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La transformation du cadre de gouvernance dans les forces armées en Grande-Bretagne après 1980 : laboratoire d’essai pour la Nouvelle Gouvernance Publique ?

Jean-Marc Chadelat
p. 243-270

Résumé

Dès avant la fin de la Guerre Froide, on assiste en Grande-Bretagne à une redéfinition sans précédent de la politique de défense et de la gouvernance au sein des armées. L’ampleur de ces transformations, la révolution culturelle qu’elles impliquent, et les objectifs visés ne laissent guère de doute sur leur apparentement à la NGP tout en signalant l’émergence d’une forme de gouvernance empruntée à l’entreprise privée. La généralisation ultérieure de ce mode de gestion à d’autres ministères et services permet de supposer que les forces armées ont joué le rôle de précurseur et de laboratoire où ces mesures ont été adaptées aux objectifs prioritaires à atteindre comme à la résistance prévisible des personnels. Dans une perspective historique et politique plus large dépassant le cadre des rapports entre pouvoir politique et forces armées, cet épisode réformateur soulève la question centrale des logiques qui président depuis vingt-cinq ans en Grande-Bretagne et en Europe à la détermination des politiques publiques comme à la redéfinition des missions que se voit confier l’État central.

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Texte intégral

  • 1  Joana, J., et Smith, A., 2001, p. 9.
  • 2  Yardley, M., 2003, p. 416.

1S’il faut mentionner un domaine où la Grande-Bretagne faisait figure de modèle pour un certain nombre de pays européens dont la France après la fin de la Guerre Froide, c’est bien celui de la défense qui vient à l’esprit1. Dans un contexte géostratégique bouleversé par la désintégration prévisible de l’ensemble constitué par l’Union Soviétique et ses satellites européens, la nécessité de repenser le format, l’organisation et les missions des forces armées des nations d’Europe occidentale attirait les regards outre-Manche pour plusieurs raisons. En premier lieu vient le fait qu’à la différence de pays voisins et alliés comparables, la Grande-Bretagne avait renoncé depuis plusieurs décennies à la conscription pour s’engager résolument sur la voie d’une professionnalisation de ses armées. En second lieu, le volume global des forces dont elles disposent et les missions que leur confie le pouvoir politique depuis la seconde Guerre mondiale font de la France et de la Grande-Bretagne – seuls pays européens à disposer de plein droit de l’arme nucléaire, à faire partie en tant que membres permanents du conseil de sécurité de l’ONU et à jouer un rôle hérité de leur passé impérial sur la scène internationale – deux nations tout à fait comparables du point de vue de la politique de défense. En dernier lieu, il faut mentionner la Guerre du Golfe de 1991, livrée par une coalition dirigée par les États-Unis contre l’Irak de Saddam Hussein qui avait envahi le Koweït quelques mois auparavant et prétendait l’annexer à son territoire. Cette confrontation militaire appartenant au passé par bien des points et préfigurant l’avenir par d’autres aspects obligeait tous ses acteurs occidentaux à une révision des politiques engagées en matière stratégique comme à une réévaluation des mesures déjà prises dans le domaine de la doctrine ou de l’armement. Mais c’est probablement dans le domaine de la gestion des personnels – civils et surtout militaires – au sein des armées britanniques que la Guerre du Golfe fait fonction de catalyseur d’une réflexion déjà ancienne au sujet des rapports entre forces professionnelles et nouvelle forme de gouvernance dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler la Nouvelle Gestion Publique. L’articulation d’une gestion renouvelée des personnels à une politique de défense tirant les enseignements du conflit du Golfe avait pour objectif principal de mettre sur pied des forces adaptées à la projection – concept désormais prépondérant de la pensée stratégique – sur des théâtres opérationnels lointains, pour une durée indéterminée, et remplissant des missions variées allant en gros des conflits de basse intensité jusqu’aux conflits de haute intensité en passant par l’interposition, le maintien de la paix, la surveillance et le contrôle ou l’humanitaire. Une telle mutation pourrait laisser penser que la conjoncture stratégique alliée à la culture issue de la professionnalisation sont les facteurs déterminants de cette révolution affectant les armées britanniques au tournant du siècle2. L’examen de ces transformations à travers le catalogue de mesures et l’explicitation des intentions que nous fournit la Strategic Defense Review – sur laquelle nous reviendrons – nous invite toutefois à la prudence tant il est vrai que le rapport étroit qui unit armées professionnelles, nouvelle gouvernance et projection de forces ne s’inscrit pas dans une relation de causalité univoque où la gestion des personnels serait une conséquence directe du format professionnel qui résulterait pour sa part des contraintes liées aux missions que ces forces doivent remplir. Ce que l’exemple britannique, à l’inverse, est susceptible de montrer, c’est précisément l’importance déterminante de la philosophie qui prévaut en matière de gestion des personnels et des pratiques de gouvernance s’y rattachant. Les rapports entre les diverses instances qui interviennent dans tous ces processus de transformation montrent que les décisions de mettre en place telle ou telle organisation militaire apte à remplir telle ou telle mission ont été prises à un haut niveau de responsabilité pour des raisons idéologiques bien plus qu’empiriques.

  • 3  Lynn, L., 1998, p. 232, et Mathiasen, D., 1996.

2    Nous ne préjugerons pas à ce stade de la manière dont les réformes militaires successives mises en œuvre depuis l’accession au pouvoir de Margaret Thatcher jusqu’au gouvernement néotravailliste de Tony Blair au cours des années 2000 s’apparentent à la NGP et correspondent à l’apparition dans la pratique et le vocabulaire politiques du concept de gouvernance. Nous nous contenterons de formuler l’hypothèse selon laquelle ces transformations radicales ont permis aux réformateurs britanniques de lancer un ballon d’essai afin de sonder les dispositions de l’opinion à l’égard de ces réformes et de mettre en pratique à titre expérimental la théorie de la Nouvelle Gouvernance dans le domaine de la défense avant de l’appliquer à d’autres activités relevant de l’État et d’autres catégories d’agents publics. Nous admettrons par ailleurs une définition minimale de ces deux notions émergentes auxquelles renvoient les pratiques de la NPG et la théorie de la Nouvelle Gouvernance qui inspire la première tout en lui servant de caution. Si en matière d’administration publique la Gouvernance embrasse un plus vaste domaine que celui du département ministériel en faisant appel à bien d’autres procédés que ceux associés au « simple » gouvernement d’une communauté, la NPG témoigne pour sa part d’un abandon du modèle de corps hiérarchique caractérisé par son uniformité fonctionnelle, ayant à sa tête un chef politiquement responsable, et composé de fonctionnaires reconnus pour leur compétence et leur neutralité. Alors que ces derniers sont censés rendre un service de même nature aux diverses catégories d’usagers, la NGP repose sur des réseaux complexes fournissant des services par le biais d’organismes hybrides qui relèvent aussi bien du secteur privé que de la responsabilité du gouvernement ou de celle du milieu associatif. Il est vrai que pour certains auteurs, la NPG n’est qu’une mode transitoire destinée à faire long feu tandis que pour d’autres, il s’agit d’un véritable changement de paradigme appelé à transformer en profondeur notre conception de l’administration d’un service public, de la gestion des personnels chargés de le dispenser et des effets mesurables sur les usagers3.

  • 4  Stoker, G., 1998, p. 17-19.
  • 5  Kaboolian, L., 1998, p. 189-193, et Stoker, G., 1998.
  • 6  Peters, B. G., et Pierre, J., 1998, p. 232.
  • 7  Mead, L., 1996, p. 599-600.

3    Quelle que soit l’opinion des spécialistes au sujet de la longévité de la NPG, force est de constater que sur le papier comme en pratique, l’ambition qu’elle affiche de transformer le visage du secteur public au moyen de réformes structurelles mettant l’accent sur l’efficacité des agents et la qualité du service rendu tout en évaluant périodiquement les résultats constitue une véritable rupture culturelle et idéologique qui illustre la théorie politique de la Nouvelle Gouvernance et tranche avec l’organisation de l’État providence et de la démocratie sociale mise en place au lendemain du second conflit mondial dans le cadre d’un large consensus politique4. La forme régénérée de gouvernement que veut incarner la NPG pour le nouveau millénaire s’appuie sur une philosophie s’inspirant davantage de l’économie de marché que de la théorie politique et les innovations concrètes par lesquelles elle se manifeste au plan social comprennent l’ouverture à la concurrence des organismes fournissant un service au public, la prise en compte du rapport entre le coût et la qualité du service rendu, ainsi que la préférence affichée de l’efficacité mesurable des agents au détriment de l’équité due aux usagers5. Ce que la théorie de la Gouvernance énonce à sa manière en privilégiant une gestion décentralisée des ressources allouées et des services fournis au plus près des usagers (ou bien faut-il dire de la clientèle ?) aux dépens des structures ministérielles hiérarchisées et centralisées héritées du passé proche6. Ajoutons pour conclure sur ce point terminologique que, parmi les traits définitoires communs à la NPG et la NG, et pertinents dans le cadre de notre travail, figurent en bonne place une modification de la fonction des représentants (élus ou non) de l’État central dans le cadre d’une réduction drastique de son domaine de responsabilité à l’endroit de la collectivité. Mettant un terme à la vision paritaire de la gestion de la société comme à la managed economy et au Corporate State qui lui furent associés par les refondateurs travaillistes de la Grande-Bretagne en 1945 pour plus de trente ans, la théorie de la Gouvernance veut rompre définitivement avec cette pratique jugée bien trop dirigiste et interventionniste. Ce qu’elle entend lui substituer, c’est la vision d’un État modeste se contentant de jouer son rôle de partenaire social comme les autres. Dans cette perspective, l’État n’aurait plus alors d’autre vocation qu’à interagir au sein de réseaux organisés avec des entreprises privées défendant leurs intérêts et des associations à but non lucratif. Ceci permet en outre de comprendre l’importance du concept de pilotage (d’un projet ou d’une collectivité) associé à la NG comme à la NPG. Tandis que l’administration publique s’attache par principe à fournir un service uniforme à tous les usagers potentiels dans un cadre légal et contraignant imposant leur égalité de traitement, le pilotage préconisé par la NG en matière de politiques publiques apparaît par contraste comme le moyen de promouvoir diverses organisations réticulaires ayant pour objet de modifier le comportement des usagers plutôt que d’assurer un service universel ou de fournir une prestation étendue7.

Une nouvelle donne politique et idéologique : l’accession au pouvoir de Margaret Thatcher

  • 8  Jobert, B., 1994.
  • 9  Mougel, F.-C., 2006, p. 97-98.

4Afin de mesurer la complexité des rapports entre la NG, la NGP et la gestion des personnels au sein des armées britanniques depuis vingt-cinq ans, il importe d’en resituer les enjeux dans un contexte géostratégique mais surtout politique prépondérant. En accédant au pouvoir en mai 1979, les Conservateurs opèrent en effet un recentrage à droite de l’ensemble des partis politiques en Grande-Bretagne dans le cadre de la percée, au sein de leur mouvement, des thèses néolibérales de la Nouvelle Droite8. Sans concession, voire brutal, chez Margaret Thatcher, qui dirige le gouvernement jusqu’en 1990, plus conciliant chez son successeur John Major, premier ministre jusqu’en 1997, le projet conservateur est un discours de combat contre le consensus mou et les idées socialisantes mais également une politique volontariste qui entend promouvoir l’initiative privée et encourager l’individualisme à tous les niveaux de la société9. Surtout, il vise à réduire le rôle important joué par les élites traditionnelles comme par les syndicats professionnels afin de renforcer l’autorité d’un État jugé sur le déclin et de restaurer le prestige de la Grande-Bretagne dans un monde à la veille de grands bouleversements. Parallèlement au renforcement de l’exécutif dont les deux chefs du gouvernement ont accentué la médiatisation et la présidentialisation, ainsi qu’aux réformes économiques et sociales qui veulent réduire le dirigisme étatique en renonçant aux théories keynésiennes de la demande, les Conservateurs engagent, malgré la résistance des Pacifistes et des Travaillistes, un vaste programme de modernisation de l’outil de défense qui subordonne un peu plus la Grande-Bretagne à la puissance tutélaire états-unienne (Trident, IDS) mais se veut avant tout soucieux de redorer le blason britannique dans le domaine des affaires extérieures.

5En dépit des objectifs poursuivis et des discours résolus, le pragmatisme de l’action diplomatique doit toutefois s’adapter à une conjoncture contrastée faite de conflits qui paraissent d’un autre âge mais annoncent en réalité l’après Guerre froide (guerre des Malouines en 1982, guerre du Golfe en 1991, conflits en ex-Yougoslavie de 1992 à 1995) où la Grande-Bretagne entend prendre toute la place qui lui revient. Si cette détermination politique et ce mélange de réalisme et de fermeté portent leurs fruits dans une certaine mesure en faisant en sorte que le pays redevienne un acteur majeur sur la scène internationale, au double plan militaire et diplomatique, l’ambiguïté est pourtant de mise s’agissant des moyens et des fins. Car dès le début des années 1980, Margaret Thatcher applique à la fonction publique dans son ensemble comme au secteur de la défense, des mesures inspirées des thèses néolibérales en réduisant son autonomie, en amputant ses effectifs et en soumettant de plus en plus leur gestion à des impératifs de rentabilité et d’efficacité. Le souci de restriction budgétaire qui les inspire ouvertement va ainsi fortement peser sur les lectures qui seront faites au plan géostratégique de l’après Guerre froide et de la reconfiguration mondiale qui devait s’ensuivre avant que les attentats du 11 septembre 2001 ne viennent définitivement invalider cette lecture optimiste d’un désarmement progressif de la communauté internationale consolidé par la paix et la prospérité. Au cours des années 1990, cette idéologie de rupture se manifeste par des mesures de rationalisation des politiques de défense et une volonté de réformer les modes de gestion des personnels militaires selon une logique clairement entrepreneuriale.

Une rationalisation à outrance de l’outil de défense

  • 10  Ces deux documents sont respectivement Options for Change, étude préconisant une restructuration m (...)

6En 1992, soit juste après la réunification allemande (1990) et l’éclatement de l’Union soviétique (1991), événements majeurs qui semblent inaugurer aux yeux des diplomates britanniques un nouvel ordre mondial moins clivé et plus paisible (traités de désarmement Est-Ouest de 1991 et 1993), le gouvernement conservateur de John Major publie un premier texte dans lequel sont tirées les principales conclusions de la disparition de la menace soviétique en Europe occidentale. Il est complété en 1994 par Frontline First, qui examine plus particulièrement les coûts de la politique de défense britannique, en diminution constante depuis la fin de la Guerre froide (de 5 % du PNB à la fin des années 1980 à 3,5 % environ en 1991)10. Le point important est que les rédacteurs de ces deux documents appelés à faire date n’y envisagent les forces armées que sous l’angle de l’efficacité en rapport avec son coût pour le contribuable dans le cadre d’une approche essentiellement quantitative des questions de défense. En accord avec les objectifs politiques de la période, la gestion du personnel n’est d’ailleurs abordée qu’en vertu des économies substantielles qu’elle est susceptible de représenter à l’avenir. Cette volonté se traduit en premier lieu par une réduction massive des effectifs jugés pléthoriques et inadaptés à la nouvelle conjoncture. Estimant que la dissolution de fait du Pacte de Varsovie ne nécessite plus les forces nombreuses et spécialisées qui devaient s’opposer à l’Union soviétique et à ses satellites pendant la Guerre froide, le début des années 1990 est marqué par des coupes claires au sein du personnel militaire (et dans une moindre mesure civil) du Ministère de la défense.

7Cette cure d’amaigrissement avait été décidée et mise en œuvre dès l’accession au pouvoir de Margaret Thatcher, mais à la faveur des deux documents précités, on assiste au début du mandat de John Major à une accélération notable du processus qui réduit le nombre global de militaires des forces armées britanniques de plus de 310 000 en 1990 à moins de 227 000 sept ans plus tard lorsque le New Labour accède au pouvoir au terme d’une traversée du désert mise à profit pour faire peau neuve et opérer une mue idéologique. De 1990 à 1994, ce sont près de 50 000 postes d’engagés volontaires qui sont supprimés. Afin d’atteindre ces objectifs, une politique d’incitation au départ est d’abord engagée, mais comme cela ne suffit pas, il est décidé de suspendre le recrutement pour l’ensemble des trois armées qui ne font plus figure d’employeurs potentiels pour de nombreux jeunes gens attirés par la perspective de promotion sociale et de formation professionnelle. Un deuxième type de mesures est appliqué sur une grande échelle à partir du début des années 1990 afin de réduire les coûts de fonctionnement et d’augmenter l’efficacité de l’institution. Ces mesures consistent à substituer des personnels civils qui ne jouissent pas des mêmes avantages en matière de rémunération ou de retraite aux militaires qui occupaient ces postes à chaque fois que la nature des emplois le permet sans porter atteinte à l’efficacité opérationnelle des unités, et que l’impératif d’optimisation des résultats y trouve son compte. Si certaines de ces transformations sont anecdotiques, d’autres ont pu représenter une atteinte à l’esprit de corps et aux traditions militaires auxquels la plupart sinon toutes les unités britanniques dont le particularisme est bien connu sont profondément attachées. Intervenant dans le prolongement d’une politique de réduction significative du nombre des fonctionnaires de l’État engagée dès les premiers pas du gouvernement de Margaret Thatcher, ces réformes ont modifié en profondeur les équilibres qui existaient entre les différentes catégories de personnels relevant du Ministère de la défense et se sont notamment traduites par une baisse du nombre des fonctionnaires civils de la défense et un recours plus ou moins systématique selon les secteurs et les métiers à la sous-traitance. Dans le cadre de qu’il faut bien appeler une petite révolution affectant une institution aussi traditionaliste que les forces armées, la proportion de salariés dont le statut et le contrat de travail sont ceux du secteur privé n’a cessé d’augmenter non seulement dans les services administratifs de l’administration centrale qui n’ont que des rapports lointains avec le métier des armes mais également au sein de chaque armée où des tâches aussi diverses que le nettoyage des locaux, l’alimentation des troupes ou même la sécurité des bases et des infrastructures se sont vu confiées à des personnels employés et rémunérés par des entreprises privées. Si la « civilianisation » caractérise dès cette époque la plupart des forces armées occidentales à un titre ou à un autre, elle semble prendre en Grande-Bretagne la forme d’une privatisation insidieuse – dans la mesure où elle n’ose pas toujours dire son nom – des personnels du Ministère de la défense.

Une gestion managérielle des personnels civils et militaires

  • 11  Bett, M., 1995.

8La rationalisation à l’origine des réformes successives de l’outil militaire qui se mettent en place dès cette époque s’est aussi traduite par une transformation des modes de gestion des personnels concernés. Á côté des réductions d’effectifs et de moyens imposées par une logique comptable elle-même justifiée par des restrictions budgétaires, on assiste en effet à un bouleversement des règles de gestion en vigueur au sein des forces armées et applicables aux diverses catégories de personnels. Cette volonté réformatrice aboutit en 1995 à la publication du rapport de Michael Bett, qui est alors connu pour avoir piloté la privatisation de l’entreprise publique British Telecom11. Le choix effectué par le gouvernement de John Major de recourir à une personnalité de la « société civile », extérieure au milieu de la défense et particulièrement en phase avec l’idéologie du moment, signalait donc une réorganisation libérale des modes de gestion au sein des armées britanniques. Ce rapport s’inscrit dans la continuité des réformes mises en œuvre ou bien envisagées par Margaret Thatcher et, prenant acte du peu d’emprise du pouvoir politique sur les ressources humaines dont dispose le Ministère de la défense britannique, son auteur formule le souhait de peser plus directement sur une gestion dont le pouvoir exécutif veut assumer la responsabilité politique à l’égard du parlement. La centaine de préconisations que comporte le rapport frappe par l’esprit de rupture avec le passé qui les caractérise. Pour l’auteur de ce document, il ne fait guère de doute que la gestion des personnels mise en œuvre jusqu’alors est désormais obsolète et qu’il est temps de s’inspirer des règles managérielles en vigueur dans les entreprises du secteur civil et privé.

9Certaines recommandations, telles que la suppression pure et simple de certains grades d’officiers supérieurs et généraux au nom de l’efficacité opérationnelle et du souci de restriction budgétaire, suscitent une franche hostilité de la part des cadres d’une institution connue pour son attachement à ses traditions comme à sa hiérarchie. Par-delà certaines propositions insolites ou radicales telles que celle-ci, c’est bien toutefois la réforme des modes de gestion des personnels civils et militaires qui inspire l’ensemble des recommandations formulées par le rapport dont plusieurs, nous le verrons, vont être mises en œuvre dans le cadre de la SDR. La rationalisation de la gestion des personnels que préconise le rapport Bett vise donc à renforcer le contrôle de l’exécutif sur les forces armées en réduisant leur marge de manœuvre financière et, pour ce faire, à placer au centre de la politique de défense les principes managériaux appliqués à la gestion des ressources humaines au sein d’une institution militaire qui tendait à la négliger. Ce rapport n’est à cet égard que le prolongement des efforts de rationalisation budgétaire entrepris dès le début des années 1980 mais il constitue aussi par bien des aspects une rupture en matière de gestion des personnels au sein des armées dont le gouvernement travailliste de Tony Blair va tirer les conséquences.

La continuité du New Labour en matière de politique de défense

  • 12  Mougel F.-C., 2006, p. 112.

10    Le parti travailliste qui met un terme à l’ère thatchérienne en remportant une nette victoire électorale à l’issue du scrutin du 1er mai 1997 a accompli une véritable mue. Rejetant aussi bien les thèses socialisantes du « vieux travaillisme » que le credo néo-libéral de la Nouvelle Droite, la troisième voie que son leader Tony Blair appelle de ses voeux entend promouvoir l’égalité des chances, le progrès humain et la justice sociale dans le cadre d’un populisme éclairé12. Á la suite d’un recentrage politique de plus en plus net, le nouveau parti travailliste (New Labour) renonce à ses convictions antinucléaires, antieuropéennes et anticapitalistes au profit d’un « socialisme démocratique » construit autour d’un projet consensuel de progrès et de justice garanti par un État réformateur et modernisé (clause IV de la constitution du parti que Tony Blair impose en 1995). Parmi les ambiguïtés de cette « troisième voie », l’une des moindres n’est sans doute pas que sous la direction de son chef charismatique, le New labour recueille et reprenne à son compte une large part de l’héritage thatchérien : il ne reviendra pas en effet sur les privatisations et les lois antisyndicales, il défend comme nous le verrons la flexibilité du travail et la culture d’entreprise dans tous les domaines et les secteurs d’activité, promet le maintien de la loi et de l’ordre et la promotion des intérêts britanniques partout dans le monde. Comme ses prédécesseurs auxquels il emprunte un style de gouvernement médiatisé reposant sur une habile manipulation de l’opinion et une personnalisation du régime, Tony Blair met son énergie et sa popularité au service d’un programme accéléré de réforme. Dans le domaine militaire et diplomatique, la continuité est le maître mot alors que le gouvernement travailliste souhaite réduire ses dépenses militaires (afin de continuer à percevoir les fameux « dividendes de la paix ») sans pour autant renier ses engagements ou rabattre ses ambitions. Jusqu’aux attentats de septembre 2001 qui allaient entraîner une légère réorientation de la politique de défense britannique, mettre un terme à la réduction des arsenaux occidentaux et imposer la lutte prioritaire contre une menace extérieure, le New Labour entend promouvoir une diplomatie éthique visant à défendre la paix et la sécurité collective, et le gouvernement de Tony Blair s’associe à la politique de défense européenne tout en réaffirmant le refus britannique d’une Europe fédérale de la défense qui porterait atteinte aux principes de souveraineté et de subsidiarité. Il soutient l’élargissement de l’OTAN – dont les britanniques n’ont jamais mis en doute l’utilité et la pérennité dans l’Europe de l’après guerre froide –, la coopération avec la Russie, et encourage le désarmement – auquel les événements de septembre 2001 vont donner un coup d’arrêt au plan mondial – tout en défendant le principe de l’ingérence en matière de droits de l’homme.

  • 13 Strategic Defense Review Presented to Parliament by the Secretary of State for Defence by Command o (...)
  • 14 SDR, 1998, Introduction, § 6 : « In the post Cold War world, we must be prepared to go to the crisi (...)
  • 15 SDR, 1998, Conclusion, § 201 : « Our forces must also be able to back up our influence as a leading (...)

11    Bien que l’objectif central du gouvernement de Tony Blair soit d’œuvrer à un monde plus pacifique et plus juste par des moyens surtout diplomatiques et juridiques, la Grande-Bretagne n’hésite pas à prendre les armes quand cela est jugé nécessaire : guerre du Kosovo sous la houlette de l’OTAN (1999), bombardements sur l’Irak de Saddam Hussein et interdiction d’une zone aérienne au nord du pays (1998-2001), intervention militaire enfin au Sierra Leone et en Afrique Orientale (1999-2000). Tout en permettant au Royaume-Uni de jouer son rôle sur la scène internationale, ces opérations militaires effectuées sur des théâtres extérieurs dans un environnement profondément affecté par l’effondrement de l’Union soviétique apportent de surcroît à ses dirigeants travaillistes confirmation de la nécessité de reconfigurer l’outil de défense en approfondissant les réformes déjà engagées tout en ouvrant d’autres chantiers relatifs aux personnels ainsi qu’à leur statut. C’est dans ce contexte géopolitique qu’est publié en juillet 1998 un document (largement inspiré par la politique étrangère du gouvernement de Tony Blair) qui offre une vision de la défense britannique jusqu’en 2015 et recense un certain nombre de propositions de réforme à la fois étendues et radicales13. L’importance de la dissuasion nucléaire et la garantie apportée par l’OTAN en matière de défense s’y trouvent confirmées tandis que l’engagement militaire consenti par la Grande-Bretagne en Europe centrale afin de faire face à la menace soviétique se voit relégué par la nécessité d’affronter des menaces diffuses sur des théâtres lointains. La planification d’opérations en prévision d’un scénario imprévu devient la règle en vertu de laquelle l’outil militaire doit être formaté en fonction de capacités opérationnelles plutôt que pour répondre à une menace précise et un mode d’action prévisible. C’est ainsi qu’en matière doctrinale, la SDR souligne l’importance décisive pour l’avenir des opérations interarmées (moins coûteuses pour le contribuable et plus efficaces sur le plan opérationnel) dans le cadre de la projection de forces sur des théâtres extérieurs. Partant du constat que le monde de l’après guerre froide est marqué par une instabilité chronique se manifestant par des crises militaro-politiques à répétition, les auteurs préconisent une forme d’interventionnisme curatif et préventif exigeant de se préparer à aller à la crise au lieu d’attendre que la crise ne vienne vers soi14. Une dimension éthique est explicitement intégrée à ces recommandations en accord avec les objectifs poursuivis par la diplomatie du gouvernement travailliste : une fois le processus de rationalisation achevé, les forces armées britanniques seront engagées sans vergogne partout où elles devront l’être pour la défense du bien15 tandis qu’en Grande-Bretagne même elles donneront l’exemple en matière de respect de l’environnement.

  • 16  Yardley, M., 2003, p. 418.
  • 17 SDR, 1998, Conclusion, § 212 : « In short, the Strategic Defense Review will give Britain robust an (...)
  • 18 SDR, 1998, Introduction, § 4 : « At the heart of the Review is a series of initiatives [...] to co- (...)

12    La SDR comprend également une dimension commerciale non déguisée. Selon les propres termes d’un spécialiste des questions de défense, ce document envisage le Ministère de la défense comme cela n’avait jamais été fait auparavant à la manière d’une grande entreprise privée et cherche à obtenir des gains de productivité par le biais du déstockage, de la sous-traitance, et d’une gestion des actifs qui soit plus rentable16. Dans le domaine de l’acquisition des matériels et des systèmes d’armes dont la sophistication n’a souvent d’égale que leur prix en ce début de 21ème siècle, on fait d’ailleurs appel à des consultants issus du privé afin d’employer toute la gamme des techniques commerciales de mise en concurrence des vendeurs et de négociation des prix de vente de manière à réduire au maximum le coût. La réduction des dépenses utiles et inutiles est en effet un motif récurrent de la SDR qui promet de doter la Grande-Bretagne d’un outil de défense robuste et moderne à un coût réduit17. Tout en proposant de réduire le budget global alloué à la défense, elle ne fixe pas moins des bornes à des réductions jugées excessives en matière d’effectifs et va même jusqu’à relever quelques carences en personnels dans certains domaines. Au total, c’est à une approche plus centrée sur la culture du résultat et de l’efficacité que sur celle, traditionnelle s’agissant des questions de défense, ordonnée aux moyens et aux missions, qu’invite la SDR en préconisant à chaque fois que possible une mutualisation des ressources ainsi qu’une chasse au gaspillage prenant la forme d’une élimination des services ou des organismes superflus18.

La SDR et le nouveau statut des personnels

  • 19 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 138 : « Past defense reviews have concentrated on s (...)
  • 20 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 123 : « Overstretch and undermanning are linked pro (...)
  • 21 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 129 : « For most people the Services cannot be thei (...)
  • 22 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 133 : « We shall be developping a common personnel (...)

13   La SDR tranche avec les documents précédents par l’importance accordée aux ressources humaines et la redéfinition des politiques relatives aux personnels civils et militaires dépendant du Ministère de la défense. L’approche nouvelle de cette question résulte de la prise de conscience, facilitée par la participation britannique à plusieurs opérations d’interposition ou de rétablissement de la paix au cours des années 1990, que les personnels ne sont pas moins importants que les matériels, qu’ils subissent autant sinon plus de dommages que ces derniers et qu’enfin il n’est pas possible d’en changer lorsqu’ils sont mis hors de combat19. Parmi les problèmes récurrents auxquels la réforme de la gestion des personnels doit apporter une solution figurent la rétention et la formation des recrues ainsi que le surmenage des effectifs, ces deux questions connexes étant susceptibles d’affecter l’efficacité opérationnelle des unités aussi bien que leur moral20. En accord avec les principes énoncés par le document, des propositions sont alors formulées visant à mettre en œuvre une gestion du personnel commune aux trois armées, une refonte des carrières prenant en compte la nécessité d’une reconversion dans le civil, ainsi qu’une amélioration matérielle des conditions de vie des engagés21. La SDR préconise en effet de jeter les bases d’une gestion unique des personnels militaires qui se substitue pour des raisons d’efficacité et de coût à la gestion mise en œuvre jusque-là au sein de chaque armée (armée de terre, marine de guerre et armée de l’air sans oublier la Territorial Army, composée de jeunes volontaires réservistes et de quelques cadres permanents). Décidée par l’administration centrale et les instances interarmées du Ministère de la défense, il est prévu que cette nouvelle politique soit appliquée au sein de chaque armée en fonction des contraintes opérationnelles et des traditions en vigueur22.

  • 23 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Equal Opportunities, § 38, 39 : « The three Services are wholly c (...)
  • 24 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Develop a Common Overarching Personnel Strategy, § 45 : « We will (...)

14    Bien que les objectifs de la réforme ne soient pas détaillés par le document, plusieurs lignes de force dessinent les contours des domaines concernés par l’uniformisation de la gestion des personnels qui est préconisée. Il s’agit en premier lieu de l’adoption d’une grille de rémunération inédite s’appuyant sur de nouveaux critères d’évaluation des cadres (officiers et sous-officiers), puis de la refonte des carrières militaires associée à la question de la formation professionnelle, troisièmement de la révision du système d’aides et de pensions allouées, et pour finir, de la rédaction d’un règlement de discipline générale commun aux trois armées dans le cadre d’une rationalisation de la justice militaire. La SDR ne se contente pas d’énoncer des principes généraux qu’il incombe à chacune des trois armées de traduire par des réformes appropriées. De nombreuses questions épineuses telles que l’égalité des chances en matière sexuelle ou ethnique, la prohibition du harcèlement ou de toute forme de discrimination sans oublier les poursuites disciplinaires auxquelles s’exposent les homosexuels sont évoquées au fil du document non sans être rapportées aux contraintes opérationnelles, aux dimensions pratiques ou bien à la résistance des personnels masculins qui y voient majoritairement une source de difficultés plutôt qu’un enrichissement23. Au-delà du reflet de la société britannique contemporaine que nous offre la SDR à cet égard, il importe de noter l’uniformisation des règles et l’alignement des pratiques militaires sur le droit commun qui restreignent d’autant la marge de manœuvre des armées en matière de recrutement, de formation et de gestion de leurs personnels. Á quelques dérogations près, la règle qui prévaut est que l’administration centrale détermine les objectifs et les moyens propres à la gestion du personnel tandis que les trois armées n’ont qu’un rôle de mise en œuvre des directives formulées par le Ministère de la défense. Les gains escomptés par la centralisation des décisions en matière de gestion des personnels et la subordination de chaque armée à des principes généraux et contraignants apparaissent clairement dans la définition que propose la SDR de l’Overarching Personnel Strategy24.

Une refonte des plans de carrière

  • 25  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Service Personnel, § 12. Undermanning.
  • 26  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Service Personnel, § 15. Improving Recruiting and Retention.
  • 27  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Improved Provision for Education and Training, § 23. Key Skills.
  • 28  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, § 22.
  • 29 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, New Career Transition Service, § 33 : « We will improve current r (...)

15   L’une des difficultés majeures auxquelles les forces armées britanniques se trouvent confrontées à la fin de la guerre froide avec la modernisation de l’économie et la relance de la croissance est le manque d’attractivité d’une carrière militaire pour de nombreux jeunes mieux éduqués qu’auparavant et plus exigeants en matière de rémunération et de conditions de travail. C’est ainsi que les sous-effectifs chroniques dont pâtissent la plupart des unités opérationnelles25, difficulté aggravée par la distance séparant les théâtres d’opération où ces unités sont déployées de leur base britannique et l’impossibilité d’y séjourner en permission, sont imputés par la SDR à l’incapacité des armées de retenir les engagés et non à une simple carence dans le recrutement. Reprenant des propositions formulées par le rapport Bett, la SDR annonce une remise à plat des plans de carrière accessibles aux militaires engagés de manière à améliorer leur recrutement et leur fidélisation26. Une fois encore, il faut constater que les mesures envisagées s’efforcent de concilier une flexibilité accrue pour l’employeur qu’est le Ministère de la défense avec une meilleure prise en compte du potentiel de chaque engagé comme des contraintes inhérentes ou circonstancielles qui pèsent sur l’exercice de leur métier. Afin de répondre à une attente de la part des recrues potentielles, l’accent est mis par la SDR sur la nécessité d’offrir une formation continue et diplômante aux engagés tout au long de leur temps de service et de permettre à tous ceux qui ont quitté l’école sans aucun diplôme d’acquérir les compétences fondamentales devant assurer leur « employabilité » lorsque leur contrat avec les forces armées arrivera à terme27. Il ne fait pas de doute que ces mesures avaient pour ambition de retenir des engagés ayant déjà reçu une instruction militaire en leur offrant des perspectives professionnelles motivantes tout en leur donnant l’assurance que leurs talents seront mis au service de l’institution. Mais une autre raison motive ces réformes, que la SDR ne cherche pas à dissimuler. Les mesures en faveur de la reconnaissance des qualifications acquises au sein des forces armées par les entreprises privées ou publiques du secteur civil dans le cadre d’un système d’équivalence de diplômes (« recognised and transferable qualifications »28) de même que l’aide à la reconversion apportée aux engagés dans le cadre d’un partenariat avec un prestataire de service du secteur privé sont un moyen efficace permettant une maîtrise optimale des flux de personnels en fonction des besoins exprimés et des profils recherchés29.

  • 30 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Better Career Management, § 47 : « We will continue to pursue imp (...)
  • 31  Dandeker, C., et Paton, F., 1997, p. 28.

16    L’impératif de flexibilité se retrouve au niveau de la gestion des carrières dont le déroulement et la durée sont repensés suivant les propositions ou recommandations formulées tout au long des années 199030. Jusqu’à cette époque de transition, la plupart des personnels militaires (cadres et hommes du rang) se voyaient proposer des contrats de longue durée permettant aux officiers de prendre leur retraite après l’âge de 50 ans et aux sous-officiers comme aux hommes du rang de servir pour une durée minimale de 20 ans leur donnant droit à une pension. Le rapport de Michael Bett mentionné précédemment préconisait de rompre avec cette situation et de ne plus envisager pour toutes les catégories de personnels militaires que des carrières modulables sans durée prédéterminée ni prolongation automatique. Les auteurs de ce rapport proposaient d’appliquer aux forces armées le modèle d’une carrière en trois étapes afin d’uniformiser les conditions de travail en vigueur dans les forces armées et dans le secteur civil où les emplois stables occupés pendant toute une vie active ne sont plus la règle31. Dans cette optique, les plans de carrière des officiers sont censés se dérouler selon trois étapes distinctes. Une étape initiale leur permettrait de faire leurs premières armes en commandant une unité élémentaire (du niveau de la section ou de la compagnie) tout en se frottant aux hommes et en se familiarisant avec le matériel et les systèmes d’armes. Dans un deuxième temps, les jeunes officiers qui le souhaiteraient et seraient estimés capables par leur hiérarchie pourraient être formés aux commandements plus importants ou bien à des postes en état-major avec le grade de chef de bataillon/d’escadron puis de lieutenant-colonel. Enfin, seuls quelques uns parmi les plus méritants et les plus doués se verraient accéder aux fonctions de chef de corps puis, éventuellement, au grade d’officier général, à l’issue d’une carrière longue et variée au cours de laquelle ils auraient tous exercé un commandement, travaillé dans un bureau d’état-major et apporté leur contribution à la pensée stratégique de leur époque.

  • 32 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Civilian Staff, § 61 : « There have been major organisational cha (...)

17   Une telle articulation des carrières d’officiers en plusieurs phases successives excluant les promotions au grade ou à l’échelon supérieur à l’ancienneté au profit exclusif du mérite des candidats et du choix de leur hiérarchie représentait une véritable révolution culturelle au sein d’une institution accoutumée à ce que tous ses cadres, des plus méritants jusqu’aux moins déméritants, soient récompensés par l’octroi d’une promotion salvatrice ou bien maintenus à leur poste et à leur grade jusqu’à l’âge limite d’emploi. Mais comme le rappelle la SDR, non sans un soupçon de fatalisme, au sujet des transformations affectant les personnels civils du Ministère de la défense, « It will never be right to put a stop to change »32 et, malgré les réserves suscitées par ces propositions, le modèle de carrière modulable a été repris et appliqué plus ou moins scrupuleusement aux trois armées selon les résistances opposées par les cadres. Bien que moins systématique que dans la Royal Navy ou dans la Royal Air Force, l’adoption de cette mesure dans l’armée de terre a entraîné une mutation de la carrière d’officier, et dans une moindre mesure de sous-officier, jusqu’alors considérée comme un emploi à vie donnant droit automatiquement à des promotions régulières et une pension à taux plein, les carrières militaires étant faites désormais de prolongations successives et soumises à condition d’un temps de service initial plus ou moins variable en fonction des besoins de l’institution. Alors que dans la Royal Navy, la première des trois étapes jalonnant une carrière complète d’officier est la initial commission dont la durée ne peut excéder 12 ans, dans l’armée de l’air britannique, où la formation des pilotes (et, dans une moindre mesure, des mécaniciens) à leurs missions de combat est particulièrement longue et coûteuse, ce qui pourrait justifier des contrats d’engagement de longue durée permettant de rentabiliser cet investissement, une short service commission de trois à douze ans tend à se substituer à l’engagement à vie, conditionné plus que jamais par des passages obligés pour les candidats et soumis au bon vouloir du Ministère. La politique mise en place dans l’armée de terre, qui reste le principal employeur et recruteur des trois armées, vise à réduire fortement le nombre d’engagements donnant accès à des carrières complètes (les regular commissions), et ce pour toutes les catégories de personnels militaires, tandis qu’il est prévu d’avoir le plus souvent recours à des engagements de moyenne durée dont le prolongement sera à la discrétion du Ministère. En ce qui concerne les engagés (les militaires du rang jusqu’au grade de caporal-chef), des contrats successifs, proposés en fonction de leurs capacités, de leurs résultats et des besoins du service, seront amenés à remplacer l’engagement initial de vingt-deux ans qui était la règle. L’objectif sous-jacent à cette véritable révolution en matière de carrières est que l’armée puisse s’assurer une flexibilité optimale dans la gestion des effectifs comme dans la carrière de ses personnels en ayant la possibilité d’embaucher et de débaucher au gré des circonstances, d’où l’importance accrue – et soulignée à de nombreuses reprises par la SDR – de la formation professionnelle offerte par les forces armées tout au long du cursus des engagés afin de faciliter leur reconversion dans le civil à chaque fois que leur contrat n’est pas renouvelé.

  • 33   SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Introduce New Pay System, § 52 : « We have endorsed the work wh (...)

18    Dans cette perspective, les critères présidant à la promotion des cadres (et particulièrement des officiers) au grade supérieur ont subi une transformation connexe. Jusqu’à la SDR, l’avancement se faisait à l’ancienneté pour tous les officiers jusqu’au grade de capitaine, puis au choix pour les grades d’officier supérieur et, a fortiori, pour ceux d’officier général. Un nouveau système de notation et d’évaluation commun aux trois armées a été annoncé par la SDR avant d’être rapidement mis en place au cours des années suivantes33. Ce Common Appraisal System repose comme nous l’avons vu sur l’appréciation du mérite personnel, des qualifications acquises par le candidat à une promotion et de ses performances chiffrées selon un barème précis. Son objectif est de permettre aux forces armées de bénéficier d’une souplesse maximale en matière d’avancement, et donc indirectement dans la gestion de ses personnels, sans devoir motiver ses décisions autrement que par une appréciation ne pouvant faire l’objet d’aucun appel. Á travers ce nouveau système d’avancement, le Ministère de la défense britannique entendait privilégier les besoins fonctionnels et fluctuants des armées. Les décisions d’accorder ou non des promotions étaient implicitement subordonnées aux impératifs de la gestion des effectifs classés en fonction de leur âge et de leur grade sans que les personnels militaires puissent dorénavant se prévaloir d’un quelconque droit à l’avancement.

19    Une réforme des soldes vient enfin compléter ces dispositions inspirées par une approche plus gestionnaire que véritablement méritocratique bien que cette dernière ambition soit affichée par les auteurs du document. Le projet Pay 2000, se fondant sur un rapport du Ministère de la défense, devait ainsi voir sa mise en œuvre s’achever en 2001. L’ambition de cette nouvelle réforme s’inscrivant dans l’esprit de la SDR et en complétant nombre de mesures est d’adapter la grille de rémunération des personnels aux besoins propres à chaque armée – en relation avec le problème déjà évoqué du recrutement et de la rétention des engagés – et de mieux récompenser les efforts des personnels les plus performants. Á l’exception des réservistes, dont l’organisation a été entièrement revue et corrigée pour répondre aux besoins de l’après guerre froide, et de certaines catégories de spécialistes plus que jamais indispensables sur les théâtres extérieurs (les médecins, les linguistes, etc.), qui ne sont pas ou très peu affectés par cette nouveauté, l’ensemble des personnels militaires est concerné par une mesure qui vise entre autres effets à standardiser et rationaliser le système des soldes dans un cadre interarmées. Tandis que l’ancien système faisait dépendre le montant de la solde allouée à chaque personnel de son grade, de son ancienneté dans le grade et de son niveau de qualification militaire, le projet Pay 2000 propose d’employer des critères plus précis mais également plus discutables, comme l’expérience acquise dans l’emploi tenu, les compétences professionnelles visées et atteintes par le militaire sans oublier ce qui provoqua les inquiétudes et les interrogations les plus nettes de la part des personnels, le niveau des performances de chacun mesurées selon des critères inévitablement sujets à caution. Pour chaque grade, il est ainsi prévu plusieurs échelons donnant droit à une augmentation de la solde ainsi qu’un élargissement de l’échelle de rémunération. Cette dernière proposition a suscité les appréhensions les plus explicites et les critiques les plus ouvertes dont le dispositif a fait l’objet dans la mesure où les personnels y voyaient le risque, présenté par le rapport de Michael Bett comme l’un des principaux intérêts de cette extension de l’échelle indiciaire spécifique à chaque grade, de découpler la gestion des effectifs et la rémunération des personnels. Une fois de plus, l’intention du Ministère était de se donner la possibilité de mieux rémunérer certains personnels à titre individuel, notamment sous forme de primes, sans que cela s’inscrive dans un cadre contraignant lui imposant nécessairement des changements d’échelons indiciaires ou, pire encore, des promotions au grade supérieur.

Une individualisation des aides en fonction des besoins et des attentes

  • 34 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Introduction, § 5 : « We are determined to have terms and conditi (...)

20    Prenant en compte le puissant courant individualiste qui traverse, comme les autres sociétés occidentales, la Grande-Bretagne à partir des années 1970, la SDR souhaite enfin trouver un équilibre satisfaisant entre, d’une part, les aspirations croissantes des jeunes recrues au bien-être, au temps libre et au confort matériel et, d’autre part, les contraintes inhérentes à la condition militaire et associées, en opération bien plus qu’à la base il est vrai, aux privations, à une disponibilité permanente (de jour comme de nuit et pendant les permissions), ainsi qu’à une rusticité proverbiale34. Le fossé de plus en plus large qui se creusait entre une jeunesse rejetant les contraintes de quelque ordre qu’elles soient et une institution reposant par nature sur la subordination de l’individu au groupe ne cessait d’inquiéter les responsables politiques qui y voyaient une menace de désaffection profonde et durable des recrues potentielles à l’égard d’un employeur peu habitué jusqu’alors à recourir aux campagnes publicitaires pour se montrer sous son meilleur jour et se rendre attractif auprès des jeunes. C’est la raison pour laquelle le Ministère de la défense décide à cette époque de promouvoir son image tout en informant sur les métiers des armes à travers des campagnes médiatiques qui mettent en avant la possibilité qu’ont les engagés de s’affirmer au sein d’une communauté exigeante sans pour autant renoncer à leur vie privée et à un certain confort.

21    Le dernier aspect essentiel des réformes préconisées par la SDR concerne le système d’aides financières et de prestations diverses auxquelles les personnels militaires ont droit en compensation des nombreuses contraintes liées à leurs missions ou affectations. Considéré par les auteurs du document comme la clef de voûte de l’ensemble du dispositif, cet effort financier supplémentaire est présenté comme l’outil indispensable du recrutement et de la rétention d’engagés et, par voie de conséquence, comme le moyen de briser le cercle vicieux faisant du suremploi des personnels une cause importante de leur démotivation entraînant à terme le peu d’attractivité du métier des armes. Il témoigne également de la prise en compte croissante par les responsables politiques des attentes individualisées de la part de recrues potentielles de moins en moins disposées à se soumettre à un régime commun en matière de prestations et d’allocations qui ne répondent pas à leurs besoins personnels. C’est dans cette perspective, congruente avec l’individualisation des carrières précédemment évoquée, que les aides au logement ainsi que les prestations alimentaires dont bénéficient les militaires britanniques ont subi une révision en profondeur. Parmi les facteurs qui contribuent au peu d’attractivité du métier des armes pour de nombreux jeunes engagés figurent leur désaffection à l’égard de l’organisme chargé de leur procurer un toit35, que celle-ci soit liée à leur volonté de faire l’acquisition d’un logement ou bien que leur choix soit tributaire de la scolarisation de leurs enfants. Mais de façon plus significative, on constate à cette époque une répugnance croissante de la part des personnels militaires à s’astreindre à la vie en communauté, dans des quartiers ou des casernes où la plupart des logements étaient attribués par l’institution, ces personnels préférant quand ils le peuvent établir une frontière entre leur vie professionnelle et leur vie privée. C’est ainsi que l’Armed Forces’ Pay Review Body, instance de contrôle chargée entre autres choses de calculer la part de la solde retenue par l’employeur en contrepartie du logement et de l’alimentation de ses personnels, a relevé le mécontentement de nombre de militaires provoqué par la vétusté et l’inconfort des logements proposés ainsi que par le sentiment de ne pas avoir le choix d’accepter ou de refuser l’offre qui leur était faite36.

  • 37 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Introduce Pay As you Dine, § 54 : « Currently Service personnel o (...)

22    Ces critiques ont donné lieu à une mise en vente d’une partie du parc immobilier qu’il aurait été trop coûteux de rénover et à une réhabilitation de certains logements. S’agissant de l’alimentation, des mesures inspirées par la même logique ont été prises afin de répondre aux attentes des personnels qui étaient obligés, dans leur quartier, de prendre les repas que le service d’alimentation des armées leur proposait. L’AFPRB soulignait régulièrement les frustrations des personnels et formulait la recommandation que la possibilité soit offerte aux militaires n’étant pas en opération sur un théâtre extérieur ou bien en mer à bord d’un bâtiment de la Royal Navy de ne payer que les repas effectivement consommés. Un nouveau système introduisant davantage de souplesse a donc été mis en place sous le nom de Pay As You Dine dont l’extension à l’ensemble des forces armées était prévue pour 200237. Constatons à nouveau que cette mesure intéressant la vie quotidienne des personnels militaires poursuit un double objectif dans l’esprit de ses promoteurs. Il s’agit en effet pour une part d’alléger les contraintes mal vécues par nombre d’engagés pour qui les prélèvements automatiques sur solde sont ressentis comme pénalisants en mettant en place une gestion plus individualisée de l’alimentation prenant en davantage en compte les aspirations des personnels, mais aussi de rendre les mess plus attractifs, pour les personnels civils et militaires appelés à les fréquenter aussi bien que pour des entreprises privées susceptibles de les gérer à l’avenir dans le cadre d’un partenariat où les deux parties trouveraient leur compte. La flexibilité accrue qui sous-tend cette mesure de la même façon qu’elle caractérise l’ensemble des réformes préconisées par la SDR a donc à la fois pour ambition d’améliorer l’ordinaire des engagés dont le bien-être devient le souci affiché par une institution désireuse de fidéliser ses recrues, et d’ouvrir la voie à une rentabilisation des investissements consentis dans le domaine des personnels et de leurs conditions de vie.

La logique à l’œuvre dans la SDR : une nouvelle conception du rôle de l’État ?

23    Au travers des différentes réformes proposées par la SDR et mises en œuvre par le gouvernement travailliste de Tony Blair à partir de 1998, il s’agit donc bien d’une vision inédite de la gestion des personnels employés et rémunérés par l’État central qui s’affirme dans le prolongement des politiques mises en place lorsque les conservateurs étaient au pouvoir. L’ampleur de ces réformes témoigne de l’importance accordée à cette question en Grande-Bretagne et permet de formuler quelques remarques conclusives sur la modification des rapports entre gestion des ressources humaines, statut des fonctionnaires d’État et, plus largement, redéfinition du rôle de l’État dans le domaine des politiques publiques en relation avec la notion de nouvelle gouvernance que nous avons introduite et définie brièvement dans l’introduction. Commençons par remarquer que les attentats terroristes du 11 septembre 2001 auxquels nous avons fait allusion pour noter qu’ils avaient été à l’origine d’une légère inflexion de la politique de défense n’ont pas remis en cause les réformes internes de l’institution militaire britannique. On pourrait même avancer que la participation de la Grande-Bretagne à la double coalition dirigée par l’ONU et par l’OTAN pour lutter contre l’organisation terroriste Al-Qaida et le régime des talibans qui la protège en Afghanistan, puis à la guerre déclenchée en mars 2003 contre le régime irakien de Saddam Hussein, ont conforté tous ceux qui, dans le camp travailliste comme dans celui de leurs adversaires politiques, considèrent les réformes en matière de gestion des personnels civils et militaires comme le passage obligé d’une révolution culturelle permettant de mettre en adéquation les forces armées avec les missions qui leur sont désormais assignées par le pouvoir politique.

24   Bien que le problème du terrorisme international soit loin d’être réglé par le renversement des Talibans et que l’Irak libéré de son dictateur soit en proie à des dissensions internes de mauvais augure pour l’avenir, aux yeux des réformateurs, le succès incontestable des opérations militaires stricto sensu est à mettre au crédit d’une gestion plus flexible de forces professionnelles qui récoltent les fruits de leur transformation. Ce sont des objectifs similaires qui se retrouvent dans la stratégie du New Labour à l’égard de l’Europe au début du nouveau millénaire. Si Londres s’engage dans l’Eurocorps (2002) et accepte la création d’une force européenne de réaction rapide et d’une Agence européenne de l’armement (2003-2004), Tony Blair soutient néanmoins le processus d’élargissement de l’OTAN à sept pays d’Europe orientale et balkanique, se battant pour arrimer la défense européenne à celle des Etats-Unis dans le cadre de la fameuse « relation spéciale » liant les deux pays. Par ailleurs, il cherche et réussit à imposer la vision britannique d’une Europe se rapprochant davantage d’une vaste zone de libre-échange que d’un État intégré aux compétences politiques et plaide pour une libéralisation accrue des marchés de l’emploi et des services. Des partenariats avec le secteur privé sont lancés comme nous l’avons vu dans le domaine de la défense mais aussi dans celui de la santé et de la poste, Tony Blair ayant imposé en 2003 une réforme managérielle du système de santé devant être étendue à compter de 2006 à l’ensemble de l’administration publique comme à l’enseignement supérieur.

  • 38  Stoker, 1998, p. 23.

25    Alors que toutes ces mesures pouvaient faire craindre une volonté de privatiser les services publics, le paradoxe est qu’au même moment le premier ministre et son ministre des finances Gordon Brown faisaient prendre un tournant keynésien à l’économie britannique afin d’assurer la poursuite de la croissance et le sauvetage des services publics. Quoi qu’il en soit de cette ambivalence, il importe de bien souligner en quoi les mesures prises par le gouvernement de Tony Blair dans le cadre de la SDR s’apparentent ou non à la Nouvelle Gouvernance identifiée comme la caractéristique essentielle de la nouvelle conception de l’action publique qui prévaut en Grande-Bretagne depuis la fin des années 1980. Le premier indice concluant est qu’en accord avec le discours théorique sur la NG et la NGP, la gestion réformée des personnels du Ministère de la défense fait appel à des institutions et des organismes internes et externes au gouvernement. Si la nature régalienne de la défense n’est pas formellement remise en cause par la SDR et ses auteurs, il est admis en revanche que des acteurs autres que gouvernementaux puissent intervenir en proposant leurs services afin d’en retirer un intérêt. En second lieu, les réformes successives de la gestion du personnel militaire en relation avec la réorganisation du Ministère de la défense illustrent l’importance de réseaux d’intervenants autonomes (ce qui soulève incidemment la question centrale de la responsabilité de tels réseaux au sein d’une structure polycentrique et déconcentrée) qui ne se contentent pas d’influencer la politique gouvernementale mais exercent purement et simplement le pouvoir incombant au gouvernement38. Sans même parler des entreprises privées fournissant au Ministère de la défense des personnels plus proches de mercenaires parfois que de simples agents de sécurité dans le cadre de l’externalisation, la prolifération de ces intervenants extérieurs jette une lumière problématique sur la façon dont l’État central peut s’acquitter de son rôle lorsque sa fonction est déléguée à des organismes qui ne relèvent pas du domaine public et dont la logique est moins institutionnelle qu’entrepreneuriale.

26    Il est à cet égard tout à fait significatif que les outils et les techniques préconisés dans le cadre de la NG mettent l’accent sur la fonction de pilotage d’une instance gouvernementale à laquelle est reconnue la capacité d’agir sans pour cela avoir recours aux moyens traditionnels que sont la contrainte ou la coercition. La reconnaissance inédite des questions liées à la gestion du personnel militaire dans les Armées britanniques depuis les années 1980 jusqu’à aujourd’hui mérite en effet d’être soulignée en rapport étroit avec les redéfinitions importantes du rôle de l’État et des politiques publiques que nous avons évoquées. Le paradoxe est que cette promotion des questions de personnel s’est accompagnée d’une marginalisation accrue des armées dans les politiques de défense censées les traiter alors que simultanément, l’État central voyait son rôle politique traditionnel (centré sur la mise en œuvre d’un projet dont il était bien souvent l’initiateur et le promoteur) métamorphosé en fonction cybernétique assurant le pilotage d’un projet mis en œuvre par d’autres que lui. Cette ambiguïté au cœur de la NGP n’est assurément pas étrangère au débat idéologique autour de la 3e voie chère à Tony Blair qui mêle aspirations socio-démocrates et pratiques néo-libérales tout en prétendant refonder un État central dont l’autorité et le prestige seraient restaurés alors qu’un rôle de plus en plus modeste lui serait attribué dans de nombreux domaines où l’instance étatique fait figure de problème plutôt que de solution.

27    Il convient dès lors de s’interroger sur le rôle de précurseur joué par les réformes affectant les personnels d’un Ministère aussi régalien que celui de la défense et sur ce que cette rupture inédite révèle des logiques qui président, en Grande-Bretagne mais aussi en Europe continentale, à la redéfinition de grande ampleur des politiques publiques, que celles-ci concernent ou non le domaine réservé de la défense nationale. On l’aura compris, c’est avant tout la question des rapports aujourd’hui problématiques dans de nombreux États entre la force armée, le droit international et la politique de sécurité que pose cette mutation dans un environnement stratégique dangereux où les crises peuvent dégénérer en conflit à tout moment et en tout lieu. Mais au-delà, c’est la question plus fondamentale encore de l’avenir d’une instance politique édictant des normes productrices de lien social au service d’une communauté de destin que soulève une telle transformation du cadre de gouvernance à une époque aussi désorientée sur le plan idéologique qu’incertaine dans le domaine géostratégique, dans un monde « globalisé » où, de manière connexe, les préoccupations économiques à court terme semblent avoir pris le pas sur la notion désuète de bien commun et le projet social indissociable qui devrait lui faire écho dans l’esprit des gouvernants comme dans celui des gouvernés.

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Notes

1  Joana, J., et Smith, A., 2001, p. 9.

2  Yardley, M., 2003, p. 416.

3  Lynn, L., 1998, p. 232, et Mathiasen, D., 1996.

4  Stoker, G., 1998, p. 17-19.

5  Kaboolian, L., 1998, p. 189-193, et Stoker, G., 1998.

6  Peters, B. G., et Pierre, J., 1998, p. 232.

7  Mead, L., 1996, p. 599-600.

8  Jobert, B., 1994.

9  Mougel, F.-C., 2006, p. 97-98.

10  Ces deux documents sont respectivement Options for Change, étude préconisant une restructuration majeure de l’armée britanniqueassortie de réductions massives visant à engranger les dividendes de la paix à l’issue de la guerre froide, dont la publication ultérieure a été annoncée par le gouvernement britannique en juillet 1990, et Front Line First : The Defence Cost Study, catalogue de coupes budgétaires rendu public le 14 juillet 1994 par le ministre de la Défense de l’époque Malcolm Rifkind, pour qui l’une des conclusions principales de ce rapport était que le Ministère de la Défense dans son ensemble ainsi que nombre d’états-majors à tous les niveaux étaient inadaptés, pléthoriques et bureaucratiques.

11  Bett, M., 1995.

12  Mougel F.-C., 2006, p. 112.

13 Strategic Defense Review Presented to Parliament by the Secretary of State for Defence by Command of Her Majesty in July 1998 ; au sujet du contenu des propositions, voir Yardley, M., 2003, p. 418-419.

14 SDR, 1998, Introduction, § 6 : « In the post Cold War world, we must be prepared to go to the crisis, rather than have the crisis come to us ». S’agissant de la nouvelle donne stratégique et de la projection de forces qui y répond, voir la conclusion « Modern Forces for the Modern World », en particulier les paragraphes 204 et 206.

15 SDR, 1998, Conclusion, § 201 : « Our forces must also be able to back up our influence as a leading force for good in the world ».

16  Yardley, M., 2003, p. 418.

17 SDR, 1998, Conclusion, § 212 : « In short, the Strategic Defense Review will give Britain robust and modern defense at a reducing cost in real terms ».

18 SDR, 1998, Introduction, § 4 : « At the heart of the Review is a series of initiatives [...] to co-ordinate the activities of the three Services more closely, pooling their expertise and maximising their punch, while at the same time eliminating duplication and waste » ; § 8 : « We will radically reorganise our procurement and logistics organisations to spur efficiency and drive through best business practice » ; § 16 : « To complete this ambitious programme we must apply modern management methods to ensure that we deliver results as efficiently as possible to the taxpayer » ; § 17 : « We are also determined to introduce the best of modern commercial management techniques to the procurement of defense equipment ».

19 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 138 : « Past defense reviews have concentrated on strategy and equipment, sometimes with insufficient consideration of people. This Review has given people their proper place at the centre of our plans ».

20 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 123 : « Overstretch and undermanning are linked problems. Overstretch is trying to do too much with too little manpower » ; § 124 : « Undermanning – that is when units are not up to planned strengths – is one of the causes of overstretch [...] Unsurprisingly, the additional pressures from persistent overstretch contribute to higher exit rates from the Armed forces thus adding to manning difficulties ».

21 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 129 : « For most people the Services cannot be their only career. It is therefore vital that we provide them with transferable qualifications for return to a civil society which does not at present sufficiently recognize the high skills and real responsibility acquired in the Services » ; § 130 : « All recruits to the Services will be given the opportunity to gain the six key skills identified by the Department for Education and Employment (DfEE) needed by all in the workplace ; and all personnel will be given the chance to achieve qualifications recognised by civilian employers » ; § 131 : « We are also taking a range of other steps to improve the lot of Service personnel and their families ».

22 SDR, 1998, Chapter Six : A Policy for People, § 133 : « We shall be developping a common personnel strategy, led by the centre but implemented by the individual Services ».

23 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Equal Opportunities, § 38, 39 : « The three Services are wholly committed to maximising opportunity for women in the Armed Forces, except where this would damage combat effectiveness », § 41 : « We are determined that the Armed Forces should better reflect the ethnic composition of the British population », et § 43. Voir également au sujet de la question épineuse de l’homosexualité au sein des forces armées Yardley, M., 2003, p. 428.

24 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Develop a Common Overarching Personnel Strategy, § 45 : « We will produce an overarching personnel strategy with an associated action plan clearly identifying specific MOD and Service responsibilities », et § 46 : « We intend to introduce best practice across all three Services and secure administrative benefits through the use of common and standardised procedures ».

25  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Service Personnel, § 12. Undermanning.

26  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Service Personnel, § 15. Improving Recruiting and Retention.

27  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Improved Provision for Education and Training, § 23. Key Skills.

28  SDR, 1998, Supporting Essay Nine, § 22.

29 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, New Career Transition Service, § 33 : « We will improve current resettlement provision. This Autumn we intend to introduce the Career Transition Partnership, in conjunction with a private sector supplier [...] Our overall intention is to ensure that Service leavers receive the best preparation for their future careers ».

30 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Better Career Management, § 47 : « We will continue to pursue improvements in postings policy and in career management. In an era of increasing openness, we wish to encourage a greater contribution by the individual in the development of his/her career in active liaison with career managers, so that the individual has the opportunity to fulfil his/her full potential », § 48 Common Appraisal System. : « We need a consistent approach across all three Services to the evaluation and proper assessment of performances against objectives [...] The Services have now decided to adopt an essentially common appraisal system for all commissioned officers. The new, common system will continue to provide feedback on performance and assist processes for identifying candidates for promotion, appointments and further training », et § 49 Career Structures. : « Significant work has already been done in all three Services to develop future officer and non commissioned career structures, informed by the recommendations of the Independent Review, to take account of trends in the wider workplace ».

31  Dandeker, C., et Paton, F., 1997, p. 28.

32 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Civilian Staff, § 61 : « There have been major organisational changes, people have been transferred to private sector employers, have had to move homes when work has been relocated and have faced changed expectations and management arrangements because of decentralisation and delegation. The cumulative effect has been to make people more uncertain about their future careers while at the same time requiring them to cope with ‘initiative overload », et § 62 : « It will never be right to put a stop to change. The MOD, like all employers, will continue to improve its performance and adapt to changing circumstances and operational imperatives ».

33   SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Introduce New Pay System, § 52 : « We have endorsed the work which was already in hand to introduce a new pay structure whereby an individual’s pay will increase within a rank in accordance with specified criteria ; i. e. experience, professional qualifications and satisfactory performance. We hope to have this established by 1 April 2000 ».

34 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Introduction, § 5 : « We are determined to have terms and conditions of service which are both relevant to the 21st century and balance the needs of the individual with those of the organization ».

35  Il s’agit du Defense Housing Executive, organisme public chargé de procurer un logement aux militaires d’active dès leur incorporation.En 2000, ce service gérait plus de 60 000 logements répondant aux besoins de célibataires ou de familles.

36  Sur l’AFPRB, voir le site internet http://www.ome.uk.com/review.cfm ?body =3. Il s’agit d’un organisme consultatif ayant pour vocation de « provide independent advice to the Prime Minister and the Secretary of State for Defence on the remuneration and charges for members of the Naval, Military and Air Forces of the Crown ». Il est précisé d’autre part que « In reaching its recommendations, the Review Body is to have regard to the following considerations : the need to recruit, retain and motivate suitably able and qualified people taking account of the particular circumstances of Service life ; Government policies for improving public services, including the requirement on the Ministry of Defence to meet the output targets for the delivery of departmental services ; ». Au sujet des récriminations d’engagés, voir Armed Forces’ Pay Review Body, Twenty-eighth Report, London : HMSO, 1999, p. 15.

37 SDR, 1998, Supporting Essay Nine, Introduce Pay As you Dine, § 54 : « Currently Service personnel occupying single living accommodation pay a daily food charge, irrespective of whether or not they actually consume the meals provided. Many Service personnel feel this is unfair. The Independent Review recommended the earliest practicable introduction (with the exception, notably, of catering services in the field and in ships) of a system enabling military personnel to pay only for those meals or items actually consumed. That is Pay As You Dine (PAYD). Work is underway to determine the Armed Forces’ requirements and the full implications for the MOD before preparing a request for proposals from a commercial partner. We envisage a commercial partner would be able to enhance dining facilities (particularly for Junior Ranks), and provide a range of new services such as take away or home delivery ».

38  Stoker, 1998, p. 23.

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Pour citer cet article

Référence papier

Jean-Marc Chadelat, « La transformation du cadre de gouvernance dans les forces armées en Grande-Bretagne après 1980 : laboratoire d’essai pour la Nouvelle Gouvernance Publique ? », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 243-270.

Référence électronique

Jean-Marc Chadelat, « La transformation du cadre de gouvernance dans les forces armées en Grande-Bretagne après 1980 : laboratoire d’essai pour la Nouvelle Gouvernance Publique ? », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 24 juillet 2017. URL : http://osb.revues.org/931 ; DOI : 10.4000/osb.931

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Auteur

Jean-Marc Chadelat

Maître de Conférences à l'IUFM de Paris

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Droits d’auteur

Observatoire de la société britannique

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