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« Here today, gone tomorrow »1 : agences d’intérim et qualité des services publics britanniques

Jean-Philippe Fons
p. 87-105

Résumé

Cette contribution propose d’étudier l’impact du recours aux travailleurs intérimaires et aux agences privées sur les modalités de prestation de services publics en Angleterre.

L’intuition de l’auteur, ici, est que la cohabitation de différentes catégories de personnels (leurs conditions de travail, leurs conditions de rémunération, notamment) au sein d’une institution publique (un établissement scolaire, un service hospitalier) a un impact non négligeable sur la qualité du service rendu.

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Texte intégral

  • 1  Nous empruntons ici le titre d’un article de John Purcell et al. (British Journal of Industrial Re (...)
  • 2  Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, J.Attali (pres.), 2008, p. (...)

1La Grande-Bretagne est, depuis une vingtaine d’années, source de curiosités et d’exemples de « bonnes pratiques » que plusieurs pays européens cherchent à reproduire. La France n’y fait pas exception. Ainsi, le rapport de la commission pour la libération de la croissance française, présidée par Jacques Attali en 2008, se réfère-t-il nettement aux réformes menées outre-Manche. La mobilité plus importante des fonctionnaires, en interne et en externe, y est notamment soulignée ; le statut contractuel est présenté comme étant « plus rémunérateur et mieux valorisé en termes de carrière »2 ; la Commission souligne enfin le développement des agences pour les missions de prestations de service, ou encore le développement des indicateurs de performance des services publics et leur externalisation croissante.

  • 3  Purcell et al., op.cit., 2004.

2Avec l’apparition en Angleterre des agences d’intérim de personnels enseignants dans les années 1980, et plus largement l’essor qu’ont connu les agences intérimaires spécialisées dans la prestation de services publics, c’est toute une logique de gestion des personnels (nous parlons ici d’emplois publics) qui est remise en cause. Il y a de quoi surprendre ou émerveiller plus d’un chef d’établissements scolaires en France puisque leurs homologues britanniques ne sont pas des relais d’une hiérarchie et d’une administration largement décentralisées, mais des recruteurs, de véritables gestionnaires et des employeurs, investis des mêmes prérogatives que les patrons d’entreprises. Dans le secteur de la santé, les Ward managers (les gestionnaires ou chefs de services) disposent de compétences tout à fait similaires3.

3 Prenant notamment l’exemple des agences privées d’enseignants intérimaires, cette contribution propose une analyse du marché de l’emploi enseignant outre-Manche et des formes de recours à la flexibilité sur ce segment spécifique. Nous proposons d’étudier l'impact des agences d'intérim privées sur la qualité de la prestation du service rendu aux usagers, c’est à dire souligner la participation et l'implication de ses salariés employés dans des structures publiques (établissements de santé, écoles, services sociaux). Car si la structure et l’organisation des services publics ont été largement étudiées, ce n’est pas le cas du lien entre le capital humain et la qualité du service offert. Plus largement, il s’agira ici de réinsérer ces pratiques managériales dans le cadre plus large d'un glissement de paradigme dans la gestion des services publics outre-Manche.

La norme d’emploi des enseignants en Angleterre

4Le cadre d’emploi des enseignants titulaires dans le système d’éducation public anglais est en tout point comparable avec les autres institutions publiques. Les enseignants (tout comme les personnels techniques) sont recrutés par les conseils d’administration des établissements majoritairement sous CDI. Ils sont rémunérés par ces derniers même si le LEA reste leur employeur légal. Les statuts sont ainsi semblables à ceux des autres agents employés par la collectivité locale, avec des grilles de rémunération nationales pouvant être, le cas échéant et pour les matières où la pénurie d’enseignants est patente, négociées.

5La stabilité de l’emploi enseignant y est comparable à la situation que connaissent la France, l’Allemagne et la grande majorité des pays européens même si la garantie de l’emploi ne figure nulle part dans les contrats de travail de ces personnels. Dans la pratique, néanmoins, les cas de licenciements de personnels enseignants sont rares. Ce noyau dur d’enseignants qualifiés représente près de 95 % des personnels enseignants (hors teaching assistants).

6L’Angleterre compte en 2008 un peu plus de 435 000 enseignants (équivalent temps plein, hors enseignants du supérieur et secteur privé) dont 46 % enseignent en préélémentaire et élémentaire, 50 % dans le secondaire, le solde se trouvant dans les établissements spécialisés. Comme dans le cas de l’Allemagne et de la France, l’enseignement est très largement féminisé. En 2008, 3 enseignants sur cinq sont des femmes.

7Une spécificité du système anglais est la présence, toujours plus importante au sein des classes, de personnels « supplétifs » dont la fonction est d’individualiser l’aide pédagogique aux élèves (teaching assistants), l’aide aux élèves en grande difficulté (special need support staff), ou encore l’aide aux minorités ethniques (minority ethnic pupil support staff). Cette force de travail complémentaire représente en 2008 326 000 personnes, dont 177 000 assistants d’éducation. Leur nombre a plus que doublé depuis 1997 et témoigne d’un recours additionnel toujours plus appuyé aux formes de flexibilité quantitatives externes.

  • 4  Entre 1997 et 2008, le nombre d’enseignants ainsi recrutés est multiplié par 11, et représente prè (...)

8Si l’on s’en tient uniquement à l’évolution de l’emploi enseignant (donc hors teaching assistants), plusieurs points retiennent l’attention. Si l’augmentation des effectifs est réelle (le New Labour avait fait de l’éducation sa priorité en 1997), celle-ci est due en partie aux emplois à temps partiel dont la part dans l’emploi total passe de 11 à 15 % entre 1997 et 2008. Sur la même période, l’emploi à temps partiel progresse plus nettement dans le primaire (+18 %) que dans le secondaire (+12 %). D’autre part, bien que le ministère ait cherché à attirer des jeunes diplômés en leur versant une prime à l’issue de la première année d’enseignement (Golden Hello, de quatre à cinq milles Livres sterling) force est de constater que ce sont les effectifs des personnels non qualifiés (entendons non titulaires du Qualified Teacher Status) qui ont le plus progressé alors que le nombre d’enseignants qualifiés travaillant à temps plein n’augmente que très faiblement. La spectaculaire hausse du volume d’enseignants non qualifiés depuis 1998 s’explique, en partie, par l’emploi par les établissements scolaires d’étudiants préparant la qualification au métier d’enseignant4. Leur formation s’effectue directement sur le terrain ; une formation spécifique peut, si nécessaire, venir compléter ce cursus qui court-circuite les filières traditionnelles universitaires. L’attribution de l’alléchante Golden Hello peut, pour partie, expliquer ce phénomène. Les statistiques de vacances d’emplois dans les établissements laissent à penser que les bénéficiaires de la prime financière quitte l’enseignement en moyenne 5 à 6 après leur qualification et leur premier emploi.

Le service public d’éducation : un marché comme les autres

Un recours marqué à la flexibilité quantitative (externe)

9L’ajustement des besoins en personnel s’organise d’abord dans le système éducatif tout comme dans les services publics anglais par un recours à de la main d’œuvre externe. En périphérie de cet important noyau de personnels titulaires, on trouve deux autres cadres d’emplois : les enseignants recrutés sur CDD et les intérimaires.

  • 5  Ces contrats sont très souvent de la durée d’un semestre ou plus, selon la cause de l’absence du t (...)

10Les enseignants embauchés sous CDD, directement recrutés par les établissements, utilisés pour pallier l’absence d’un enseignant titulaire5 sont majoritairement sur des durées comprises entre un semestre et une année (long term positions). Les très courtes durées (short fixed term contract) restent marginales et représentent moins de 2 % de l’emploi. L’autre type de statut d’emploi enseignant qui tend à fortement progresser outre-Manche est celui des personnels intérimaires qui se décomposent en deux catégories.

  • 6  Ces enseignants qualifiés occupent bien souvent une activité salariée dans le secteur privé. Démot (...)
  • 7  Ces volumes sont inégalement répartis entre les différents secteur de l’éducation publique : 12 00 (...)

11La première concerne les personnels non affectés en établissement : ils constituent le réservoir de main d’œuvre du LEA6. Les données statistiques les plus récentes (DCSF, 2008) font état de près de 12 800 enseignants n’exerçant pas en établissements (in occasional service)7. La seconde catégorie d’intérimaires, de loin la plus importante, est constituée de personnels d’agences d’intérim spécialisées dans la mise à disposition de personnel enseignant. Cette catégorie d’intérimaires privés qualifiés (supply teachers) laisse une souplesse de gestion aux chefs d’établissements mais constitue également un segment spécifique du marché de l’emploi enseignant britannique.

  • 8  Fons, J.Ph., (2004), « Flexibilité de l’emploi et marchandisation des services publics locaux. Les (...)
  • 9  Ibid.

12La montée en puissance des agences privées (supply agencies) et l’augmentation constante du recours à cette forme de travail atypique soulignent l’importance du recours croissant au marché externe dans ce secteur professionnel. On estime aujourd’hui à plus de 20 000 le nombre d’enseignants intérimaires, soit 4,5 % du nombre total d’enseignants (équivalent temps plein8). Même si le principe de l’accueil coopératif reste courant sur de très courtes durées (les enseignants titulaires présents dans l’établissement assurent les cours dispensés par un collègue absent pendant les trois premiers jours), les chefs d’établissements n’hésitent pas à recruter des intérimaires à la journée, qu’ils négocient directement auprès de l’agence d’intérim entre 200 et 250 euros/jour9.

Des intérimaires aux qualifications reconnues par l’Etat

13Tout candidat à l’intérim doit, en principe, être titulaire du Qualified Teacher Status (QTS) ou de tout autre équivalent dans un pays de l’espace européen. Dans la pratique, certains responsables d’agences admettent recruter également des enseignants non titulaires du QTS pour pallier d’éventuels besoins en période de grande activité (septembre et janvier).

  • 10  C’est également le cas des agences privées d’infirmières (tel que GeniusHealth) qui recrutent larg (...)
  • 11  Voir sur ce point les entretiens qualitatifs menés par l’auteur et présentés, pour l’essentiel, da (...)

14Dès leur création, les agences ont également eu recours aux enseignants étrangers, tout particulièrement ceux en provenance des pays du Commonwealth et du Nouveau Commonwealth. Certaines agences (tel que TimePlan) possèdent leurs propres centres de recrutement en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Canada, aux États-Unis ou encore en Afrique du Sud10. Cette globalisation peut s’expliquer ainsi : les jeunes enseignants diplômés trouvent, dans l’intérim, l’opportunité de voyager tout en exerçant leur profession ; en outre, les chefs d’établissements britannique sont de plus en plus demandeurs11.

Des variations territoriales substantielles

  • 12  La London Allowance (indemnité de résidence annuelle) est versée aux salariés des administrations (...)

15Contrairement aux enseignants du secteur public d’éducation (employés et rémunérés par les établissements ou les LEAs), les disparités régionales sont nettement plus visibles lorsque l’on étudie les rémunérations des supply teachers. A la fin de l’année scolaire, les enseignants intérimaires qui effectuent des remplacements sur Londres ou sa banlieue totalisent ainsi une prime géographique nettement supérieure à la London Allowance versée aux titulaires12. La demande en enseignants est fortement régionalisée en Angleterre et la demande en intérimaires reflète la demande et la pénurie d’enseignants titulaires. La demande en enseignants est naturellement forte autour de la capitale et les contrastes sont saisissants. Selon les statistiques du Ministère de l’Éducation, les enseignants fournis par les agences d’intérim peuvent représenter jusqu’à 70 % du total des remplacements de courte à moyenne durée (inférieure à un mois) dans et autour de la capitale, alors que ce pourcentage est, dans le même temps, de 10 % en moyenne pour le reste de l’Angleterre et du pays de Galles.

Un phénomène accentué par la crise des vocations

16L’une des motivations qui poussent les enseignants vers l’intérim est une flexibilité accrue et une organisation du temps de travail dépourvue de toute contrainte. Lorsqu’ils assurent des remplacements de courte à moyenne durée, les intérimaires ne sont, en effet, pas tenus de participer aux différents événements de la vie de l’établissement (réunions avec les parents, conseils d’écoles) ou encore d’assurer des tâches administratives.

17S’il existe bel et bien une crise des vocations, observable et quantifiable, elle ne reflète nullement une désaffection pour l’enseignement ; elle dénonce, en revanche, la charge de travail des enseignants et les nombreuses tâches administratives dont ils doivent s’acquitter, au détriment des activités d’enseignement (confiées souvent à des assistants d’éducation recrutés par milliers depuis 2002).

  • 13  Purcell et al, 2004, p. 719.

18La crise des vocations et des recrutements touche également le secteur de la santé, et le recours grandissant aux intérimaires entretient et exacerbe le phénomène13. Néanmoins, depuis le second trimestre 2008 et la crise dite du « credit crunch », les candidatures de jeunes diplômés à des emplois publics (considérés comme plus stables) ont fortement progressé, freinant de fait la crise des recrutements que connaissaient certains secteurs.

Les réformes des services publics britanniques et le New Public Management : une nouvelle éthique marchande

  • 14  Interview de Tony Blair dans le Nouvel Observateur, 06/11/2004. Voir également Fons, J.Ph., (2006a (...)

19Outre Manche, les orientations souhaitées depuis l’élection du New Labour en 1997, et qui privilégient la contractualisation et la rationalisation, veulent orienter plus efficacement les services vers les usagers devenus clients ou consommateurs. A ce titre, les modes de gestion de l’administration locale ont été calqués sur les normes des établissements privés, et l’évaluation des services procède des critères de performance. Le propos du New Labour à cet égard n’est pas simplement de faire machine arrière et de revenir sur les changements intervenus sous les précédents gouvernements conservateurs, ou de diriger le pays de façon plus efficace, mais de « donner une nouvelle orientation à la Grande-Bretagne du XXIe siècle »14. La transformation des services publics en est la clé de voûte.

20Le Parti de Tony Blair et de Gordon Brown se distingue cependant nettement des conservateurs ; pour ces derniers, en effet, les services publics ne peuvent pas être améliorés, et investir plus revient à vouloir remplir un puits sans fond. Mais le New Labour rejette également l’opinion, défendue parfois à gauche, selon laquelle le rôle d’un gouvernement travailliste est de se contenter de défendre les services existants, sans élargir le choix des prestataires ni les responsabilités de chacun. Le grand absent de ses débats est très certainement le citoyen, qui devient tour à tour l’usager, le client ou bien encore un consommateur, cible de techniques de marketing agressives qui tendent à exclure les plus démunis de certaines prestations de services.

21L’observateur notera que la réforme des services publics ne s’est pas matérialisée de la même manière dans tous les pays européens. Deux grands courants peuvent être identifiés : d’une part, une réforme axée sur la décentralisation de la prestation, la satisfaction de l’usager (quel que soit le coût net du service) et la formation professionnelle des agents prestataires (archétypes de la réforme des services publics en Europe du Nord) ; et, d’autre part, une approche réformatrice structurelle basée sur une logique de marché, une mise en concurrence des prestataires et l’intronisation de techniques managériales issues du monde de l’entreprise.

  • 15  Voir sur ce point la contribution de Nicholas Deakin dans Fons, J.Ph., (dir.) (2009), Les années M (...)

22Outre-Manche, depuis une dizaine d’années, les axes de réformes se cristallisent autour de cinq principales dimensions : la gestion des ressources humaines, la décentralisation, la simplification administrative, l’administration électronique, et la modernisation de la gestion publique. Dès l’arrivée au pouvoir des Conservateurs en 1979, le gouvernement Thatcher avait amorcé une profonde transformation des modes de gestion publique. Pour le Premier Ministre conservateur, l’État, qui occupait jusqu’alors un rôle important, ne fonctionnait plus de façon efficiente et efficace. Plusieurs mesures ont alors été prises pour infléchir son engagement. Les Gouvernements successifs, entre 1979 et 1997, s’attacheront ainsi à réduire le nombre d’institutions intermédiaires, à systématiser les modalités de mise en concurrence, et privatisèrent des pans entiers de l’économie afin de limiter les domaines d’intervention publique et, partant, les dépenses. Des grandes tendances rendent compte des changements introduits par le gouvernement, et qui ont eu une incidence tant sur l’administration centrale que sur l’administration locale. Un accroissement des contrôles effectués par le gouvernement a ainsi permis de fixer les orientations nationales, les normes et les cadres politiques pour toute une gamme de services. Ces pouvoirs ont accompagné des initiatives consistant à proposer des choix aux usagers des services publics et à leur conférer un certain contrôle sur la distribution locale des ressources, de façon à les rapprocher du public. L’accent a été replacé, par l’intermédiaire de l’application de la Charte des citoyens du Gouvernement de John Major15, sur les droits des usagers à des services de qualité, et fournis selon des normes déterminées qui respectent un cahier des charges. Des systèmes d’économie mixte pour la prestation de services ont été mis au point par le biais de contrats de sous-traitance, d’appels d’offres concurrentielles et de l’introduction d’autres mécanismes de type marchand.

  • 16  Voir Fons, J.Ph., (2008), « La redéfinition du rôle de l’Etat : une nouvelle identité britannique  (...)
  • 17  Simmons, R., Powell, M., Greener, I. (eds), The consumer in public services. Choice, values and di (...)
  • 18  Le gouvernement a d’ailleurs lancé plusieurs programmes (dont Take Part ou le Expert Patients Prog (...)

23Le mode de gestion publique du New Labour s’est en grande partie appuyée sur l’héritage conservateur tout en développant un modèle original de réformes des services publics à partir de la modification des fournisseurs de service et l’introduction de logiques de choix et de compétition. Cette « new mixed economy of welfare » peut être perçue comme le symbole, au fond, d’un éclatement de la notion même de citoyenneté, auquel répondrait une nouvelle dynamique d’action politique marquée par la multiplication des acteurs-fournisseurs (les providers) dans le cadre de partenariats public-privé ou encore des partenariats avec le secteur à but non lucratif16. Dans le même temps, le New Labour entend gagner la confiance des usagers en élaborant une nouvelle charte – non pas du citoyen mais du client : ce que certains chercheurs outre Manche qualifient de « co-production de services publics ». Le secteur associatif en est l’instrument de choix. Les associations sont bien souvent organisées autour de la vie d’un quartier, et les bénévoles qui y œuvrent sont, pour un grand nombre d’entre eux, également bénéficiaires des services proposés. Tournant l’adage de Durkheim à contre sens (« Si l’État est partout, il n’est nulle part »), le New Labour redéfinit les missions de l’État. Celui-ci agit en catalyseur, en facilitateur (et surtout en financeur) ; il encourage les partenariats et provoque l’accouchement de nouvelles structures : les « user-led organisations » (pour la plupart des associations à but non lucratif dont l’action est limitée à la prestation de services basiques au niveau infra local : services de garde d’enfants, aides aux devoirs, sorties culturelles ou sportives pour les jeunes de milieux défavorisés, etc.). Plus largement, l’action du New Labour s’inscrit dans une démarche active d’empowerment : il s’agit de permettre aux usagers-clients des services publics d’exprimer leurs attentes et de manifester, le cas échéant, leur mécontentement ou leur entière satisfaction17. Ils ne sont ainsi donc plus les simples bénéficiaires passifs de services publics ; ils prennent toute leur part dans cette nouvelle gouvernance collective (citizen governance)18.

  • 19  Pour une discussion complète, voir Dunleavy, P., Hood, C., 1994.
  • 20  Voir également la lecture critique du NPM de Leishman, F., Cope, S., Starie, P., « Reforming the p (...)

24 Le Nouveau Management Public (New Public Management - NPM) cristallise l’essentiel de ces transformations (qu’il s’agisse de l’autonomisation et de la responsabilisation des usagers des services publics, des modalités de prestation de ces services, ou encore des pratiques d’évaluation mises en œuvre). Objet de controverses depuis vingt ans, le NPM peut se définir comme un ensemble de dispositions ad hoc visant à réorganiser les acteurs et institutions publics de manière à rendre leur gestion, leur mode de fonctionnement et leur responsabilité publique proches des pratiques à l’œuvre dans le secteur privé19. Le NPM se distingue de la gestion publique des années 1970 (progressive public administration) sur cinq aspects qui nous semblent fondamentaux20 :

  • Des indicateurs de performance permettent de déterminer les budgets des structures publiques (outputs budgets) ;

  • Les organismes publics prestataires sont gérés comme un réseau d’acteurs, liés par un contrat et un engagement du résultat (delivery) ;

  • Une distinction est introduite entre le prestataire et le client du service public (quasi-markets) ;

  • Les institutions publiques sont mises en concurrence avec les entreprises privées et les partenaires du secteur à but non lucratif, à la recherche du meilleur compromis (value for money) ;

  • Là où existait une « éthique » du service public, les règles du marché ont « désacralisé » les valeurs universalistes du service au citoyen.

  • 21  Rhodes, R.A.W. (ed.), « The new public management », Public Administration, 69 :1, 1991.
  • 22  Hood, C., 1991, p. 9.

25Le NPM apparaît comme une tentative, peu coordonnée et peu cohérente, de répondre à un ensemble de défis économiques, politiques, organisationnels et sociétaux auxquels les nations occidentales ont été confrontés dès la fin des années 1970 et l’essoufflement du compromis fordiste. Pour certains commentateurs, le NPM représente la nouvelle configuration de la gestion publique développée par le Nouvelle Droite dans les années 198021. Pour d’autres, le NPM n’est qu’un phénomène de mode, limité aux cercles des gestionnaires initiés : « [it] has changed little, apart from the language in which senior public ‘managers’ speak in public »22. Pour d’autres encore, le NPM serait un subterfuge permettant à l’élite managériale de promouvoir et préserver ses intérêts :

  • 23  Hood, C., op. cit., p. 9.

« [NPM] is a self-serving movement designed to promote the career interests of an élite groupe of ‘new managerialists’ (…) rather than the mass of public service customers or low-lewel staff »23.

26Les discussions et les analyses du NPM sont d’autant plus nombreuses et sujettes à controverses que le NPM peut être perçu comme l’alliance de deux mouvements à l’origine opposés. Deux approches de la gestion publique, à priori incompatibles et paradoxales, semblent avoir fusionner. La première est l’approche allemande de la gestion par l’Etat et par ses fonctionnaires du développement économique (Volkswirtschaft) – cette tradition a été profondément influencée par le caméralisme (Wohlfahrtsstaat) au XIXe siècle lors de la construction de la jeune République allemande. La seconde composante du NPM est l’approche libérale de la régulation économique, et dont les influences remontent à l’utilitarisme. En tout état de cause, les conditions de la naissance et de l’essor du NPM sont à chercher dans l’environnement socio-économique bien particulier que connaissent les pays d’Europe de l’ouest (et les Etats-Unis) entre les années 1950 et 1980. Au premier rang de ces circonstances, on retrouve de profonds changements dans l’appareil de production (développements techniques et technologiques, massification du salariat, crise de l’industrie lourde). Les frontières entre les emplois relevant strictement du secteur public et ceux relevant du secteur privé s’amincissent, alors que le salariat s’homogénéise autour d’une classe moyenne de cols blancs qui bousculent les codes et l’étatisme dominant en matière de gestion des services publics.

  • 24  Martin, S., Managing without managers, Beverly Hills, Sage, 1983.
  • 25  Hood, C., op.cit., p. 9.

27 Il n’est donc pas étonnant que les critiques du NPM soient si nombreuses. Pour partie, elles apparaissent de manière concomitante, dès le début des années 1980, avec la diffusion de nouvelles pratiques de gestion publique (de l’Europe de l’ouest aux Etats-Unis, de la Nouvelle Zélande au Canada). Outre les critiques relevées plus tôt, portant sur la reproduction d’une classe de techniciens du management (formés et recrutés dans les plus prestigieuses business schools que comptent La Grande-Bretagne et les Etats-Unis), le NPM est accusé d’avoir non seulement nui au service public mais d’être parfaitement inefficace. Les nouvelles procédures et les modalités de gestion des services publics (et des agents) auraient, arguent les détracteurs, alourdi considérablement les structures managériales en multipliant les niveaux de prise de décisions. La conséquence est un « aggrandizement of management »24 et l’apparition d’une « middle-level bureaucratization »25.

  • 26  Pour une discussion sur l’insertion économique des agences d’intérimaires, voir Forde, C., Slater, (...)

28 C’est dans ce cadre large que l’intervention des agences privées d’intérimaires doit être insérée26. Elle participe à la prestation de services publics dont la conception et l’évaluation demeurent la responsabilité de l’Etat.

Les effets pervers de l’intérim : une réponse structurelle qui impacte sur la qualité du service public

29En vingt ans, entre 1984 et 2005, la place de l’intérim dans les administrations publiques, le secteur de la santé ou encore l’éducation à presque doublé. Mais alors que par le passé les intérimaires étaient appelés en renfort pour soulager la charge de travail des agents titulaires, ou pour faire face à des épisodes périodiques de forte activité dans leur service, les intérimaires sont de plus en plus embauchés pour pallier les défections en personnels titulaires. Ce qui relevait d’un procédé ajustement à la marge de la main d’œuvre (flexibilité externe, quantitative) tend à devenir un mode de fonctionnement pérenne des services publics britanniques, non sans conséquence sur la qualité du service offert aux usagers. Ce faisant, cet affaiblissement du marché interne de l’emploi public (avec le recrutement d’outsiders) altère en profondeur l’ « éthique du service public ».

  • 27  Les chercheurs du CERIC de l’université de Leeds estiment à 13 mois l’ancienneté moyenne dans un e (...)
  • 28  Ward et al., 2001.
  • 29  Fons, J.Ph, Meyer, J.L, 2005.
  • 30  Ces deux profils d’emplois sont qualifiés dans la littérature de « routine peripheral jobs », d’un (...)

30Les problèmes posés par la coexistence quotidienne d’agents titulaires et d’intérimaires sont multiples. Pour les gestionnaires et les managers, il s’agit de veiller à la bonne intégration de ces employés, de les superviser voire de les former, parfois pour des missions de courtes durées27. Ce « management de l’attrition »28 impacte nécessairement sur la qualité du service fourni. Découragés, peu considérés, les intérimaires quittent régulièrement le service avant la fin de leur contrat, engendrant une discontinuité dans la prestation du service. Notons que paradoxalement cet important taux de rotation permet aux gestionnaires de repérer les intérimaires productifs, auxquels une offre d’emploi sur statut de titulaire typique pourra être faite. Les frontières entre salariés titulaires et permanents (le « cœur »), d’une part, et salariés occasionnels et contractuels (la « périphérie »), d’autre part, sont en constante évolution29. Confrontés à une hausse de la demande et une période d’activité plus forte, les gestionnaires disposent de deux alternatives : externaliser la prestation d’un service (c’est à dire se tourner vers le marché ou le secteur à but non-lucratif), ou recruter davantage et constituer un réservoir de personnels aux conditions de travail plus souples et flexibles que celles des employés du « cœur ». Pour certains chercheurs, le choix entre l’externalisation et le recours à des employés titulaires peut être justifié en fonction de la spécificité et la nature de la mission : ainsi, les emplois que ne requièrent aucune technicité particulière ni connaissance ou qualification propres (firm-specific skills) peuvent être externalisés. Les mêmes chercheurs oublient de souligner que, inversement, le marché externe (et particulièrement les agences d’intérimaires) peut fournir à une institution (ou à une entreprise) les connaissances, les compétences et les qualifications nécessaires au bon déroulement d’une mission ponctuelle – qualifications et compétences dont le personnel titulaire peut ne pas disposer. Le marché externe (hors entreprise) peut ainsi fournir à la fois et simultanément une main d’œuvre faiblement qualifiée tout comme une bonne d’œuvre aux compétences rares – ces derniers auront alors toute latitude pour négocier avec l’employeur leur rémunération ou leurs conditions de travail30.

  • 31  Passant de 402 millions de Livres à 730 millions.

31Dans le cas bien précis de la prestation de services publics (à l’inverse de produits manufacturés ou de services aux professionnels), le recours aux agences d’intérimaires est justifié soit par un phénomène de crise des vocations (que nous soulignions plus haut), ou par la nécessité de remédier aux absences ponctuelles du personnel titulaire. Les secteurs de l’éducation et de la santé publique sont particulièrement concernés. En 2001, un rapport de la Audit Commission estimait à 43000 le nombre d’infirmières qualifiées qui exerçaient leur profession pour des agences privées en Angleterre et au pays de Galles, à tel que point que la dépendance du secteur de la santé publique (le NHS) envers ces agences d’intérimaires est devenue inquiétante. Le coût pour le NHS de ce recours systématisé et généralisé aux agences d’intérimaires pour pallier les insuffisances en personnel titulaire est colossal : il a presque doublé entre 1997 et 2000 selon les chiffres du Ministère de la santé31.

  • 32  Purcell et al., 2004.

32Pour les gestionnaires des personnels soignants, le recours aux agences d’intérim est l’option la moins souhaitable. La cohabitation de personnels titulaires et intérimaires s’avère, soulignent plusieurs gestionnaires, difficile et source de tensions sur le lieu de travail. Les agences privées ne sont pas tenues de respecter les conventions de branche ni les grilles de rémunération fixées dans le secteur (de la santé par exemple) au niveau national. Les taux de rémunération horaire des intérimaires sont, bien souvent, supérieurs à ceux de leurs collègues du NHS – ce qui n’est pas sans déplaire au personnel titulaire et affecte immanquablement les relations de travail et de fait la qualité du service offert32.

33  Pour les intérimaires eux-mêmes, un profond sentiment d’insécurité (les emplois intérimaires sont non typiques, et n’offrent qu’une faible stabilité professionnelle) ou de perte de l’ « identité professionnelle » peut être déstabilisant et participer de la dégradation de la qualité du service public (Kirpatrick et al., 2008).

34 Sur le seul plan budgétaire, enfin, les agences d’intérim agissent comme des intermédiaires sur un marché du travail largement dominé par la commodification de compétences rares. Elles augmentent très sensiblement le coût du service pour des gestionnaires qui doivent parfois avoir recours à plusieurs agences simultanément. Dans le cas des personnels infirmiers du NHS, l’usage d’une main d’œuvre intérimaire a exacerbé le phénomène de crise des vocations observable depuis une dizaine d’années – afin de rivaliser avec les agences privées, le NHS a d’ailleurs du ouvrir sa propre agence d’intérimaires (NHS Professionals).

Conclusions

35La typicité du cadre d’emploi et du système éducatif anglais réside dans l’importante autonomie de gestion laissée aux chefs d’établissements et aux conseils d’administration depuis 1988 et le Local Management of Schools. L’embauche d’un enseignant est une prérogative du conseil d’établissement, tout comme le classement des candidats à l’issue du processus de sélection. En fonction de ses qualifications, de son ancienneté et des références qu’il pourra fournir, l’enseignant sera positionné différemment sur l’échelle nationale des rémunérations (Teachers’ Pay Scale), une marge de négociation salariale étant toutefois laissée à l’appréciation des parties. La tradition de gestion fortement déconcentrée permet également aux chefs d’établissements situés dans des zones peu attirantes (quartiers défavorisés, etc.) de moduler l’offre de rémunération en jouant sur un éventail de primes. En fonction des besoins, les chefs d’établissements recrutent un volant de salariés flexibles sur des segments d’emplois distincts : enseignants qualifiés (ou pas) d’agences privées, réservoir de main d’œuvre des LEA, enseignants « free lance » embauchés à la petite semaine, personnels à la retraite, etc.

36Le Local Management of Schools a accompagné un mouvement de déconcentration des mécanismes de régulation et de négociations salariales, malgré les niveaux de salaire déterminés conjointement à l’échelle du pays entier par le Ministère et le School Teacher Review Body. La relative autonomie dont jouissent aujourd’hui les chefs d’établissements scolaires leur permet, à moindre coût, d’éviter toute crise grave – d’autant plus que la question des rémunérations figure en très bonne place dans les débats sur la politique nationale d’éducation et peut influer sur le choix d’embrasser la carrière d’enseignant comme sur la décision de rester dans la profession. Ainsi, même si la pénurie d’enseignants reste difficile à quantifier et à apprécier au travers des statistiques du Ministère, aucun système scolaire n’est confronté à une situation de classe sans enseignant – même si les problèmes que pose le recrutement (particulièrement le cas des supply teachers ou des enseignants non qualifiés embauchés sur des contrats de très courtes durées) peuvent nécessiter des solutions qui amènent à s’interroger sur la qualité des enseignements (ce qui est, à notre sens, un tout autre débat). Il n’est pas non plus rare que l’enseignant d’un collège anglais assurant le cours de sciences de la vie et de la terre soit également le professeur de mathématiques, ou que l’enseignement du théâtre soit confié à un enseignant dont le poste à été supprimé dans le même établissement ou dans le même LEA.

  • 33  Un niveau de recrutement et de gestion fortement centralisé (comme cela est le cas en France) perm (...)
  • 34  Le Licensed Teacher Scheme permet à des candidats aux métiers de l’enseignement de suivre un cursu (...)

37 L’autonomie complète en matière de recrutement permet également de traiter au mieux les pénuries ponctuelles en ayant recours au marché local33. L’offre s’est rapidement adaptée à ces nouvelles contraintes, notamment en diversifiant les modes d’acquisition du Qualified Teacher Status, à l’image du Licensed Teacher Scheme (mis en place en 1989)34. De la même manière, en 1994, le School Centred Initial Teacher Training (SCITT) proposait aux étudiants de troisième cycle universitaire qui souhaitent embrasser la carrière d’enseignants d’être formés en établissement. Le programme a, depuis son instauration, rencontré un franc succès auprès des étudiants les plus diplômés, et compte près de 1500 stagiaires. En 2000, un programme de recrutement accéléré est proposé aux étudiants que leurs diplômes prédisposent à embrasser les plus hautes carrières qu’offre le système éducatif anglais (essentiellement les emplois de Advanced Skills Teachers ou de direction). Modelé sur son jumeau lancé par le Cabinet Office, le programme Fast Track comporte une formation théorique (soutenue par des stages en établissements) permettant aux candidats de gravir les échelons des échelles de rémunération plus rapidement.

38 En mars 2009, le gouvernement de Gordon Brown annonce un nouveau programme de formation accélérée qui permettra aux cadres (essentiellement du secteur bancaire) touchés par la crise financière d’obtenir la qualification QTS en six mois seulement. Ce sont ainsi deux cents enseignants que le gouvernement espère attirer et recruter. Le document officiel ne fait état d’une prime spécifique ; néanmoins, ces nouveaux enseignants qui accepteront d’officier dans des quartiers défavorisés se verront récompensés d’une indemnité forfaitaire de dix milles Livres Sterling par an.

  • 35  Notons que ce type de mobilité interne est encore très limité en France
  • 36  Voir sur ce point Fons J.Ph., Meyer J.L. (2005), « Les logiques de gestion de l’emploi public ense (...)

39Force est de constater que domine outre-Manche un marché du travail professionnel en situation de déséquilibre : le nombre d’enseignants qualifiés est en effet inférieur aux besoins réels de personnels dans les établissements. La formation initiale des enseignants en Angleterre s’appuie sur des qualifications transférables à l’échelle du métier et permet à ces derniers d’évoluer au gré de leur carrière entre l’enseignement élémentaire et secondaire, et d’articuler différents employeurs pour agencer leur trajectoire professionnelle35. Les mouvements de la main d’œuvre enseignante sur les marchés locaux, la cohérence interne des systèmes de classification et les dispositifs de négociation collective corroborent l’idée d’une organisation reposant sur un marché du travail professionnel. Pour autant, bien que l’essentiel des enseignants relèvent de ce type de régime de mobilisation, la poussée des agences d’intérim ouvre la voie à la structuration, aux côtés du marché professionnel, d’un marché externe, faisant place à un encastrement de ces deux formes d’organisation. L’opposition entre marché professionnel et marché externe dans la perspective dualiste est toutefois à nuancer : plusieurs études de cas ont montré que l’externalisation de compétences et de services permet de réduire les coûts financiers ; elles ont aussi souligné un certain nombre de facteurs qui peuvent engendrer des coûts cachés. Le meilleur exemple ici est très certainement le phénomène de désengagement des personnels (les salariés des agences d’intérim se sentant bien moins intégrés ou impliqués dans la vie de l’établissement dans lequel ils effectuent leur remplacement) ou encore la moindre qualité du service fourni36. Toutes choses égales, le recours massif aux employés de ces agences privées est désormais une pratiques institutionnalisée dans les administrations publiques outre Manche. Il témoigne du peu d’attrait qu’offrent les carrières dans les services publics britanniques pour les jeunes diplômés (enseignants, professionnels de la santé, etc.) et d’une profonde crise du marché du travail que des perspectives plus moroses à court terme viendront probablement nuancer.

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Notes

1  Nous empruntons ici le titre d’un article de John Purcell et al. (British Journal of Industrial Relations, 2004, 42 :4).

2  Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, J.Attali (pres.), 2008, p. 126. On renverra également le lecteur vers le Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique. Faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France, Ministère du Budget, des Comptes Publics et de la Fonction Publique, avril 2008.

3  Purcell et al., op.cit., 2004.

4  Entre 1997 et 2008, le nombre d’enseignants ainsi recrutés est multiplié par 11, et représente près de 6000 individus à la rentrée 2008 (sont inclus les individus inscrits dans le cadre des programmes suivants : Graduate Teacher Programme, Registered Teachers Programme, Overseas Trained Teachers Programme, ou le Teach First scheme.

5  Ces contrats sont très souvent de la durée d’un semestre ou plus, selon la cause de l’absence du titulaire (maladie, congés de maternité, etc.). Une partie des ces personnels embauchés sous CDD est constituée d’enseignants « free lance » qui ont, pour des raisons diverses, choisi de sortir du système traditionnel. Ce sont souvent d’anciens titulaires d’un établissement local ou des enseignants à la retraite.

6  Ces enseignants qualifiés occupent bien souvent une activité salariée dans le secteur privé. Démotivés ou déçus, ils ont choisi de ne pas embrasser la profession d’enseignant malgré leurs diplômes et leurs qualifications.

7  Ces volumes sont inégalement répartis entre les différents secteur de l’éducation publique : 12 000 enseignants sont recensés dans les statistiques nationales pour les seuls secteurs primaire et secondaire.

8  Fons, J.Ph., (2004), « Flexibilité de l’emploi et marchandisation des services publics locaux. Les supply agencies et la prestation du service public d’éducation. Un modèle de réponse anglo-saxon ? », in Leydier, G. (ed.), Les services publics britanniques, Presses Universitaires de Rennes. Aucune statistique nationale n’est disponible. Nos estimations se basent donc sur les bases de données des plus importantes agences d’intérimaires (Capita, Spring Education, Select Education, TimePlan et Teaching Personnel).

9  Ibid.

10  C’est également le cas des agences privées d’infirmières (tel que GeniusHealth) qui recrutent largement dans les pays du Commonwealthf.

11  Voir sur ce point les entretiens qualitatifs menés par l’auteur et présentés, pour l’essentiel, dans Fons, J.Ph. (2004), op. cit.

12  La London Allowance (indemnité de résidence annuelle) est versée aux salariés des administrations afin de compenser, en partie, la cherté de la vie dans la capitale. Elle varie de 1200 à 5000 euros selon les quartiers (centre de Londres, périphérie ou bordure extérieure).

13  Purcell et al, 2004, p. 719.

14  Interview de Tony Blair dans le Nouvel Observateur, 06/11/2004. Voir également Fons, J.Ph., (2006a), « Le citoyen et les services publics en Grande-Bretagne et en France. Vers une analyse des convergences », in Espiet-Kilty, R., Whitton Timothy (ed.), Citoyen ou consommateur ? Les mutations rhétoriques et politiques au Royaume-Uni, Presses Universitaires Blaise Pascal, Politiques et Identités (coll.), p. 255-267.

15  Voir sur ce point la contribution de Nicholas Deakin dans Fons, J.Ph., (dir.) (2009), Les années Major 1990-1997, Observatoire de la Société Britannique, n° 7, 2009.

16  Voir Fons, J.Ph., (2008), « La redéfinition du rôle de l’Etat : une nouvelle identité britannique ? », in Observatoire de la Société Britannique, n° 5, février 2008, p. 211-225.

17  Simmons, R., Powell, M., Greener, I. (eds), The consumer in public services. Choice, values and differences, Policy Press, Bristol, 2009.

18  Le gouvernement a d’ailleurs lancé plusieurs programmes (dont Take Part ou le Expert Patients Programme, EPP) dont la vocation est de promouvoir la « citoyenneté active » (active citizenship).

19  Pour une discussion complète, voir Dunleavy, P., Hood, C., 1994.

20  Voir également la lecture critique du NPM de Leishman, F., Cope, S., Starie, P., « Reforming the police in Britain. New public management, Policy networks and a tough ‘old bill’« , International Journal of Public Sector Management, 8 :4, 1995, p. 26-37.

21  Rhodes, R.A.W. (ed.), « The new public management », Public Administration, 69 :1, 1991.

22  Hood, C., 1991, p. 9.

23  Hood, C., op. cit., p. 9.

24  Martin, S., Managing without managers, Beverly Hills, Sage, 1983.

25  Hood, C., op.cit., p. 9.

26  Pour une discussion sur l’insertion économique des agences d’intérimaires, voir Forde, C., Slater, G., Green F., Agency working in the UK : what do we know ?, Centre for Employment Relations Innovation & Change, University of Leeds, Policy Report n° 2, mai 2008.

27  Les chercheurs du CERIC de l’université de Leeds estiment à 13 mois l’ancienneté moyenne dans un emploi intérimaire (contre 7 ans ½ pour un emploi à temps plein en CDI) (Forde, C., et al., 2008).

28  Ward et al., 2001.

29  Fons, J.Ph, Meyer, J.L, 2005.

30  Ces deux profils d’emplois sont qualifiés dans la littérature de « routine peripheral jobs », d’une part, et « expert jobs », d’autre part.

31  Passant de 402 millions de Livres à 730 millions.

32  Purcell et al., 2004.

33  Un niveau de recrutement et de gestion fortement centralisé (comme cela est le cas en France) permet d’éviter ces situations de désertifications locales ou régionales en redistribuant les personnels sur le territoire ou dans l’académie.

34  Le Licensed Teacher Scheme permet à des candidats aux métiers de l’enseignement de suivre un cursus sur le terrain d’une durée de deux années, assorti d’une formation pédagogique obligatoire.

Nous ne traiterons pas ici des différents mécanismes qui permettent aux enseignants qualifiés étrangers d’obtenir le QTS (Overseas Trained Teacher Programme).

35  Notons que ce type de mobilité interne est encore très limité en France

36  Voir sur ce point Fons J.Ph., Meyer J.L. (2005), « Les logiques de gestion de l’emploi public enseignant dans trois pays européens », in Formation – Emploi. Revue française de sciences sociales, n° 92, Centre d’Études et de Recherches sur les Qualifications (CEREQ), La Documentation Française, 5-19.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Philippe Fons, « « Here today, gone tomorrow » : agences d’intérim et qualité des services publics britanniques », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 87-105.

Référence électronique

Jean-Philippe Fons, « « Here today, gone tomorrow » : agences d’intérim et qualité des services publics britanniques », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 18 novembre 2017. URL : http://osb.revues.org/892 ; DOI : 10.4000/osb.892

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Auteur

Jean-Philippe Fons

Maître de Conférences à l'Université Européenne de Bretagne Rennes 2

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