire, à la fois à l’échelle des collectivités locales et du territoire national. La logique de la file d’attente (premier arrivé, premier servi) est abandonnée au profit d’une programmation organisée territorialement grâce à des critères de priorité. Cette nouvelle approche redonne une place aux opérations de réhabilitation, alors que les contrats de PFI, qui nécessitaient de grosses opérations (une voire plusieurs dizaines d’écoles), favorisaient la démolition et la reconstruction, opérations moins risquées en raison de coûts mieux maîtrisables26. Elle permet par ailleurs un échelonnement des opérations dans le temps, ce qui devrait permettre de mieux gérer l’investissement public dans sa totalité et les décalages entre la demande publique et l’offre privée où des appels d’offres peuvent rester sans réponse quand les carnets de commandes des entreprises positionnées sur le marché PFI sont pleins.

Évolution du public sector comparator

  • 27  Marty, F., Trosa, S., Voisin, A., 2006, p. 68.
  • 28 H.M. Treasury, 2004.

17Le Treasury a également souhaité répondre aux nombreuses polémiques suscitées par l’utilisation du Public Sector Comparator, dont l’objet était de justifier, d’un point de vue économique, le recours à un contrat de PFI plutôt qu’à un autre type de contrat public (délégation de service public, marché public). On note qu’un outil comparable est utilisé dans d’autres pays, tels que l’Australie, le Canada, l’Italie, l’Irlande, les Pays-Bas et plus récemment la France27. Au Royaume-Uni, la critique la plus souvent formulée était de considérer comme biaisées les comparaisons de coûts entre le secteur public et le secteur privé telles qu’elles étaient établies par le PSC. En 2004, le Treasury a recommandé de remplacer le PSC par une méthode simplifiée, la Quantitative Spreadsheet Analysis, qui intègre, à côté des éléments chiffrés, des éléments qualitatifs non quantifiables28. Actualisée en 2006, cette méthode a fait l’objet d’un logiciel qui est mis à disposition de l’ensemble des administrations. Plus qu’un outil de prise de décision, la Quantitative Spreadsheet Analysis est davantage être considérée comme un outil d’aide à la prise de décision.

La prise en compte de la qualité de la conception

  • 29 Voir, par exemple, le rapport très critique (Audit Commission, 2003) sur la mauvaise qualité des éc (...)

18Jusqu’en 2003, compte tenu de la complexité des contrats PFI/PPP, les évaluations se sont surtout intéressées aux aspects juridiques et financiers de ces contrats, la qualité de la conception (good design) retenant peu l’attention de la puissance publique, même si les organismes chargés de l’évaluation avaient soulevé la question de la qualité des bâtiments29.

  • 30 On note que depuis 2001, les pouvoirs publics décernent un prix à la meilleure construction de bâti (...)
  • 31 CABE, 2005.

19Dans le rapport du Treasury de juillet 2003, le good design devient un des objectifs prioritaires du gouvernement et est surtout considéré comme un des moyens contribuant à l’obtention de la best value for money30. La CABE, dont les effectifs ont doublé entre 2002 et 2005, a publié, à l’usage des différents ministères, plusieurs guides faisant des recommandations pour produire des bâtiments de bonne qualité. Celles-ci ont jusqu’ici été suivies de peu d’effets. Dans son rapport de 2005, la CABE31 dit explicitement que ses recommandations doivent être mises en œuvre, si l’on veut aboutir à des constructions de meilleure qualité avec les contrats PFI/PPP. En particulier le client (le maître d’ouvrage public) doit être très engagé dans la recherche de la qualité dès la première phase de la conception du projet. La recherche de la qualité ne doit pas s’arrêter à la fin de la construction de l’équipement, mais doit se poursuivre durant toute la durée de vie de l’équipement et doit associer les usagers dans le processus. Pour faire évoluer la situation, l’Office of Deputy Prime Minister a publié, en 2005, à l’usage des collectivités locales, une liste de standards de qualité qui doivent désormais être respectés lors de la construction ou de la rénovation de bâtiments publics. Tout au long du montage d’un projet, les ministères et les collectivités locales doivent désormais se faire aider par des design champions, c’est-à-dire des hauts fonctionnaires ayant une compétence avérée dans le domaine de la conception de la construction. Des consultants privés (design advisors) peuvent également être recrutés. La CABE peut jouer ce rôle auprès des collectivités locales, en intervenant gratuitement.

Les conséquences budgétaires des contrats PFI/PPP

  • 32 Marty, F ., 2007, p. 3.
  • 33 Ibid, p. 14.

20Les aménagements successifs apportés à la politique des PFI/PPP ne dispensent pas de se poser les questions suivantes : la puissance publique est-elle capable, grâce à un contrat PFI/PPP, de fournir un service public d’une manière efficace en termes de coût, de qualité et de risque, c’est-à-dire de dégager de la value for money ou le recours à un tel contrat participe-t-il d’une « logique d’opportunisme budgétaire »32 en permettant à l’investissement public d’échapper aux règles de la comptabilité publique. Ce faisant, le risque serait alors grand qu’il conduise à un montage sous-optimal pour la collectivité et induise des risques supplémentaires en masquant des engagements de long terme33.

  • 34 HM Treasury, Treasury TaskforceTechnical Note 1,1999, 2007.
  • 35 Ibid.

21La position du gouvernement britannique est sans ambiguïté sur ce point. Dans un document de 199934, le Treasury a dit explicitement que le montage d’un projet PFI/PPP devait trouver sa justification dans la maximisation de la valeur pour le contribuable (best value for money) et non dans une stratégie comptable de hors bilan, le principe de la best value for money consistant à démontrer ex ante qu’un contrat PFI/PPP produira un meilleur rapport coût/bénéfice qu’un investissement effectué par le secteur public. Le rejet de toute considération comptable et d’opportunisme budgétaire a encore été réaffirmé récemment dans la Treasury TaskforceTechnical Note 1 réactualisée en 200735. En d’autres termes, le Treasury ne considère pas les contrats PFI/PPP comme un outil permettant d’émettre de la dette sans que les comptes publics en soient affectés.

  • 36 H.M. Treasury, juillet 2003.
  • 37 La base consultée en avril 2009 affiche les données pour les contrats PFI/PPP signés jusqu’en novem (...)
  • 38 Les contrats de partenariat public-privé représentent environ 10 % à 15 % de la commande publique a (...)
  • 39  10 contrats ont été signés entre 1992 et 1997, puis 106 contrats entre 1997 et 2000. Depuis cette (...)
  • 40 Marty, F., 2007, p. 37-39. La base du Treasury utilisée par Marty donne les données chiffrées sur l (...)

22Si l’on s’intéresse à la réalité des chiffres, que constate t-on ? Les données publiées par le Treasury en 2003 révèlent que 10 à 13,5 % des contrats PFI/PPP sont en fait des opérations hors bilan36. Si on examine la base de données actuelle mise à disposition par le Treasury37, sur les 628 contrats signés et répertoriés dans la base en novembre 2008, seulement 74 étaient consolidés dans les comptes publics, soit 12 % du total, ce qui veut dire en fait que 88 % des opérations PFI/PPP sont hors bilan. En termes de montants investis, les contrats déconsolidés représentent environ 31,6 milliards de livres sur un montant total de 58,6 milliards38, soit 54 % des montants investis. Depuis 1998, les contrats PFI/PPP ont beaucoup augmenté, en particulier les contrats hors bilan39. Si on s’intéresse à une répartition par secteur40, la ventilation entre les trois ministères les plus gros utilisateurs de contrats PFI/PPP (Défense, Santé et Transports) donne des renseignements très intéressants. Pour la Défense, 11 opérations sont consolidées et 36 opérations apparaissent hors bilan. Mais en montants investis, le déséquilibre est moindre : 2,24 milliards de livres consolidées en comparaison avec 3,34 milliards de montants non consolidés. La Santé recourt massivement aux opérations hors bilan, tant en nombre de contrat signés (81 hors bilan et 5 consolidés) qu’en montants investis (8 047 millions non consolidés, 243 millions consolidés), aucun projet n’ayant été consolidé depuis 2000. Quant au secteur des transports, si 29 projets sont hors bilan et 20 projets consolidés, le montant de trois opérations consolidées (3 contrats pour des lignes de métro en 2002/2003) représentent 17,6 milliards de livres pour un montant total de contrats cumulés égal à 19,7 milliards. Autrement dit, en dépit des règles budgétaires britanniques rigoureuses et des directives très claires du Treasury quant à la justification de la PFI/PPP, le traitement comptable des contrats PFI/PPP est majoritairement en faveur du hors bilan, ce qui pose la question du contrôle du Parlement sur les dépenses publiques et de la transparence des comptes publics.

  • 41 Pour une analyse des nouvelles règles comptables, se reporter à Marty, F., 2007.

23Le dérapage récent des comptes publics britanniques n’est pas de nature à rassurer quant on traitement comptable des opérations de PFI/PPP. On peut en effet craindre qu’il pousse les acteurs à inscrire les nouvelles opérations hors bilan. Toutefois, les dispositions prises par le gouvernement en 2003, qui conduisent à remplacer, pour les comptes publics, les normes comptables GAAP utilisées jusqu’ici par des normes IFRS peuvent inciter à moins de pessimisme, dans la mesure où elles limiteront les stratégies de déconsolidation41. Les comptes publics devront être présentés selon ces nouvelles normes à partir de l’exercice budgétaire 2009-2010.

Conclusion

24La politique des contrats de partenariats public privé PFI/PPP a plus de vingt ans d’existence au Royaume-Uni. Elle s’intègre dans une vaste réforme de l’action publique et est marquée par un fort engagement du gouvernement. Depuis sa mise en place dans les années 1990, elle a connu des évolutions importantes au fur et à mesure que les savoir-faire se constituaient. L’année 2003 peut être considérée comme une année charnière qui consacre la fin de la politique du tout PFI, les contrats PFI devenant une des formes de partenariat public-privé à côté des contrats LEPs dans le domaine scolaire et des contrats LIFTs dans le domaine hospitalier. Au fil des années, les structures expertes se sont multipliées pour aider les clients publics dans leur démarche de partenariat (4Ps, Partnership UK, Partnerships for Schools, Partnerships for Health). Le contrôle du pouvoir central s’est renforcé tout au long du processus et la programmation des opérations de réhabilitation prend désormais en compte des préoccupations d’aménagement du territoire. Plus récemment, le gouvernement, grâce au rôle joué par la CABE, a manifesté sa volonté d’améliorer la qualité des bâtiments publics. Au-delà de ces évolutions positives, il reste le problème de la transcription des partenariats public-privé dans les comptes publics, question cruciale pour éviter la formation de bombes à retardement que devront gérer les générations futures, car ces contrats PFI/PPP permettent aux générations d’aujourd’hui de disposer d’équipements modernes en reportant leur amortissement sur les générations de demain.

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Notes

1  Voir par exemple les travaux d’Allyson Pollock, professeur à l’université d ‘Edimbourg.

2  Pour les détails techniques, se reporter à Esposito, M.C., 2009, p. 141-146.

3  Pollit, C., 1990.

4  Dans les faits, elle existe depuis 1987, date de la signature du contrat pour la construction du pont Queen Elizabeth II.

5 Deux ans plus tard, le traité sur l’Union européenne (traité de Maastricht) imposa aux États membres qui souhaitaient rejoindre l’Union économique et monétaire (UEM) que le ratio du déficit public rapporté au PIB ne dépasse pas 3 % et que le ratio de la dette rapportée au PIB n’excède pas 60 %.

6  L’investissement public en pourcentage du PIB a diminué fortement au Royaume-Uni durant trois décennies à partir des années 1970. La diminution annuelle de l’investissement public net (Public Sector Net Investment, PSNI) a été légèrement supérieure à 15 % en moyenne sur la période 1990-1991- 1996-1997. Elle représentait 0,6 du PIB en 1997 (HM Treasury, 2006, p. 13).

7 Il n’est qu’à rappeler les prises de positions de Margaret Beckett chargée de la santé dans le cabinet fantôme. Voir, par exemple, House of Commons Debates, 2 décembre 1996, col. 694.

8 Au congrès annuel du parti travailliste de 2002, les syndicats du secteur public soumirent une motion demandant un moratoire pour les projets PFI. Celle-ci fut acceptée par 67,19 % de voix.

9  Si les deux sigles PFI et PPP sont le plus souvent considérés comme interchangeables, le sigle PPP regroupe stricto sensu des contrats entre le secteur public et le secteur privé qui sont de nature différente. Parmi ces contrats, le contrat PFI est le plus couramment utilisé par les gouvernements New Labour depuis 1997.

10  A « key element in the Government’s strategy for delivering modern, high quality public services and promoting the UK’s competitiveness is the Private Finance Initiative ». Voir H. M. Treasury,mars 2000. Voir également Smith, A., septembre 2000.

11 H. M. Treasury,mars 2000.

12 Voir Blair, T., Blair’s Speech on Public Service Reform, 16 octobre 2001.

13 Vignon, J., 1999, p. 22.

14 Président de Pearl Assurance Plc et de PremierFarnell Plc.

15  Voir Esposito, M. C., mars 2009, p. 138-141.

16  Ce second rapport formulait 32 recommandations.

17  Voir H.M. Treasury, Treasury Taskforce, Technical Note n° 5, 1999.

18  Grâce à des réformes successives introduites à partir de 1982, dont la Financial Management Initiative et le Resource Accounting and Budgeting Act de 1998, le Royaume-Uni a progressivement mis en place, à partir des années 1990, une comptabilité de nature patrimoniale (comptabilité en droits constatés) qui, comparée à une comptabilité de caisse utilisée jusqu’ici pour les comptes publics, permet une gestion plus efficace et une meilleure contrôlabilité des engagements et des résultats sur une période plus longue qu’un exercice budgétaire. Les agences ont été les premières concernées par cette réforme dont l’application a ensuite été étendue aux ministères (1999-2000), puis au Système de Santé et aux collectivités locales. La comptabilité patrimoniale valorise le patrimoine et les engagements des différentes administrations ainsi que les risques encourus. En juillet 2003, le Royaume-Uni a adopté les normes comptables IFRS qui sont venues se substituer aux normes comptables GAAP (General Accepted Accounting Practices) utilisées à la fois dans le secteur public et le secteur privé. Les comptes publics devraient être présentés suivant les nouvelles normes à compter de l’exercice budgétaire 2009-2010.

19 Pour plus de détail, voir Marty, F., Trosa, S., Voisin, A., 2006, p. 61-68.

20 Les cinq étapes sont détaillées dans H.M. Treasury, 2003, p. 61.

21  L’Audit Commission est un organisme indépendant qui doit veiller à la qualité des services publics.

22 Le National Audit Office est l’équivalent de la Cour des Comptes en France. Il est placé sous l’autorité du Parlement.

23 11 hôpitaux, 7 prisons, 3 centres d’éducation surveillée, 1 tribunal ; 7 routes, 5 bâtiments pour le ministère de la Défense, 2 bâtiments administratifs et 1 laboratoire.

24  On note qu’en juin 2003, Stephen Byers, ministre des Transports (il démissionna en 2002), très proche du Premier Ministre Tony Blair et se montrant très en faveur de la modernisation de l’État, avait mis en garde le gouvernement contre les problèmes créés par les contrats de PFI et clairement indiqué que les PFI ne devaient pas être utilisés dans tous les cas. Voir Byers, S., 3 juin 2003.

25 Weil, S. et Biau, V., 2006, p. 44.

26 Weil, S. et Biau V., 2006, p. 43.

27  Marty, F., Trosa, S., Voisin, A., 2006, p. 68.

28 H.M. Treasury, 2004.

29 Voir, par exemple, le rapport très critique (Audit Commission, 2003) sur la mauvaise qualité des écoles construites ou rénovées avec des contrats de PFI.

30 On note que depuis 2001, les pouvoirs publics décernent un prix à la meilleure construction de bâtiment public (Better Public Builing Award) par l’intermédiaire de la CABE.

31 CABE, 2005.

32 Marty, F ., 2007, p. 3.

33 Ibid, p. 14.

34 HM Treasury, Treasury TaskforceTechnical Note 1,1999, 2007.

35 Ibid.

36 H.M. Treasury, juillet 2003.

37 La base consultée en avril 2009 affiche les données pour les contrats PFI/PPP signés jusqu’en novembre 2009, http://www.hm-treasury.gov.uk/ppp_index.htm

38 Les contrats de partenariat public-privé représentent environ 10 % à 15 % de la commande publique au Royaume-Uni depuis 1990 (HM Treasury, 2006, p. 15). En d’autres termes, 85 % à 90 % des investissements publics britanniques sont encore financés de manière classique. À titre de comparaison, les contrats de partenariat public-privé ne représentent que 3 % de la commande publique en France.

39  10 contrats ont été signés entre 1992 et 1997, puis 106 contrats entre 1997 et 2000. Depuis cette date, le nombre de contrats signés est en nette diminution.

40 Marty, F., 2007, p. 37-39. La base du Treasury utilisée par Marty donne les données chiffrées sur les contrats répertoriés jusqu’en juillet 2007. Elle répertorie 591 contrats.

41 Pour une analyse des nouvelles règles comptables, se reporter à Marty, F., 2007.

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Pour citer cet article

Référence papier

Marie-Claude Esposito, « La politique des partenariats public-privé : une approche bipartisane en évolution », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 51-68.

Référence électronique

Marie-Claude Esposito, « La politique des partenariats public-privé : une approche bipartisane en évolution », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 23 juin 2017. URL : http://osb.revues.org/872 ; DOI : 10.4000/osb.872

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Auteur

Marie-Claude Esposito

Professeur de civilisation britannique à l'Université de Paris 3 – Sorbonne Nouvelle

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