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Le service public de l’emploi à l’épreuve du nouvel esprit managérial

Corinne Nativel
p. 171-189

Résumé

S’il est un domaine de l’action publique qui illustre de manière quasi-exemplaire l’introduction de l’esprit et des techniques de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) en Grande-Bretagne, c’est incontestablement celui du service public de l’emploi (SPE). En 2002, le gouvernement blairiste opère une refonte spectaculaire du SPE en fusionnant la Benefits Agency – l’administration jusqu’alors responsable de l’indemnisation des chômeurs – et le Employment Service, chargé de l’aide à la recherche d’emploi et à la réinsertion professionnelle. La nouvelle agence, baptisée JobCentre Plus a pour mission de mettre en œuvre le programme phare de retour à l’emploi, le New Deal for the Unemployed introduit par le New Labour en avril 1998 peu de temps après son arrivée au pouvoir. L’article met en évidence les présupposés, modalités et instruments d’action sur lesquels s’appuie cette nouvelle « révolution bureaucratique » ainsi que les tensions et paradoxes qu’elle engendre.

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Texte intégral

Introduction

  • 1  Ce dispositif a fait l’objet de nombreuses analyses (voir par exemple, Millar, 2000) et a de toute (...)

1S’il est un domaine de l’action publique qui illustre de manière quasi-exemplaire l’introduction de l’esprit et des techniques de la Nouvelle Gestion Publique (NGP) en Grande-Bretagne, c’est incontestablement celui du service public de l’emploi (SPE). En 2002, le gouvernement blairiste opère une refonte spectaculaire du SPE en fusionnant la Benefits Agency – l’administration jusqu’alors responsable de l’indemnisation des chômeurs – et le Employment Service, chargé de l’aide à la recherche d’emploi et à la réinsertion professionnelle. La nouvelle agence, baptisée JobCentre Plus a pour mission de mettre en œuvre le programme phare de retour à l’emploi, le New Deal for the Unemployed introduit par le New Labour en avril 1998 peu de temps après son arrivée au pouvoir1.

2 Cet article met en évidence les présupposés, modalités et instruments d’action sur lesquels s’appuie cette nouvelle « révolution bureaucratique » (Le Galès et Scott, 2008) ainsi que les tensions et paradoxes qu’elle engendre.

3 En guise d’introduction, nous montrerons dans quelle mesure l’idéologie néolibérale et sa principale déclinaison, le workfare (ou welfare-to-work) ménage un passage d’un Etat-providence et protecteur à un Etat-gendarme et gestionnaire. Ce « nouvel esprit » introduit un système de gestion renforcée des coûts budgétaires, un déplacement des rapports entre Etat et usagers des services publics, dorénavant assujettis au contrôle, à la responsabilisation et à la clientélisation. Le SPE n’échappe pas à cette règle puisque qu’il se voit soumis à un processus de rationalisation dans son organisation et sa mise en œuvre.

4 Dans un deuxième temps, nous examinerons les principales caractéristiques et les transformations institutionnelles du service public de l’emploi en Grande-Bretagne. Nous analyserons ensuite les mécanismes et processus sur lesquels s’appuie la refonte néo-managériale du SPE. Ceux-ci incluent entre autres, des mesures d’« agencification » de l’action publique dans le domaine de l’aide aux chômeurs, d’application d’objectifs et de critères de performance ainsi que de nouveaux outils de communication, de mise en concurrence des agences locales pour l’emploi entre elles et avec des opérateurs privés, d’externalisation des prestations, d’imposition de partenariats divers, et bien entendu de suivi (monitoring), d’audits et d’évaluation des résultats.

  • 2  L’article s’appuie sur une analyse secondaire de données empiriques ainsi que sur des entretiens m (...)

5 En conclusion, nous dresserons un bilan des principales conséquences de la NGP pour les agents et bénéficiaires du SPE2.

Néolibéralisme, workfare et nouvelle gestion publique (NGP)

6Pour mieux appréhender les pratiques et les conséquences de la nouvelle gestion publique (NGP), il convient tout d’abord de comprendre comment elle s’insère dans consensus néolibéral consistant à déréguler le marché du travail, désengager l’Etat du champ de la protection sociale et fragiliser la sphère publique (Clarke, 2004).

7 Le risque de la perte d’emploi et de revenu est dorénavant transféré de la collectivité vers l’individu et l’éligibilité à des indemnités de chômage se voit soumise à la recherche « active d’emploi ». Lorsque l’on répertorie l’ensemble des politiques d’activation des chômeurs dans les pays industrialisés, on constate qu’il existe plusieurs modèles (Lødemel & Trickey, 2000 ; Peck, 2001). Le workfare (contraction de « welfare-to-work ») se distingue des politiques actives du marché du travail (PAMT) mises en œuvre à partir du milieu des années 1980 sous l’impulsion des pays scandinaves (Calmfors, 1994). Ces dernières sont traditionnellement orientées vers l’investissement dans le capital humain et prennent la forme de subventions à la création d’emploi et de mesures de formation professionnelle sur le moyen terme tandis que le workfare est axé sur la rapidité du placement, dans une logique de diminution des stocks, ou pour être plus précis, de l’armée de réserve. Ainsi que l’explique Jamie Peck (2001), le workfare constitue une importante facette du néolibéralisme car il permet de mobiliser une main d’œuvre bon marché pour occuper les emplois précaires sur lesquels reposent les rapports de production dans l’économie mondialisée du 21ème siècle.

8 La mise en œuvre du workfare s’appuie sur une pièce centrale : la réforme du service public de l’emploi. Avant même d’opérer les transformations institutionnelles qui permettront l’instauration de nouvelles pratiques, il suffira dans un premier temps au gouvernement néo-travailliste de justifier ses actions en infléchissant son discours sur l’exclusion sociale. Ruth Levitas (1998, 2005) résume en trois acronymes (MUD, RED, et SID) les approches rhétoriques de l’exclusion sociale qui orientent les politiques sociales en Grande-Bretagne. MUD (Moral Underclass Discourse) correspond à la posture conservatrice et moralisatrice qui fait de l’exclusion sociale la conséquence des comportements individuels tandis que RED (Redistributive Discourse) correspond au modèle traditionnellement préconisé par le « old Labour » dans lequel l’exclusion sociale s’explique par des facteurs structurels, en particulier par l’absence de ressources et de conditions matérielles adéquates, ce qui justifie l’adoption de mécanismes de solidarité et de transferts fiscaux vers les individus les plus démunis. SID (Social Integrationist Discourse) est quant à lui entièrement tourné vers la question de la capacité à occuper un emploi et l’insertion sur le marché du travail comme réponse privilégiée à l’exclusion sociale. Le passage de RED à SID évident sous le New Labour ouvre la voie à l’application du workfare qui élimine toute logique « passive » d’assistance en insistant non seulement sur les droits, mais également sur les devoirs de recherche active d’emploi. De nombreux auteurs ont pointé qu’il s’agit là d’une nouvelle acception de la citoyenneté dorénavant fondée sur les principes de réciprocité, de responsabilité et de conditionalité (Dwyer, 2000, Dean, 2001). L’idéologie néolibérale et le régime du workfare qu’il s’agit de mettre en pratique se répercutent en conséquence sur les formes institutionnelles et sur le quotidien des agents de l’administration.

9 La nouvelle gestion publique (NGP) représente une transposition d’un ensemble d’idées émanant du cadre conceptuel des pratiques administratives du secteur privé vers le secteur public. Il met l’accent sur les coûts, la transparence financière, l’autonomie des unités organisationnelles, la décentralisation de la direction, la création de mécanismes de marché ou de quasi-marché séparant achat et approvisionnement, la contractualisation de leur relation, et la mise en exergue de la responsabilité envers la clientèle en matière de qualité des services, grâce à la création d’indicateurs de performance (Ogien, 1995 ; Gaulejac, 2005). Aussi, la NGP est-elle au cœur des réformes visant à « réinventer le gouvernement » en lui insufflant un esprit entrepreneurial (Osborne & Gaebler, 1992). En tant que projet sociétal, elle est perçue comme d’autant plus acceptable qu’elle s’accompagne d’une critique virulente des rigidités et lourdeurs procédurales de la bureaucratie d’Etat (Hood, 1995).

  • 3  L’empowerement, concept issu du mouvement pour les droits civiques aux États-Unis conçoit la pauvr (...)

10 Le rapport entre administration et usager est au cœur de la refonte des services publics. Selon Needham (2007), les réformes introduites par le New Labour marquent incontestablement l’avènement d’une approche consumériste. Dans ce modèle, les individus autrefois considérés comme des « bénéficiaires » de services sociaux (welfare recipients) en vertu de besoins et de droits collectifs, sont transformés en usagers-consommateurs souverains de services personnalisés. Ceci représente un signe de l’effacement progressif de la démarcation entre services publics et services privés. Needham distingue trois discours qui s’établissent autour des services publics : le discours de la standardisation, le discours de la différentiation et discours de la coproduction (standardisation, differentiation and co-production narratives). Chacun de ces modèles incorpore une vision spécifique du rôle endossé par l’usager : il est considéré soit dans sa qualité de citoyen, de consommateur ou de co-producteur. Le premier modèle met l’accent sur l’égalité des droits, l’accès à l’information, l’uniformisation et la commodité (convenience) des prestations. Dans le deuxième cas de figure, c’est le mécanisme du marché qui prédomine avec des principes de choix, de traitement individualisé, de réactivité et la diversité des prestations. Enfin, le modèle de co-production est fondé sur un discours mettant en exergue opportunité, engagement, participation, autonomisation et pouvoir accru de l’usager (empowerment3). Ce dernier modèle repose sur l’hypothèse selon laquelle les usagers exigent des services personnalisés et sont donc encouragés à faire connaître leurs attentes.

  • 4  Cette dérogation est amenée à disparaître graduellement puisque depuis 2009, les parents célibatai (...)

11 Newman (2001) relève à quel point les ressources et la rhétorique du New Labour ont été axées sur la prestation à délivrer (« delivery ») et qu’il s’est agit de désamorcer toute résistance institutionnelle, culturelle ou socio-professionnelle. Cette obsession s’ajoute à celle de l’accountability (communément traduite en français par le terme « imputabilité ») qui renvoie à l’idée selon laquelle le prestataire aurait des comptes à rendre, qu’il ne peut agir impunément. Les agents du SPE doivent par conséquent s’identifier à des valeurs de nature contractuelle, et non plus de nature universelle ou humaniste. Dans une dynamique d’accompagnement individualisé (le « case management »), le SPE modernisé déploie un vaste arsenal de moyens pour permettre aux chômeurs d’accéder à un emploi (Georges, Grivel et Méda, 2009). Si l’on s’en tient à la manière dont sont étiquetés les demandeurs d’emploi avec le passage en force du terme de « customer » au détriment de termes plus conventionnels tels que « claimant », « jobseeker » ou « unemployed », force est de constater que le SPE s’engage dans une voie extrêmement équivoque (Rosenthal et Peccei, 2006). En effet, dans le langage du libéralisme, le « client » est un individu rationnel doté d’un certain nombre de préférences, d’une autonomie et d’un pouvoir décisionnel qui l’amènent à s’engager et se désengager de son propre gré d’une transaction commerciale. Or le workfare repose sur des logiques de contrainte et de punition puisque les récalcitrants refusant des offres d’emploi jugés « convenables » par le SPE sont susceptibles de se voir sanctionnés, les parents célibataires et les personnes handicapées dérogeant à cette règle en raison de contraintes de santé et de garde d’enfants4. La fameuse phrase gouvernementale définissant le nouveau contrat social : « Work for those who can, security for those who cannot » est lourde de sens car « pouvoir » devient implicitement synonyme de « devoir ». L’étiquette de “customer” est par conséquent fallacieuse.

Les transformations institutionnelles du service public de l’emploi

  • 5  Interview dans le Daily Telegraph, cité dans R.S. Churchill (1991) Winston Churchill : Young State (...)
  • 6  International Labour Organization (ILO) : Unemployment Convention, No 2, Art. 2, para 1.

12En tant qu’organisme ou agence administré(e) par l’Etat, le SPE constitue traditionnellement l’un des outils incontournables de la lutte contre le chômage dans un marché du travail « imparfait ». L'émergence du SPE dans les sociétés industrialisées remonte à la fin du 19ème siècle. Celui-ci fût à l’origine géré par les syndicats, puis par les municipalités. En 1909, la Grande-Bretagne inaugurait son premier réseau de bureaux publics de placement gratuits (les labour exchanges) et Winston Churchill, alors Secrétaire d’Etat, déclarait que ceux-ci représentaient « a piece of social mechanism, absolutely essential to a well-ordered society »5. Au moment de sa création en 1919, l’Organisation Internationale du Travail enjoignait quant à elle l’ensemble de ses membres à mettre en place un SPE à travers l’adoption de la Convention sur le chômage6. Le rôle du SPE s’est confirmé durant la crise des années 1930 et surtout celle des chocs pétroliers des années 1970 si bien qu’au tournant du 21ème siècle, environ la moitié des pays du monde étaient dotés de ce type de service (Thuy, Hansen et Price, 2001). Il s’adresse à la fois aux demandeurs d’emploi et aux employeurs ayant des postes à pourvoir puisque ses quatre principales fonctions sont la mise en relation de l’offre et de la demande (job broking), la veille et l’émission d’informations sur l’état du marché du travail, la gestion des indemnités de chômage, et la mise en œuvre des politiques actives du marché du travail ce qui comprend toutes les mesures d’aide aux chômeurs, de la recherche à la préparation d’entretiens (Nativel, 2006). Le SPE regroupe donc un ensemble de prestations qui se répartissent souvent entre plusieurs organismes puisqu’à ce jour, il n’existe quasiment plus de monopole d’Etat dans ce domaine. Au fil du temps, les fonctionnalités proposées au public se sont modernisées par le biais des nouvelles technologies à l’instar des annonces disponibles en libre service à partir des années 1970, d’abord sur des panneaux d’affichages dans les agences, puis par Internet et à présent sur des bornes à écrans tactiles, semblables aux bornes d’achat de billets dans les gares ferroviaires, ce qui a pour effet de dépersonnaliser et de banaliser la prestation. L’ouverture à la concurrence et la privatisation font partie des réformes qui ont été engagées dans de nombreux pays industrialisés depuis une dizaine d’années, l’exemple le plus extrême de privatisation étant représenté par l’Australie où le SPE a été remplacé par le « Job Network », un marché dans lequel associations à but non lucratif, organismes publics et opérateurs privés ont été mis en concurrence les uns avec les autres, ce qui a eu pour conséquence de fragiliser les droits des bénéficiaires (Considine, 2001 ; Ramia & Carney, 2001).

  • 7  En France, la fusion de l’ANPE et de l’ASSEDIC en un guichet unique, le Pôle Emploi, a posé certai (...)

13 En Grande-Bretagne, si la privatisation a jusqu’à ce jour été écartée, la refonte de 2002 a néanmoins marqué un passage déterminant vers ce nouveau modèle de gouvernance. Il s’est agit ni plus ni moins de fusionner en un « guichet unique » (one-stop-shop) les deux types de prestations destinées aux chômeurs (les mesures dites « passives » de soutien au revenu d’une part, et les mesures dites « actives » d’aide au retour à l’emploi d’autre part)7. Il serait bien entendu faux d’affirmer que l’année 2002 représente un basculement spectaculaire dans la mesure où déjà sous les Conservateurs, les principes de la NGP avait été mis en œuvre avec l’abolition du statut de fonctionnaire du civil service des agents du SPE en 1988 et un processus d’agencification externalisant les prestations vers le Employment Service (ES) en 1990 et la Benefits Agency en 1991. Ce processus introduisit notamment l’autonomie en matière de recrutement et de conditions des personnels avec l’incitation à la performance par l’octroi de primes (performance-related pay). Néanmoins, jusqu’en avril 2002, les deux fonctions restaient distinctes. Le paiement des indemnités de chômage était administré par les agences de la sécurité sociale (social security offices) tandis que les agences pour l’emploi (job centres) se chargeaient de mettre les chômeurs en lien avec des emplois vacants.

14La transformation s’est d’abord opérée au niveau ministériel avec la naissance du Department for Work and Pensions (DWP) le 8 juin 2001, lequel est issu de la fusion du Department for Social Security (DSS) et du Department for Education and Employment (DfEE). Le Employment Service a été rebaptisé Jobcentre Plus (JCP), une appellation qui n’est guère anodine. Ce processus s’est poursuivi en avril 2004, avec l’application du programme « efficiency savings » dont l’objectif était de rationaliser les coûts. Ce programme a consisté à réduire les effectifs avec la suppression de 15 000 postes et à transformer radicalement les fonctions des personnels en les redéployant sur des fonctions de back office ou au guichet d’accueil (front-line)(Karagiannaki, 2009). Ces nouvelles fonctions nécessitent une polyvalence accrue, l’éventail des compétences et des connaissances requises allant de l’offre locale d’emplois aux différents types d’indemnisations des chômeurs.

15 En 2009, JCP emploie quelque 70 000 agents pour une population de demandeurs d’emploi d’environ 5 millions. Le réseau qui comprenait initialement 1500 agences n’en comprend dorénavant plus que 800 qui en fonction des localités emploient une dizaine à plus d’une centaine de salariés. Dorénavant, la première demande ne s’effectue plus de visu en agence mais par prise de contact téléphonique (tele-claiming), ce qui revient à supposer que tous les sans emploi ont accès à un téléphone et sont en mesure de faire part de leur situation et de leurs besoins avec aisance. Les requêtes sont réceptionnées et traitées par 79 centres d’appel spécialisés, les CSD (Customer Service Divisions) qui remplissent le dossier préliminaire et déclenchent la prise de rendez-vous en agence. Cette opération a non seulement permis de diminuer les personnels mais également de fermer des antennes et donc de réduire les coûts dans le domaine du foncier à hauteur de £135 million par an entre 2002 et 2007. La gestion du patrimoine foncier a été confiée par le biais d’un PFI (Private Finance Initiative), une forme de partenariat public-privé, à un promoteur immobilier, la société Land Securities Trillium. (National Audit Office, 2008 : 14). Face aux critiques concernant les difficultés que connaissent les chômeurs les plus démunis pour lesquels un entretien de visu reste essentiel, le ministère envisage de créer des espaces dédiés (les « outreach centres ») qui seraient installés dans des lieux publics tels que les bibliothèques municipales. Au risque de susciter une confusion des genres, cette utilisation mixte des lieux publics permet aux autorités d’ « entasser » un amalgame de services dans les dernières enclaves de la sphère publique où le foncier n’a pas encore été abandonné à la spéculation et à l’intérêt marchand.

16 Les agences d’accueil ont quant à elle été rénovées afin d’offrir une « environnement similaire à celui d’une banque ou d’un magasin de distribution moderne (National Audit Office, ibid : 4). Un aspect essentiel de la réforme du SPE a été l’introduction des conseillers (Personal Advisers) sur lesquels repose la mise en œuvre pratique des services aux chômeurs. Ils effectuent le premier entretien obligatoire lorsque la demande pour des indemnités de chômage (Income Support ou Jobseeker’s Allowance) est déclenchée puis convoquent les bénéficiaires à un suivi à intervalles réguliers (work-focused interviews). Aussi le parcours que suivent les usagers, du traitement de la première demande au suivi de leur recherche d’emploi suit une procédure hautement standardisée.

17 En outre, des équipes de performance (Performance Teams) ont pour mission de vérifier le travail effectué par les agents. Ces équipes sont localisées dans les bureaux du « district » (situé entre l’échelon local et régional). Elles ont accès au réseau informatique de l’ensemble des agences locales situées dans leur unité de compétence et leur tâche consiste donc à contrôler si les objectifs de performance (sur lesquels nous reviendrons) ont été atteints.

18 Plus récemment, depuis que la crise économique a éclatée en 2008, de nombreuses agences sont confrontées à des fermetures d’usines et des plans de licenciements nécessitant la mise en place de procédures inhabituelles – le Rapid Response Service). Dans ce cadre, elles sont en principe autorisées à demander un assouplissement des objectifs au niveau du district (easement of targets) et répondent à la demande élevée de dossiers à traiter en embauchant des personnels sur des contrats à court terme.

La refonte managériale du SPE britannique : mécanismes, outils et réception de la culture gestionnaire

Une culture de communication et de marketing

19L’un des principes fondamentaux de la NGP consiste à soigner l’image de l’organisation (la fameuse « corporate image ») en faisant appel à des outils de communication pour diffuser des messages destinés aux acteurs extérieurs. Les managers d’entreprises savent à quel point la communication passe par la stimulation des effets sensoriels (auditifs, visuels, etc.). L’utilisation de logos, de communiqués et de rapports officiels adoptant des couleurs vives et champêtres ainsi que la rénovation des espaces d’accueil favorisant l’esprit de convivialité correspondent à une modernisation de l’organisation censée marquer la rupture avec la morosité du passé. On ne passe plus retirer son chèque d’indemnité (le « giro ») auprès d’un agent taciturne retranché derrière son écran. C’est ce que les personnels du JCP nomment les « corporate colours » adoptées dans l’ensemble du réseau :

  • 8  Directrice d’une antenne locale du Jobcentre Plus, entretien du 7 juillet 2009.

Every job centre should look the same. You hear a lot of the staff say : “you can’t put up this poster because it’s not corporate. It’s not standard if you like8.

20La communication à destination des clients s’appuie par ailleurs sur la production et mise à disposition gratuite de revues, telles que « Inspire » s’adressant aux demandeurs d’emploi et « Engage » s’adressant aux employeurs lesquels sont par ailleurs sollicités à devenir des partenaires du JCP par le biais de manifestations telles que les « breakfast clubs » ou des remises de prix gratifiant les plus « socialement » investis. Ainsi, des grands groupes tels qu’Asda ou Tesco se sont vus remettre des prix récompensant leur efforts d’« innovation » et de « recherche de talents » lors des Local Employment Partnerships Ceremony Awards organisés par les neufs agences régionales anglaises ainsi que les agences écossaise et galloise de JCP9.

21L’élément sans aucun doute le plus frappant est la production d’une « Charte du client » (Customer Charter). Cette charte disponible sur le site Internet de JCP est également affichée dans toutes les agences depuis l’été 2009. Elle verbalise en quelques points clé ce que les demandeurs d’emploi sont en mesure d’exiger et ce que l’on attend d’eux en contrepartie10.

  • 11  Espaces & Sociétés (2007) Numéro thématique sur « Villes et best practices », Paris, Editions Eres (...)

22Enfin, la communication inter-agence est également encouragée. Si les techniques de la NGP se diffusent avec autant d’aisance, c’est sans doute car elles tablent sur la quête de reconnaissance des salariés. L’outil privilégié pour stimuler la comparaison, la circulation et la duplication des pratiques dans le réseau d’antennes de JCP se retrouve dans les fameuses « best practices ». Ainsi que le montrait un numéro de la revue Espaces & Sociétés dédié à une réflexion sur les meilleures pratiques, cette notion est à traiter avec précaution car elle repose sur des postulats quelque peu candides que sont la croyance en un savoir-faire méthodologique qui génèrerait automatiquement des apprentissages et la croyance dans la maîtrise conceptuelle universelle du processus de gestion où domineraient consensus et stratégies gagnantes plutôt que tensions et conflits11.

23Pour diffuser ces bonnes pratiques, les agents sont encouragés à pratiquer l’observation avec des visites d’apprentissage désignées sous l’appellation « Go-look-see visits ». Un groupe de personnels d’une agence se rend dans une antenne située dans une autre localité pour dialoguer et observer les pratiques de leurs pairs pour ensuite revenir sur leur lieu de travail stimulés par de nouvelles idées.

Une culture de partenariat local

24En mars 2007, étaient mis en place les Local Employment Partnerships. Il s’agit de partenariats entre JCP, les autorités locales et les employeurs des secteurs privé et public en vue de développer l’emploi pour des groupes cibles considérés comme difficiles à insérer sur le marché du travail (chômeurs de longue durée, parents célibataires, travailleurs handicapés et de manière générale, toutes celles et ceux qui n’ont quasiment jamais travaillé). Le partenariat est déjà une « tradition » puisqu’il est une condition d’application du New Deal et qu’il existe sous d’autres formes, tels que les Local Strategic Partnerships, dans le champ des politiques de la ville (voir Nativel, 2005).

25Par ailleurs,l’expérience des 13 zones d’emploi (Employment Zones) créés en avril 2000 pour cibler les chômeurs de longue durée âgés de plus de 25 ans constitue une initiative de sous-traitance d’une partie des prestations auprès d’opérateurs privés, essentiellement des agences d’intérim (Reed, Pertemps, etc.), ainsi que quelques entreprises de formation professionnelle. Bien qu’utilisant des fonds publics, étant administrées par des opérateurs privés, les zones bénéficient de souplesse pour allouer l’aide aux bénéficiaires désireux de fonder leur propre entreprise ou ayant besoin d’outils spécifiques pour obtenir un emploi. De la même manière, le dispositif Pathways to Work (destiné aux travailleurs handicapés), lancé suite à une série de programmes pilotes en avril 2008 est mis en œuvre par JCP dans 18 zones alors qu’il est confié à des opérateurs privés et des associations dans les 31 localités restantes.

26En effaçant les frontières entre marché, état et société civile, le partenariat (en particulier le partenariat public-privé) est perçu par les nouveaux gestionnaires comme un moyen privilégié de refonder le SPE dans ce sens où il permet d’injecter des capitaux et ressources supplémentaires. Brenner et Theodore (2002) ont montré à quel point la diffusion de l’idéologie libérale s’appuie sur les transformations des services publics au sein d’un espace urbain reconfiguré, et il n’est guère étonnant que les réformes institutionnelles et administratives du workfare se situent dans des logiques de décentralisation et de gouvernance locale (Nativel, 2005).

27Dans le cadre du partenariat, la principale préoccupation de JCP devient l’optimisation de la gestion des rapports de contractualisation. L’agence s’engage à des obligations de résultat vis-à-vis des partenaires, tels que la rapidité et la simplification des procédures de paiement (Department for Work and Pensions, 2008).

Une culture de responsabilisation et de consentement des acteurs

28Les missions des personnels du JCP sont redéfinies et une polyvalence accrue est requise. L’initiative et la concurrence entre agents est encouragée, certains étant incités à se démarquer en faisant preuve d’initiative. Il est dorénavant question d’adopter une « lean culture » dans laquelle les agents identifient les problèmes rencontrés dans leur quotidien et en font part à leur supérieur hiérarchique dans le but d’optimiser les procédures par le bas. A cet effet, un certain nombre d’agents sont invités à devenir des « lean practitionners » en prenant part à une formation de trois semaines (le « Lean Development Programme »). A leur retour, ceux-ci disposent de cinq semaines pour mettre en place des procédures simplifiées impliquant typiquement une diminution du nombre de formulaires à remplir. Ainsi que l’explique la directrice d’une agence locale du JCP :

  • 12  Directrice d’une antenne locale du Jobcentre Plus, entretien du 7 juillet 2009.

There’s still a lot of red tape. However, even that’s changed. We’re about to go through this ‘lean culture’. This will come from the staff themselves (...) It came from Toyota that invented this ‘lean process’. It’s finally come to us. We’re becoming more human. There’s now a cultural change. We’re able to have a say. We’re not seen as civil servants sitting in our office having a cup of coffee in our suits12.

29Cette citation montre à quel point les transformations procédurales reposent de manière cruciale sur l’obtention du consentement des agents, sur leur adhésion à des nouvelles pratiques issues du monde de l’entreprise qui remettent fondamentalement en question leur identité professionnelle.

Une culture de résultat

30La « révolution bureaucratique » voulue par le gouvernement néo-travailliste consiste à introduire un système concurrentiel qui s’appuie sur des sanctions/récompenses et sur des audits dans le but d’infléchir le comportement des agents (Le Galès & Scott, 2008). Cet esprit de concurrence amène l’Etat central à quantifier les objectifs à atteindre (performance targets). Chaque année, depuis 2004, JCP publie la série de critères quantitatifs et qualitatifs avec les objectifs correspondant à atteindre qui ont été affinés d’année en année. Pour l’année 2009/2010, ces critères sont au nombre de 10 et classés dans six rubriques : placements dans des emplois vacants, capacité à répondre aux attentes des employeurs, des demandeurs d’emploi, délais d’intervention pour des entretiens, pour le versement des indemnités et enfin, diminution des fraudes et erreurs (voir tableau ci-dessous).

Une culture d’évaluation

31Power avait fait référence à l’explosion de l’audit en tant qu’outil incontournable de la révolution managériale (1997). Bien que le SPE ne soit pas soumis à des audits classiques tels que ceux pratiqués par la Audit Commission, il est néanmoins sujet à des contrôles commandités par le DWP et pratiqués en internes. Par exemple, les agences locales reçoivent régulièrement des appels téléphoniques anonymes de « mystery shoppers » prétendant être des chômeurs en recherche d’emploi. Une liste de questions-réponses standards intitulée « A to Z of Customer Service Guidance » doit être systématiquement utilisée pour répondre aux requêtes fictives. Le non-respect des formulations pré-établies peut engendrer une perte de points dans le classement de la performance.

Liste des critères et objectifs de performance de JCP (2009/2010)

Intitulé du critère et date de disponibilité des résultats

Ce qui est mesuré

Comment est-il mesuré ou chiffré ? 

Placement dans des emplois vacants

(Job outcome target)

Novembre 2010

Le nombre de placement en emploi via JCP (self-service ou conseiller) ou via un sous-traitant

(critère quantitatif)

Par un système de points qui varient en fonction du type de demandeur d’emploi.

(par exemple : 12 points pour un parent célibataire, 1 point pour un travailleur changeant de poste)

Capacité à répondre aux attentes des employeurs

(Employer engagement target)

Déjà disponible

Correspond à la qualité des prestations apportées par JCP aux employeurs

(critère qualitatif)

Mesuré par le biais de questionnaires de satisfaction trimestriels.

Objectif : atteindre 92 % des standards préalablement fixés dans 3 domaines (résultat, ponctualité, professionnalisme).

Capacité à répondre aux attentes des clients

(Customer Service Target)

Déjà disponible

Correspond à la qualité des prestations apportées aux demandeurs d’emploi ayant contacté JCP directement en agence, par téléphone ou par voie électronique.

(critère qualitatif)

Mesuré par le biais de monitoring trimestriel des agences, du service téléphonique et du site web.

Mesure 3 aspects :

- professionnalisme (politesse, écoute, etc.)

- ponctualité

- information (est-elle juste et compréhensible ?)

Objectif : atteindre 86 % des standards préalablement fixés.

Délai pour la convocation à un entretien avec un conseiller

(Interventions Delivery Target)

Automne 2010

Mesure si les entretiens individualisés (work-focused interviews) proposés aux bénéficiaires du Jobseeker’s Allowance (JSA) et aux parents célibataires bénéficiaires du Income Support sont effectués dans les temps impartis.

(critère quantitatif)

Suivi des rendez-vous fixés par les Personal Advisers aux parents célibataires (l’intervalle ne devant pas dépasser 3 mois) et des ceux fixés dans le cadre du New Deal aux bénéficiaires du JSA (l’intervalle ne devant pas dépasser 6 semaines)

Délai de versement des indemnités

(Average Actual Clearance Time Target)

Déjà disponible

Mesure si les indemnités de chômage ont bien été versées dans les temps impartis.

(critère quantitatif)

Mesuré tous les mois à partir des données enregistrées par les centres de paiement (Benefits Delivery Centres), l’objectif étant de 10 jours ouvrés maximum pour le Income Support et de 11,5 jours ouvrés maximum pour le JSA.

Diminution des fraudes et erreurs

(Fraud and Error Target)

Automne 2011

Mesure les dépenses budgétaires découlant de demandes frauduleu-ses, de refus indus et d’erreurs de paiement.

(critère quantitatif)

Mesuré par l’analyse des fichiers de demande d’indemnisation et de sanctions imposées aux clients.

L’objectif est que les indemnités non dues ne dépassent pas 1,8 % de l’ensemble du budget et que les indemnités dues et refusées par erreur ne dépassent pas 0,7 % d’ici mars 2011.

Source : compilé à partir de la liste des objectifs de performance indiquée sur le site de JCP : http://www.jobcentreplus.gov.uk/​, consulté le 17 septembre 2009.

La réception du service modernisé par ses agents et bénéficiaires

32Les conséquences de l’adoption du guichet unique pour les acteurs sont très controversées. Il apparaît nettement que les fonctions de placement ont pris le pas sur l’indemnisation (Karagiannaki, 2007, 2009). La palette des compétences requises est vaste et difficile à maîtriser pour un seul agent, d’autant que les dispositifs sont régulièrement remaniés et renommés tel que par exemple le « Incapacity Benefit » qui devient le « Employment and Support Allowance » (ESA) en octobre 2008 (DWP, 2008 : 86). De plus, dans la mesure où les mesures de placement sont traitées de manière prioritaire, les signaux sont donnés aux chômeurs que l’indemnisation n’est pas un droit acquis.

33Nous avons évoqué ci-dessus à quel point l’émergence d’un discours autour du demandeur d’emploi comme client est au centre des transformations du SPE. L’adoption en masse du nouvel ethos par les agents constitue donc un enjeu fondamental. A partir d’une enquête auprès d’une quarantaine de conseillers d’agences pour l’emploi, Rosenthal et Peccei (2006) montrent que la relation au « client » n’est pas reçue de manière homogène à travers le corps de métier de ces agents. Pour certains, le terme évoque une respectabilité et une proximité avec les chômeurs tandis que pour d’autres, le terme est péjoratif et générateur de distance. Il s’agit là d’une contradiction importante car les concepteurs de la réforme cherchent à uniformiser les pratiques alors que les perceptions et les schémas mentaux des agents ne s’alignent pas automatiquement sur cet idéal-type du chômeur-client. Ceci tient au fait que la relation ne correspond pas une simple transaction commerciale mais revêt également une dimension sociale, voire affective. Les chômeurs peuvent être perçus non pas comme des êtres rationnels mais comme des victimes subissant les aléas du marché du travail ce qui débouche sur le risque d’un manque de cohérence dans la manière dont le service est rendu.

  • 13  « Call for ‘urgent’ jobcentres reform », The Guardian, 15 septembre 2009.

34Par ailleurs, traditionnellement le SPE souffre d’une mauvaise image auprès des employeurs qui leur préfèrent bien souvent les agences d’intérim pour y déposer leurs annonces. Les efforts de communication semblent avoir surtout été reçus favorablement par les grands groupes qui s’évertuent eux aussi à soigner leur image de marque auprès du grand public. Néanmoins, on constate non sans ironie que la réception de la nouvelle image d’un SPE modernisé n’est pas des plus positives chez les employeurs du secteur privé. En septembre 2009, la Federation of Small Businesses faisait paraître les résultats d’une enquête auprès de 2500 de ses membres montrant qu’un employeur sur trois considérait JCP comme inefficace et que la moitié étaient dans l’incapacité de dire si le réseau fonctionnait correctement 13

Conclusion

35La refonte managériale du SPE depuis le tournant du 21ème siècle semble constituer un cas d’école des efforts entrepris par le gouvernement pour démanteler les services publics, et en particulier à l’ethos qui les sous-tend. Si la notion de service à l’usager reste fortement ancrée chez les agents du SPE, force est de constater que la notion d’assistance aux citoyens démunis a quasiment disparu. Dans un système capitaliste générateur d’un surplus structurel de main d’œuvre, et donc d’inégalités et d’incertitudes multiples, la gestion du chômage et de la précarité n’est pas prête de disparaître. La modernisation du SPE britannique montre que sous couvert d’autonomie accrue des agents se met avant tout en place une rationalité instrumentale hiérarchiquement imposée.

36Enfin, la nouvelle gestion du SPE aboutit à un paradoxe grossier : en démultipliant les exercices d’évaluation, d’audit et de contrôle à toutes les échelles de l’administration afin d’ajuster en permanence les objectifs et les critères de performance, elle devient une fin plutôt qu’un moyen et contribue à l’extension d’un système bureaucratique complexe, alors même que son existence se fonde sur une critique acerbe de la Bureaucratie (le fameux « red tape ») qui serait censée paralyser le service public. Aussi, les transformations récentes de l’aide aux chômeurs en Grande-Bretagne illustrent fort bien les propos de Vincent de Gaulejac (2009 : 10) : « la culture du résultat, présentée comme une nécessité pour recrédibiliser l’action publique, risque d’entraîner l’effet inverse. Loin de produire un meilleur service public, elle transforme les usagers en clients, les agents en représentants de commerce et les institutions en entreprises ».

37A l’avenir, la crédibilité du Jobcentre Plus ne manquera pas d’être mise à rude épreuve. L’augmentation de 80 % du chômage des jeunes de moins de 25 ans entre 2008 et 2009 et la multiplication des licenciements amènent les statisticiens à prévoir un chiffre record de 3 millions de chômeurs en 2010, ce qui représenterait un niveau de chômage inégalé depuis 1993. En continuant à tabler aveuglément sur des méthodes gestionnaires pour répondre aux problèmes du chômage, de la précarité et de l’exclusion sociale, les autorités britanniques risquent fort de creuser le fossé entre Etat et citoyens.

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Notes

1  Ce dispositif a fait l’objet de nombreuses analyses (voir par exemple, Millar, 2000) et a de toute évidence inspiré les gouvernements français de J. Chirac et de N. Sarkozy avec l’adoption du PARE et du Pôle emploi fusionnant ANPE et ASSEDIC.

2  L’article s’appuie sur une analyse secondaire de données empiriques ainsi que sur des entretiens menés par l’auteure auprès d’agents du SPE britannique, de leurs partenaires locaux ainsi que de demandeurs d’emploi entre 1999 et 2009.

3  L’empowerement, concept issu du mouvement pour les droits civiques aux États-Unis conçoit la pauvreté et l’exclusion sociale comme une absence et une privation de pouvoir lié à une asymétrie des relations entre Etat et citoyens. L’empowerment peut alors être défini comme un processus d’acquisition d’un pouvoir permettant d’agir sur le monde. Le lecteur souhaitant approfondir cette question pourra se référer à un numéro de la revue Géographie, Economie, Société, 2006/1 vol. 8, consacré à cette question.

4  Cette dérogation est amenée à disparaître graduellement puisque depuis 2009, les parents célibataires dont les enfants sont âgés de plus de 12 ans sont obligés de prendre part au New Deal. A compter de novembre 2010, la limite d’âge des enfants sera abaissée à 7 ans.

5  Interview dans le Daily Telegraph, cité dans R.S. Churchill (1991) Winston Churchill : Young Statesman, 1901-1914, London : Minerva, p. 313. On pourra par ailleurs écouter l’émission de Michael Portillo, « Give us a Job », diffusée sur BBC Radio 4 le 12 septembre 2009 à l’occasion des cent ans d’existence du SPE.

6  International Labour Organization (ILO) : Unemployment Convention, No 2, Art. 2, para 1.

7  En France, la fusion de l’ANPE et de l’ASSEDIC en un guichet unique, le Pôle Emploi, a posé certains enjeux similaires ainsi que d’autres plus complexes car il s’est agit de rapprocher deux cultures différentes de droit public et privé, ce qui n’a pas été le cas en Grande-Bretagne.

8  Directrice d’une antenne locale du Jobcentre Plus, entretien du 7 juillet 2009.

9  Voir http://www.jobcentreplus.gov.uk/jcp/Employers/lep/Awards_2009/Dev_015878.xml.html, consulté le 17 septembre 2009.

10  Voir http://www.dwp.gov.uk/docs/customer-charter-dwp.pdf, consulté le 17 septembre 2009.

11  Espaces & Sociétés (2007) Numéro thématique sur « Villes et best practices », Paris, Editions Eres, 131, n° 4, 214 pages.

12  Directrice d’une antenne locale du Jobcentre Plus, entretien du 7 juillet 2009.

13  « Call for ‘urgent’ jobcentres reform », The Guardian, 15 septembre 2009.

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Pour citer cet article

Référence papier

Corinne Nativel, « Le service public de l’emploi à l’épreuve du nouvel esprit managérial », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 171-189.

Référence électronique

Corinne Nativel, « Le service public de l’emploi à l’épreuve du nouvel esprit managérial », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 18 novembre 2017. URL : http://osb.revues.org/917 ; DOI : 10.4000/osb.917

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Auteur

Corinne Nativel

Maître de Conférences à l'Université de Franche-Comté

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Droits d’auteur

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