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La politique alimentaire du gouvernement britannique dans les écoles

Impacts d’une lecture néotravailliste de la nouvelle gestion publique sur le rôle de l’Etat
Virginie Barrier-Roiron
p. 297-318

Résumé

Depuis 2006, la loi oblige les écoles d’Angleterre et du pays de Galles à proposer des repas scolaires répondant à un certain nombre de critères d’équilibre nutritionnel. Cette politique volontariste pourrait être perçue comme un retour de l’État dans le domaine de la nutrition des enfants. En effet, la dérégulation qu’a connu ce secteur au début des années 1980 sous l’impulsion d’un gouvernement conservateur désireux de réduire son poids financier semble faire partie des facteurs à l’origine d’un problème de santé publique majeur, faisant du Royaume-Uni « l’homme obèse » de l’Europe. S’il ne s’agit pas d’un retour en force de l’État-providence, cette politique dénote une conception du rôle de l’État qui s’éloigne du modèle thatchérien. Sans renoncer aux principes de la nouvelle gestion publique, les gouvernements de Tony Blair puis de Gordon Brown en ont donné une lecture différente, mettant l’accent sur l’effectivité (effectiveness) des politiques publiques, valorisant le rôle de l’État en tant que régulateur et planificateur. Si l’idée que l’État n’est pas le fournisseur des services n’est pas remise en cause, l’État semble s’imposer comme le coordinateur des tâches, définissant les objectifs, les normes, le cadre d’action à respecter. On pourra ainsi se demander si l’exemple de la politique alimentaire dans les écoles n’est pas révélateur d’une conception néotravailliste du rôle de l’État dont la responsabilité première serait de donner une cohérence à des politiques publiques mises en œuvre par et pour des individus-citoyens, et de fournir une vision sur le long terme de l’action publique.

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Texte intégral

1La politique alimentaire dans les écoles est aujourd’hui considérée comme une nouvelle priorité pour le gouvernement néotravailliste, après un constat alarmant d’abandon depuis une vingtaine d’années. La politique du gouvernement britannique en la matière est en effet un des domaines où se reflètent les changements politiques profonds qu’a subi la Grande-Bretagne non seulement depuis l’après-guerre, mais également depuis le début du siècle. Elle est peut-être unique en ce sens qu’elle offre une image de l’évolution de la société britannique et du rôle de l’État sur un siècle.

2La politique des repas scolaires se situe au croisement entre la sphère privée par excellence (la famille) et la sphère publique (l’État). Lieu d’interaction de ces deux sphères à travers leur mission commune (éduquer et protéger les enfants), l’école est devenue le cadre de la mise en œuvre par le gouvernement d’une politique publique qui tend à étendre son champ de compétence initial, puisqu’il s’agit avant tout d’une politique de santé publique, plus que d’une politique d’éducation stricto sensu. L’élaboration, la conception et la mise en œuvre de cette politique publique semblent ainsi propices à mettre en évidence le degré d’implication de l’État dans la vie quotidienne, voire privée, de ses citoyens, et la nature de cette implication. L’évaluation de l’action publique de l’État en la matière nous renseignera sur la conception que l’État néotravailliste a de son rôle social, et de la manière dont il a concilié les principes de la nouvelle gestion publique avec la mise en place d’une politique volontariste et interventionniste dans le domaine de l’alimentation des enfants.

3Il nous est ainsi apparu important de commencer par une brève introduction sur les politiques alimentaire de l’État à travers l’histoire récente, de la prise de conscience consécutive à l’incorporation des soldats pendant la guerre des Boers à l’ère Thatcher, en passant par la mise en place du Welfare state. Dans un second temps, nous analyserons la politique du gouvernement néotravailliste dans ses formes, ses ambitions et sa portée. La nouvelle implication du gouvernement dans l’alimentation des enfants est aussi le fruit d’une prise de conscience alarmante, comme au début du siècle. Elle dénote également un retour de l’État dans un domaine laissé à la seule sphère privée dans les années 1980. On pourra ainsi se demander si cette nouvelle politique tend à ouvrir la voie à un nouvel État-providence, ou si elle permet à l’État d’endosser un nouveau rôle, distinct de celui de l’après-guerre mais aussi du modèle de la nouvelle gestion publique tel qu’il fut appliqué dans les années 1980. En d’autres termes, nous nous demanderons si le gouvernement néotravailliste a, en la matière, réellement trouvé une troisième voie en matière de conception des politiques publiques.

De la guerre des Boers à l’ère Thatcher : un retour à la case départ ?

4La politique alimentaire dans les écoles est un sujet qui renvoie aux balbutiements de l’État en tant qu’acteur non plus seulement politique mais social. En ce sens, on peut dire qu’elle renvoie aux fondements d’une prise de conscience qui mènera à l’édification de l’État-providence. En premier lieu, elle concerne les enfants, sujets vulnérables de la population mais également force de travail future. Les premières considérations sur la malnutrition des enfants n’étaient pas en premier lieu liée à des considérations altruistes, mais bien économiques : comment continuer à fournir des bras pour maintenir l’essor industriel de la Grande-Bretagne si la population était dès l’enfance minée par des maladies liées à la malnutrition et fauchée avant d’avoir atteint l’âge de rapporter un bénéfice à l’économie du pays ? Le problème était particulièrement aigu en Grande-Bretagne, premier pays européen à avoir connu une industrialisation massive dès la fin du 18ème siècle, entraînant le déracinement de toute une population ouvrière s’entassant dans des villes champignons aux taudis crasseux, et coupant définitivement les liens avec la campagne nourricière. De ce point de vue, la Grande-Bretagne constitue un cas particulier parmi les grands pays industriels au 19ème siècle par l’ampleur du phénomène de l’exode rural et de la transformation d’une société rurale en une société industrielle.

5L’instauration de l’école obligatoire dans les années 1880 fut le premier révélateur du problème, des enfants mal nourris et dénutris n’étant pas capables d’apprendre correctement. Il fallut toutefois attendre la campagne de recrutement de soldats du rang pour la guerre des Boers (1899-1902) pour que le gouvernement prenne conscience des conditions physiques déplorables des nouvelles recrues (petite taille, maladies liées à des carences, etc.). Ce problème de nature individuelle – chaque individu étant supposé pourvoir à ses propres besoins – qui mettait en péril la grandeur de l’empire et de la Grande-Bretagne, contribua à construire le lien entre deux univers jusqu’alors complètement séparés : la sphère privée et la sphère publique.

6Une commission royale sur la détérioration de la condition physique des jeunes Britanniques fut instaurée et rendit un rapport attribuant cette condition physique à la mauvaise alimentation des enfants, avant tout liée à la grande pauvreté de l’ensemble de la population ouvrière. En 1906, le parlement légiféra pour tenter de remédier à cette situation : l’Education (Provision of Meals) Act déléguait aux autorités locales le pouvoir de fournir des repas gratuits dans les écoles aux enfants issus de milieux très défavorisés, et des repas à prix coûtant aux autres, ouvrant la voie à d’autres mesures visant à protéger la santé de la population. La portée de cette mesure ne doit pas être surestimée dans la mesure où l’enfant bénéficiaire des repas gratuits devait être considéré comme réellement malade par un médecin. Mais il constituait un premier pas dans l’investissement de l’État dans la santé – et l’avenir – de sa population.

  • 1  Toutefois, malgré la vocation universelle de cette politique publique, les critères nutritionnels (...)

7En 1944, la loi sur l’éducation dite loi Butler mit en place les piliers de la politique de l’État-providence en matière d’alimentation des enfants et de santé publique. Désormais, les autorités locales auraient l’obligation de fournir un repas à l’école. Ce repas, considéré comme le repas principal de la journée, devait être à prix coûtant pour les élèves et répondre à des critères nutritionnels précis établis en 1941. Avec cette loi, l’école devint le cadre principal de la diffusion de la politique de santé publique du gouvernement. Ce n’était plus seulement le lieu où l’on apprend, mais également le lieu où l’on se maintient en bonne santé. À travers l’école, l’État prenait ainsi complètement le relais de la sphère privée familiale en matière d’éducation et en matière de nutrition, et dans une certaine mesure, déchargeait complètement cette dernière de toute responsabilité en la matière1.

  • 2  Department of Education and Science, 1975

8Dans les années 1970, un rapport du ministère de l’éducation montra toutefois des signes d’essoufflement de cette politique universaliste2. Les repas fournis par les écoles étaient de plus en plus boudés par les enfants, ceux-ci préférant soit acheter hors de l’école, soit emporter dans les fameuses « lunch boxes » de quoi déjeuner. Le contexte avait changé. La hausse du niveau de vie à partir du milieu des années 1960 et l’absence de réelle difficulté matérielle à se procurer à manger changeaient la donne. Les repas fournis par l’école étaient adaptés à un contexte de pénurie, dans lequel certaines franges de la population, voire après guerre, la population toute entière, peinait à nourrir ses enfants de manière équilibrée que ce soit pour des raisons économiques ou simplement de disponibilité des produits. Cet état de fait n’était plus d’actualité à la fin des années 1960. Même si certaines familles vivaient dans une situation de grande pauvreté, l’échelle des besoins s’était élevée et ne se situait plus dans la satisfaction élémentaire des besoins en nourriture. Par ailleurs, la société de consommation et d’abondance permettait aux foyers de se procurer de la nourriture à bon marché.

  • 3  “The Act [the Education Act 1980] aimed to cut public expenditure on school meals, and the introdu (...)

9Ce changement de contexte fut concomitant avec la montée des théories sur la nouvelle gestion publique fondée sur une conception plus individualiste de la relation citoyen/État, et un recul de l’implication de l’État dans la sphère privée. Les politiques du gouvernement conservateur de Margaret Thatcher au début des années 1980 partaient du principe qu’une plus grande aisance économique permettait désormais aux parents de prendre en charge l’alimentation de leurs enfants, comme si la seule dimension économique les en avait jusqu’alors empêchés. L’État n’avait désormais plus de rôle à jouer dans l’alimentation des enfants. En 1980, la loi sur l’éducation (Education Act, 1980) releva les autorités locales de leur obligation de fournir des repas, sauf pour les enfants pouvant prétendre au repas gratuit. Dans certaines écoles, ces mesures aboutirent au démantèlement des cuisines, et des sandwichs étaient proposés aux enfants pouvant bénéficier des repas gratuits3. Par ailleurs, les repas fournis n’étaient plus obligés de respecter les critères nutritionnels et financiers précédemment imposés. Une loi de 1988 (Local Government Act, 1988) renforça encore cette tendance individualiste en obligeant les autorités locales à ouvrir les marchés de fourniture de repas à la concurrence. Désormais, la fabrication des repas serait confiée au moins disant, sans réelle préoccupation de qualité dans la mesure où aucune considération autre qu’économiquement concurrentielle ne pouvait être prise en compte.

10À la suite de ces changements législatifs, les autorités locales mirent en place des cafétérias, où les enfants pouvaient choisir les aliments et payer en échange. L’intérêt du prestataire de services étant en premier lieu de gagner de l’argent, il allait de soit que les repas fournis devaient être attractifs pour les enfants et correspondre à leurs goûts, tout en étant le moins chers possibles à fabriquer. La qualité nutritionnelle des repas devint très médiocre, et n’empêcha pas la défection des enfants. La philosophie de cette politique alimentaire était à l’opposé de celle qui avait jusqu’alors prévalu. Dans le même temps, les conditions d’éligibilité à la gratuité furent drastiquement restreintes.

11Des études furent publiées et des groupes de pression commencèrent à s’organiser à l’aube des années 1990 pour dénoncer la détérioration des habitudes alimentaires des enfants. La politique alimentaire qui visait à réduire les dépenses publiques eut pour résultat d’augmenter les dépenses du secteur de la santé avec l’augmentation des cas d’obésité chez les enfants et les jeunes adultes, et l’apparition de maladies liées à une mauvaise alimentation. Cette politique – ou cette absence de politique, tant la dérégulation avait réduit le rôle de l’État – uniquement fondée sur des critères économiques avaient une visée de court terme qui au final, a créé un problème et une source de dépense publique peut-être plus importants que le maintien du statu quo.

12En somme, on pourrait établir un parallèle entre la situation au tournant du 21ème siècle, et celle qui prévalait un siècle plus tôt : dans les deux cas, une mauvaise alimentation et l’attitude de négligence de l’État mettaient en péril la santé de la population toute entière pour les générations à venir. La différence est à trouver dans le contexte : dans un cas, la cause de la malnutrition des enfants était l’extrême pauvreté de la population, dans l’autre, c’est l’abondance et la totale liberté de choix parmi des produits accessibles à tous parce que très bon marché mais de piètre qualité. Ainsi, on pourrait conclure que la question de la malnutrition des enfants n’est pas primordialement économique. La parenthèse de l’État-providence a déchargé les parents d’une partie de leur responsabilité pour l’alimentation de leurs enfants au quotidien, offrant ainsi une solution précaire, certes adaptée au contexte bien particulier de l’économie de pénurie mais à la merci d’un changement politique. En effet, en épaulant la sphère privée au point de se substituer à elle pour ce qui était considéré comme le repas principal des enfants pendant la semaine, l’État ne mettait pas en place une politique « durable », les individus n’étant pas nécessairement capables de prendre le relais de l’État si celui-ci se désengageait. À l’extrême inverse, la politique thatchérienne a surresponsabilisé une population qui n’y était pas habituée dans une société d’abondance où il est facile de se procurer de la nourriture à prix modique et rapidement, ce qui, dans une société où la plupart des parents travaillent, n’est pas négligeable. Le résultat apparaît aussi dommageable en termes de santé publique que la situation de grande pauvreté du début du 20ème siècle. Dans les deux cas, la politique de laissez-faire est en cause avec son corollaire, une stricte séparation des sphères privée et publique en matière d’alimentation des enfants. Dans le même temps, l’absence de réelle distinction entre sphère privée et sphère publique, telle que pratiquée par l’État-providence, a également montré ses limites dans un contexte dans lequel la hausse du niveau de vie a conduit à une individualisation de la demande.

La politique mise en œuvre par le parti néotravailliste

Le temps de la réflexion : vers une nouvelle conception du rôle de l’État ?

  • 4  Coates D., Lawler P. (dir.), 2000, p. 67
  • 5  Sur la compatibilité entre les trois indicateurs de performance économie, efficience et effectivit (...)

13Le parti travailliste revint au pouvoir en 1997 promettant une Troisième voie en matière de politique publique4. Sans revenir sur l’héritage de la nouvelle gestion publique instaurée par les gouvernements conservateurs, il entendait cependant remédier à certains effets pervers de l’interprétation qui en avait été faite et qui plaçait les deux critères d’économie et d’efficience au cœur de la définition de la performance de la politique publique, ne se préoccupant guère des résultats effectifs5. Il s’agissait ainsi de restaurer le rôle de l’effectivité dans la mesure de la performance de la politique publique. En d’autres termes, l’objectif était de faire de la politique publique une politique durable et satisfaisante pour les citoyens-consommateurs. Il ne s’agissait pas de revenir à l’État-providence, mais bien d’agir dans le cadre des théories de la nouvelle gestion publique. Toutefois, si la prise de conscience avait eu lieu, le changement de politique ne fut que très timide dans un premier temps, et il fallut attendre une réaction de la société civile pour que l’État se réinvestisse réellement dans l’alimentation des enfants.

14Dans un premier temps, préconisant une approche globale des problèmes de santé publique, l’État néotravailliste publia un livre blanc Excellence in Schools6 dans lequel il s’engageait à réintroduire les critères nutritionnels pour les repas fournis dans les écoles dans le cadre de la mise en place d’une norme nationale, le « National Healthy School standard » que toutes les écoles devaient avoir atteint à l’horizon 20097. Dans cette perspective, il recueillitles observations émanant d’acteurs tant publics que privés dans un rapport intitulé Ingredients For Success en 1998. Les critères nutritionnels des repas servis à l’école furent restaurés en avril 2001, et obligation fut faite aux autorités locales de fournir un service de repas dans les écoles, mais seulement dès lors que la communauté des parents d’élèves le souhaitait. L’élaboration et la mise en œuvre de la politique publique tendaient ainsi à prendre en compte l’avis de personnes privées et leur choix individuels.

15Toutefois, ces mesures, si elles dénotaient une prise de conscience de l’État, n’étaient que des palliatifs – au caractère non obligatoire comme en témoigne les dispositions concernant la fourniture des repas, soumise au souhait des parents – et en aucun cas le fruit d’une politique globale de réforme du système tout entier. Réintroduire les critères nutritionnels n’agissait que sur une partie du problème, mais compte tenu de la faible popularité des repas pris à l’école, cela n’apportait pas de réelle réponse au sujet beaucoup plus vaste de l’obésité chez les jeunes. La politique alimentaire dans les écoles continuait à être traitée comme une politique de nature économique et concurrentielle, plus que comme une politique de santé publique.

L’émergence d’une vision globale du problème : la mise en place d’une co-gouvernance ?

16C’est le rapport de l’exécutif écossais Hungry for Success publié en 2002 qui marqua le véritable tournant dans l’attitude du gouvernement néotravailliste. Ce rapport préconisait non seulement d’améliorer les repas en eux-mêmes, mais également de mobiliser la fonction première de l’école, l’éducation, en vue de promouvoir cette amélioration. Il préconisait ainsi une approche globale de la politique alimentaire, fondée sur la qualité des repas et sur l’information des consommateurs. Dès lors, les repas scolaires étaient davantage considérés comme les éléments d’une politique globale de santé publique que comme un simple service commercial fourni par les autorités locales.

  • 8 Turning the Tables., recommandation n° 15, p. 12
  • 9  Nutritional Standards for school lunches and other school food, Final Decisions on the Report of t (...)

17Le retentissement de ce rapport fut considérable, mais il fallut attendre 2005 et 2006 pour que l’Angleterre et le pays de Galles publient leur propres conclusions. Le rapport anglais Turning the Tables : Transforming School Food publié en septembre 2005 allait encore plus loin dans la volonté de mettre en place une politique globale en insistant sur la nécessité de restaurer le lien entre le produit fini dans l’assiette et la production agricole, de préférence locale8. Entre autres mesures préconisées à la suite de ces rapports, le ministère de l’Éducation a banni des repas servis à l’école – à partir de 2008 dans les écoles primaires, 2009 dans les établissements secondaires – les sucreries, les sodas, les chips, réduit à une fréquence de deux fois par semaine les aliments frits, et imposé une portion de fruits ou légumes dans chaque repas9.

  • 10  « With quite astonishing rapidity, an epidemic of obesity has swept over England. (…) That word is (...)
  • 11 Ibid., 2004 §32, p. 14

18L’obésité des enfants n’était pas seulement un problème de santé publique. Elle devint un sujet politique majeur avec la publication par la commission de la santé à la chambre des Communes d’un rapport constatant une « épidémie d’obésité » qui se propageait dans toute l’Angleterre10, faisant état d’une hausse de 400 % du nombre de personnes considérées comme obèses sur les 25 dernières années11. Sans désigner de coupable idéal, le rapport faisait état de causes multiples à ce malaise, et préconisait une approche globale en termes d’information, d’éducation et de consommation elle-même.

« §88 What people consume is, at its simplest level, determined by individual choice. However, changing lifestyles have made the nutritional environment, spanning supermarkets selling ready meals, restaurant, sandwich bars and fast food outlets, increasingly complex, and this means that making healthy, informed choices about nutrition is more complicated than ever. (…)

  • 12 Ibid., pp. 28-29

§90 Information and education are clearly key to making healthy choices about what and how much to eat »12.

19En effet, l’enfant ne pouvait être la seule cible d’une éventuelle politique publique de lutte contre l’obésité, d’abord parce que l’enfant n’est pas un citoyen mais un futur citoyen, par définition beaucoup plus vulnérable aux incitations liées à la société d’abondance et la concurrence commerciale entre enseignes de l’industrie agro-alimentaire.

« Although it is clearly vital to educate individuals and equip them to choose healthy options, whether in the classroom or through wider health promotion campaigns, making healthy decisions can be difficult even when people are well aware of what is good for them and what is not. The Food Commission argued very strongly that :

  • 13  Ibid., 2004, §176, p. 52

The obesogenic environment needs to be tackled at the highest levels. It is not adequate to focus on the individual, especially the child, and expect them to exercise self-control against a stream of socially endorsed stimuli designed to encourage the consumption of excess food calories »13.

20C’est tout un apprentissage qui devait être mis en place, impliquant tous les acteurs ayant de près ou de loin un rôle dans l’alimentation de la population. Contrairement au début du 20ème siècle, il ne s’agissait pas seulement de relayer des parents trop pauvres pour offrir à leurs enfants des repas équilibrés, mais, dans le cadre d’une société d’abondance où la nourriture est disponible à très bon marché, de mobiliser tous les acteurs intervenant désormais dans ce domaine, qu’ils soient publics ou privés, locaux ou nationaux.

  • 14  Dobrowolski, p. 8
  • 15 « To improve the way we provide services, we need all parts of government to work together better. (...)

21La politique publique néotravailliste tendait ainsi à prendre la forme d’un partenariat entre divers acteurs ayant un intérêt à agir, d’une division du travail entre l’État et l’individu dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Dans une certaine mesure, le gouvernement encourage l’interaction entre État et citoyens en favorisant une sorte de co-gouvernance14. On voit ici émerger un concept de gouvernance cher au nouveau parti travailliste, celui de « joined-up government »15 qui marque une volonté de proposer une approche décloisonnée de grands problèmes sociaux horizontalement (en promouvant la coopération entre ministères), verticalement (coopération entre échelon national et local), et de manière opérationnelle (coopération entre secteur public et secteur privé), dans un souci de plus grande efficacité. Il ne s’agirait plus désormais que chaque acteur intéressé propose sa solution au problème mais que tous les acteurs se concertent préalablement dans la définition de la politique publique elle-même. On dépasse ainsi le schéma classique de la conception/application pour privilégier une approche globale où chaque acteur serait partie prenante de la décision politique et de son application. L’État devient ainsi coordinateur d’une politique publique élaborée et mise en œuvre en partenariat avec les différents acteurs intéressés.

22Dans cet esprit, une nouvelle structure gouvernementale, le ministère des Enfants, des Écoles et des Familles (Department for Children, Schools and Families) a vu le jour en juin 2007 dans le nouveau gouvernement de Gordon Brown.

« For the first time, children, young people and their families have a voice at the heart of the Government. The Department’s role can be summed up as leading the whole network of people who work with or for children and young people. To do this, we put the needs of families, children and young people at the centre of everything we do. (…)

Building on over a decade of reform and results, we have drawn up a Children’s plan to :
- Secure the well-being and health of children and young people
- Safeguard the young and vulnerable
- Ensure an excellent education of all our children and young people
- Keep them on the path of success
- Provide more places for children to play safely » 16.

  • 17  Le ministère de l’Éducation et des Compétences a été dissout et ses attributions réparties entre d (...)
  • 18  On peut noter qu’aucun des deux ministères successeurs du ministère de l’Éducation ne comporte dan (...)

23La création de ce ministère à la place du ministère de l’Éducation et des Compétences (Department for Education and Skills)17 illustre l’attitude du gouvernement néotravailliste en matière de politique publique. La politique publique doit être le fruit d’une coopération entre différents acteurs, et l’État doit leur donner les moyens de travailler ensemble. Rassembler sous une même appellation les écoles et les familles tend à effacer la distinction entre sphère publique et sphère privée pour laisser la place à une ambition plus globale de santé publique. Il est d’ailleurs significatif que la première mission allouée à ce ministère soit la santé et le bien-être des enfants, avant l’éducation18, comme si cette dernière n’était qu’une condition de la première.

Une politique fondée sur l’éducation et l’information

24Concrètement, la politique alimentaire dans les écoles s’appuie d’abord sur une campagne d’information, visant à mettre en place une politique durable (« sustainable policy »), en évitant l’écueil du paternalisme. Une politique durable fait porter l’effort non seulement sur l’État mais aussi sur le citoyen, selon les propres termes du ministère de l’Éducation Alan Johnson :

« Tackling obesity and encouraging a healthy lifestyle is not just about the food that children eat at school, we must also teach them the skills they need to cook so that they continue to eat healthily in later life »19.

  • 20  Si les émissions télévisées de Jamie Oliver furent globalement populaires, son intervention ne fit (...)

25En février 2005, l’émission à succès Jamie’s School Dinner diffusée à la télévision mit le doigt sur la qualité des repas que les écoles servaient aux enfants et renforça la prise de conscience de la population toute entière. Mais l’introduction à titre expérimental de repas équilibrés n’eut qu’un succès limité. Pour être performante, la politique d’amélioration de la qualité des repas devait passer par une négociation sociale, avec les enfants comme avec leurs parents20. Les enfants tendaient à bouder les repas équilibrés, et à acheter des confiseries pour combler leur faim. Les lunch boxes étaient toujours composées d’aliments de mauvaise qualité et bon marché.

26Afin de remédier à cette situation, des investissements ont été faits dans les écoles afin d’améliorer la qualité des repas servis : rénovation des cuisines, formation du personnel, cours de cuisine optionnels pour les enfants, aides financières de l’État aux autorités locales pour améliorer leur service. Ces projets détaillés par le ministre de l’éducation en 2006 devaient commencer à porter leurs fruits à partir de 2008-2009. Un effort particulier a été consenti dans le domaine de la formation des différents acteurs impliqués. Afin de mettre en place cette « négociation » entre sphère privée et sphère publique, le gouvernement a lancé une campagne d’information très médiatique, sous l’égide d’un organisme ad hoc, le School Food Trust. Les campagnes d’information de ce dernier sont adaptées à tous les publics concernés : enfants, adolescents ou jeunes adultes, parents, enseignants ou personnel ancillaire. Le ton de ces différentes campagnes est convivial et ludique, faisant appel à des héros de dessins animés ou de séries télévisées pour les enfants, à des vedettes du sport ou de la musique pour les adolescents. Pour les parents, des tracts d’information sont disponibles sur le site internet du School Food Trust afin de les aider à composer une lunch box de manière équilibrée21. Ils sont encouragés à s’impliquer dans l’éducation alimentaire de leurs enfants22, en liaison avec le personnel enseignant. Le même type de document et de conseils est également disponible pour les enseignants, les directeurs d’écoles, les autorités locales, etc. Les rubriques du site internet du School Food Trust reflètent ainsi une réelle volonté d’impliquer tous les acteurs dans la mise en œuvre de cette politique publique. Le rôle de chacun a été pensé par le gouvernement, mais seuls des conseils sont donnés afin que les différents acteurs n’aient pas l’impression que leur vie privée et leurs choix individuels soient dictés de l’extérieur. De ce point de vue, la méthode utilisée est celle de la publicité commerciale, visant à inciter et orienter le choix, plutôt que d’imposer. En respectant la sphère privée et les choix individuels, la nouvelle politique publique demeure fidèle aux principes de la nouvelle gestion publique qui établit une barrière entre sphère privée et sphère publique, et tend à considérer les citoyens comme des consommateurs rationnels. L’enjeu est d’informer et de guider. À travers ces campagnes, l’État négocie sa politique publique avec ses propres citoyens, se posant sur un pied d’égalité et par là même, en concurrence, avec le secteur privé et les enseignes commerciales.

La politique alimentaire dans les écoles, reflet d’une nouvelle conception de la politique publique ?

Concilier liberté individuelle et politique publique : construire de la cohésion sociale

27Dans le cadre de la politique alimentaire dans les écoles, le gouvernement néotravailliste est cohérent avec son ambition de proposer une troisième voie en matière de politique publique, en redéfinissant le rôle de l’État dans les relations entre citoyens-consommateurs et secteur privé, et sans remettre en cause les acquis de la nouvelle gestion publique.

  • 23  Propos du ministre du commerce et de l’industrie, Steven Byers à la chambre des Communes, Hansard, (...)

« A market left to its own devices cannot educate or equip us for this world of rapid change; that is possible only if we work together. Our objective must be a dynamic, knowledge-based economy founded on individual empowerment and opportunity, in which Government enable but do not dictate, and the power of the market is harnessed to serve the public interest The challenge for Government in the dying days of the 20th century is : how can we prepare Britain for a world in which knowledge will be the new currency »23 ?

28L’État est non seulement en concurrence avec le secteur privé, en ce qu’il doit convaincre le citoyen consommateur du bien-fondé et de l’intérêt de son offre, mais il est également régulateur des relations entre la demande (les individus disposant d’un vaste choix) et l’offre (le secteur commercial privé). L’objectif est de faire en sorte que le citoyen consommateur réalise des choix responsables et durables, et non plus seulement des choix guidés pas des considérations économiques. Il semble que dans la définition de la philosophie de ses politiques publiques, telle que mise en évidence à travers la politique alimentaire dans les écoles, le gouvernement travailliste ait dépassé les seuls considérations d’économie et d’efficience qui servaient de fondement à la politique néo-conservatrice des années 1980. En effet, si le problème de la mauvaise alimentation des enfants a indéniablement une dimension socio-économique – les études montrent que les enfants de milieux sociaux défavorisés ont tendance à être moins bien nourris, qualitativement, que ceux issus de milieux plus favorisés – il a également des causes socio-culturelles.

  • 24  Tim Lobstein, membre de la commission de l’alimentation (Food Commission), cité dans HC, Health Co (...)

« When I go and give talks to even low-income families, they are fairly well aware of the sorts of things they ought to be eating more of, but they are not doing it and they are not doing it for a variety of cultural and economic reasons – and also for children there are fashionable reasons and so on. There are a number of other pressures besides the health education message that are encouraging them away from healthy eating »24.

29Ce n’est pas seulement la capacité économique de chaque foyer qui détermine la bonne ou mauvaise alimentation des enfants. Une erreur consisterait à raisonner sur des schémas de pensée qui étaient valables au début du 20ème siècle ou après la seconde guerre mondiale, quand la population avait besoin d’être aidée matériellement. La défection des enfants vis-à-vis des repas servis à l’école au début des années 1970 et l’introduction de la dimension du choix et du goût dans les déjeuners à l’école a montré que la politique de l’État-providence n’était plus la solution au problème actuel. Aujourd’hui l’État centre son travail sur l’éducation, l’information, autrement dit les moyens d’opérer un choix responsable. Il ne s’agit plus d’imposer une manière de faire, mais d’amener le citoyen à l’adopter et la faire sienne. Avec les néotravaillistes, l’État adapte ses politiques publiques aux nouveaux besoins des citoyens et aux nouvelles attentes d’une société plus individualiste, sans toutefois, comme à l’époque Thatcher, nier l’existence d’une telle société. Un tel postulat rend nécessaire la construction d’une nouvelle cohésion sociale, allant au-delà des attitudes individualistes d’un citoyen uniquement envisagé comme un individu-consommateur, et non comme maillon d’une chaine sociale.

  • 25  HC 2004, § 154, p. 47. Nous soulignons.

« …while the NHS is clearly central to tackling obesity through providing specialist health promotion and treatment for people who are already obese, we believe that the most important and dramatic changes will have to take place outside the doctor’s surgery, in the wider environment in which people live their lives. And while we recognize that individuals have a key role to play in determining their own health and lifestyles, as the main factors contributing to the rapid rise in obesity see in recent years are societal, it is critical that obesity is tackled first and foremost at a societal rather than an individual level »25.

30En fondant sa politique publique sur la responsabilisation du consommateur, l’État redéfinit petit à petit son rôle vis-à-vis du citoyen. Dans une certaine mesure, la conception « nouvelle gestion publique » de la politique publique a été adaptée à la nécessité pour l’État de construire de la cohésion sociale, qui reste une condition du succès de toute politique publique. Pour les néotravaillistes, une politique publique réussie nécessite la mobilisation de la société toute entière, une société composée d’individus certes, mais des individus ayant intérêt à agir ensemble et à coopérer dans un but commun à long terme. Le rôle de l’État néotravailliste devient avant tout celui d’un élément fédérateur de volontés individuelles dans la poursuite d’objectifs à long terme que lui seul peut concevoir. La santé future des citoyens britanniques en général n’est pas un objectif que se donnera un individu, qui aura tendance à penser sur un terme plus court et de manière plus personnelle (la santé de sa famille, de ses enfants…). En fédérant les intérêts individuels à agir, l’État peut ainsi penser un objectif plus global et à plus long terme, sans pour autant remettre en question les préceptes de la nouvelle gestion publique et s’immiscer par trop dans la vie et les choix de ses citoyens. En dernier lieu, c’est le citoyen/consommateur qui opérera un choix : coopération ou rejet de la politique publique proposée. Le rôle de la politique publique dans la construction de la cohésion sociale demeure ainsi central dans la conception néotravailliste : plus les citoyens auront conscience de l’intérêt à agir, plus la politique publique aura des chances d’atteindre son objectif.

Une politique publique protectrice du citoyen-consommateur

  • 26  Tony Blair, Discours prononcé à la conférence du Parti Travailliste, Blackpool, 1er octobre 2002, (...)

« 20th century collective power was exercised through the Big State. Their welfare was paternalistic, handing down from on high. That won’t do today. Just as mass production has departed from industry, so the monolithic provision of services has to depart from the public sector. People want an individual service for them. They want government under them, not over them. They want Government to empower them, not control them. And they want equality of both opportunity and responsibility. They want to know the same rules that apply to them, apply to all. Out goes the Big State. In comes the Enabling State. »26.

  • 27 « There is no such thing as unhealthy foods, only unhealthy diets », HC, Health Committee, 3rd Repo (...)

31La promotion de l’égalité est au cœur de la politique publique néotravailliste. On est toutefois loin des idées d’égalitarisme et d’universalisme de l’État-providence qui fournissait à tous les mêmes prestations. C’est par l’information que pourra donner le gouvernement à ses citoyens que ces derniers pourront faire un choix dans leur intérêt privé et dans l’intérêt public. Dans cette perspective, la réforme de la politique alimentaire dans les écoles est aussi empreinte d’une volonté de promouvoir une certaine justice sociale, de pallier aux effets pervers de l’inégalité économique, sociale et culturelle. L’État construit une nouvelle cohésion sociale dans la mise en œuvre de sa politique publique, mais il œuvre également en faveur d’une plus grande justice sociale en tentant d’aider les populations les plus vulnérables économiquement ou socialement. L’accent est mis sur la nécessité de rééquilibrer la relation entre offre et demande en offrant au citoyen consommateur la possibilité de faire des choix responsables tant pour lui-même que pour la société dont il fait partie. Laisser la politique alimentaire au seul secteur privé et considérer qu’il n’existe pas de mauvaises nourritures mais qu’il n’y a que de mauvais régimes alimentaires, sont deux postulats thatchériens niant le rôle régulateur de l’État et rejetés par le gouvernement néotravailliste27, notamment à travers sa politique dans les écoles. L’objectif est de protéger le consommateur des effets pervers du marché. Le consommateur n’est plus vu comme un acteur purement raisonnable, mais comme un individu influençable, vulnérable et susceptible d’être poussé à faire des choix morbides mais rationnels économiquement (acheter de la nourriture moins chère, manger des aliments ayant tendance à « caler » au détriment de l’équilibre nutritionnel) au nom de l’économie et de la loi du marché. C’est en ce sens que l’État néotravailliste est porteur d’une certaine ambition de justice sociale, en étant celui qui donne les moyens, qui encourage, mais qui ne décide pas à la place des individus. En se posant en concurrent du secteur privé, et en tentant de convaincre le consommateur du bien fondé de ses conseils, l’État influence aussi l’attitude des grandes surfaces et autres pourvoyeurs de nourriture en les obligeant à proposer des produits plus sains correspondant à ce que désormais le consommateur est susceptible de demander. Toutefois, la responsabilité individuelle du citoyen-consommateur est toujours centrale, même si le nouveau rôle du gouvernement tend à faire de tous les citoyens des enfants à éduquer et à informer, comme en témoignent les campagnes d’information visant aussi bien les élèves que leurs parents. Une attitude de « nounou » est moins bien ressentie par des adultes que par des enfants, d’autant que la responsabilité individuelle de chacun est toujours pleinement engagée, parfois de manière quelque peu culpabilisante.

Une politique publique tendant à masquer un désinvestissement de l’État ?

  • 28  Daly, 2003, p. 120

32Avec une telle politique qui n’entend pas imposer mais guider les choix, l’État dégage sa responsabilité pour la faire peser sur le consommateur : c’est lui qui effectuera un choix responsable dès lors que l’État lui aura donné toutes les clés pour le faire. En revanche, l’État ne s’immiscera pas dans la relation entre le consommateur et la grande surface ou l’industrie agro-alimentaire. Le centre de la gouvernance n’est plus l’État bureaucratique, comme le proposait l’État-providence, ni le seul marché, comme à l’époque thatchérienne, mais la société civile et ses réseaux informels28.

  • 29  Une étude menée dans la zone urbaine de Sandwell près de Birmingham, parmi les plus défavorisées d (...)

33Toutefois, fonder une politique uniquement sur l’information globale et la coopération entre les différents acteurs tend à masquer l’absence de réelle implication financière de l’État sur le problème de la pauvreté et du malaise social. La question du pouvoir d’achat de certains ménages demeure un problème central29. Par ailleurs, le gouvernement n’a pas fait changer les conditions d’accès à la gratuité des repas, ce qui pourrait bien mettre en péril la politique d’amélioration de ceux-ci. Avec la nécessaire hausse des prix consécutive à la hausse de la qualité des produits servis, de nombreux parents continueront à fournir des lunch boxes à leurs enfants ou à les encourager à aller acheter de la nourriture en dehors de l’école.

  • 30  Certaines cantines émettent des doutes quant à leur capacité à être prêtes à mettre en place les n (...)

34Il est encore trop tôt pour se prononcer sur le succès de la politique alimentaire du gouvernement britannique, dont la dernière étape, la mise en place de repas équilibrés dans les écoles secondaires, n’est prévue que pour septembre 2009. En outre, cette politique publique est très demandeuse en termes d’investissement personnel à un personnel ancillaire qui n’obtiendra pas nécessairement en échange de gratification en termes de salaires ou de conditions de travail30. On voit aussi poindre ici les limites d’une politique publique faisant peser sur tous une responsabilité collective qui tend à être perçue comme une manière pour le gouvernement de minimiser la sienne. Dans la mesure où les principes de la nouvelle gestion publique ne sont pas mis en cause et où l’individuel tend encore à primer sur le collectif, l’économique sur le qualitatif, fonder une politique publique sur la responsabilisation des individus et leur sensibilisation à un problème de nature collective (la santé publique) peut aboutir à un rejet au nom de la liberté individuelle et dans tous les cas, ne peut se faire avec pour seule contrepartie la satisfaction d’avoir œuvré pour le bien commun.

Conclusion

35Le gouvernement néotravailliste a sinon révolutionné, du moins tenté d’adapter la politique publique et le rôle de l’État avec l’existence d’une société, en ne faisant plus des critères d’économie et d’efficience les seuls indicateurs de performance. La politique néotravailliste en matière d’alimentation dans les écoles est d’abord le signe d’une résurgence de la politique publique et de la réaffirmation du rôle de l’État dans la régulation des relations entre sphère privée et sphère publique. Si une telle conception de la politique publique ne remet pas fondamentalement en question les principes de la nouvelle gestion publique dans la mesure où elle ne substitue pas la décision publique aux choix privés, elle tend à construire de la cohésion sociale en fixant des objectifs à long terme hors de portée de la réflexion purement privée. Dans ce cadre, l’exemple de la politique alimentaire est particulièrement révélateur de cette tendance de l’État néotravailliste à se réinvestir dans le social. Avec le néotravaillisme, la politique publique est ainsi redéfinie en tant que co-gouvernance entre États et citoyens. Dans ce nouveau contrat social, l’État est devenu une sorte de primus inter pares, acteur parmi les autres d’une politique publique élaborée et mise en œuvre par les différents acteurs ayant un intérêt à agir, mais dont il demeure l’initiateur et le coordinateur. En ce sens, il est possible de conclure que la politique alimentaire dans les écoles marque un retour de l’État en tant que régulateur des relations entre sphère publique et sphère privée. Si le gouvernement travailliste avait, dès l’origine, une idée du rôle que l’État pourrait jouer dans ce domaine, il semble toutefois que la politique volontariste menée dans les écoles soit le fruit d’un compromis entre principes de la nouvelle gestion publique et nécessité de penser les problèmes sociaux et de coordonner une politique sur le long terme. En ce sens, on peut dire que le gouvernement néo- travailliste a repensé le rôle de l’État dans le cadre d’une stratégie de développement durable que le seul raisonnement économique ne pouvait suffire à mettre en œuvre.

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Notes

1  Toutefois, malgré la vocation universelle de cette politique publique, les critères nutritionnels n’étaient pas uniformes sur tout le territoire britannique (ils ne le devinrent qu’en 1965).

2  Department of Education and Science, 1975

3  “The Act [the Education Act 1980] aimed to cut public expenditure on school meals, and the introduction of convenience foods was seen as a way to do this. Some LEAs dismantled their catering services. The result is that today, some 13 % of schools have no kitchen facilities, and in these schools only sandwiches are provided to those entitled to free meals”. (Turning the Tables, 2005, p. 18)

4  Coates D., Lawler P. (dir.), 2000, p. 67

5  Sur la compatibilité entre les trois indicateurs de performance économie, efficience et effectivité, cf. Pollitt C., (1990), 1993, p. 59)

6  Department For Education and Skills, 1997

7  www.foodvision.gov.uk/pages/food-in-schools, consulté le 20 juillet 2009.

8 Turning the Tables., recommandation n° 15, p. 12

9  Nutritional Standards for school lunches and other school food, Final Decisions on the Report of the School Meals Review Panel on School Lunches and the Advice of the School Food Trust on Other School Food, mai 2006, www.schoolfoodtrust.org.uk/UploadDocs/Library/Documents/Final %20response %20From %20Govt.pdf consulté le 20 juillet 2009.

10  « With quite astonishing rapidity, an epidemic of obesity has swept over England. (…) That word is normally applied to a contagious disease that is rapidly spreading. But the proportion of the population that is obese has grown by almost 400 % in the last 25 years. Around two-thirds of the population are now overweight or obese. » (House of Commons, Health Committee, 2004, §1, p. 7)

11 Ibid., 2004 §32, p. 14

12 Ibid., pp. 28-29

13  Ibid., 2004, §176, p. 52

14  Dobrowolski, p. 8

15 « To improve the way we provide services, we need all parts of government to work together better. We need joined-up government. We need integrated government. », Introduction by the Minister for the Cabinet Office Jack Cunningham, Modernising Government , Cm. 4310, 1999. Sur l’idée de Joined-up Government, cf. également Rhodes, 2002, p. 116

16  www.dcsf.gov.uk, consulté le 20 juillet 2009.

17  Le ministère de l’Éducation et des Compétences a été dissout et ses attributions réparties entre deux départements ministériels : le ministère des Enfants, des Écoles et des Familles, et le ministère de l’Innovation, des Universités et des Compétences.

18  On peut noter qu’aucun des deux ministères successeurs du ministère de l’Éducation ne comporte dans son titre le mot « éducation », comme si la mission première de ces derniers était avant tout de fonder une nouvelle cohésion sociale.

19  Alan Johnson, ministre de l’Éducation,4 septembre 2006, www.dcsf.gov.uk/pns/DiplayPN.cgi ?pn_id =2006_0121, , consulté le 20 juillet 2009

20  Si les émissions télévisées de Jamie Oliver furent globalement populaires, son intervention ne fit pas toujours l’unanimité chez les adultes concernés, certains ressentant très mal le paternalisme d’élites, qu’elles soient publiques ou privées, venant leur dicter une conduite dans ce que leur vie avait de plus privée, à savoir le sanctuaire familial. De même certains parents sont demeurés très rétifs à ce qu’ils considèrent comme une intrusion dans l’éducation de leurs enfants et dans leur vie privée. Les émissions de Jamie Oliver furent avant tout le révélateur d’un malaise social qu’une véritable solution apportée au problème de la mauvaise alimentation des familles britanniques. Au sujet de l’émission Ministry of Food, cf. Felicity Lawrence, « Britain on a Plate », The Guardian, 1er octobre 2008. Au sujet du succès relatif des repas équilibrés proposés à l’école, cf. Jessica Shepherd, « Schoolchildren Shun Healthy School Meals », The Guardian, 9 juillet 2009.

21  www.schoolfoodtrust.org.uk/UploadDocs/Contents/Documents/example_packed_lunch_menus3wk.pdf consulté le 20 juillet 2009

22  À titre d’exemple, le fascicule destiné aux parents et publié sur le site du School Food Trust prodigue des conseils à ces derniers quant à la conduite à tenir afin d’assurer le succès de la politique alimentaire dans les écoles : « There’s a lot that you can do to make the new school food standards work. In fact, anything you can do to support your child on the road to healthier eating is a good thing. Here are a few ideas to get you started :
- Make sure your child knows you think healthier food is a great move
- Encourage your child to eat a school lunch – they are far more likely to try new foods where they can see their teachers and friends doing the same
- Be an advocate for school food improvements within your school community »
(…) (www.schoolfoodtrust.org.uk/UploadDocs/Library/Documents/17538 %20SFT_Parents %20booklet %20- %20final.pdf, p. 14, consulté le 20 juillet 2009)

23  Propos du ministre du commerce et de l’industrie, Steven Byers à la chambre des Communes, Hansard, Commons, vol. 339, col. 243, 19 novembre 1999, www.publications.parliament.uk/pa/cm199900/cmhansrd/vo991119/debtext/91119-02.htm

24  Tim Lobstein, membre de la commission de l’alimentation (Food Commission), cité dans HC, Health Committee, 2004, §91, p. 29

25  HC 2004, § 154, p. 47. Nous soulignons.

26  Tony Blair, Discours prononcé à la conférence du Parti Travailliste, Blackpool, 1er octobre 2002, www.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/2290454.stm, consulté le 20 juillet 2009.

27 « There is no such thing as unhealthy foods, only unhealthy diets », HC, Health Committee, 3rd Report, §74, p. 25

28  Daly, 2003, p. 120

29  Une étude menée dans la zone urbaine de Sandwell près de Birmingham, parmi les plus défavorisées d’Angleterre notamment en termes de santé publique et de revenus, a montré que certaines zones étaient dépourvues d’accès à un magasin vendant des fruits et légumes, les commerces de proximité hésitant à s’implanter du fait du faible pouvoir d’achat de la population. Les rares commerces vendant des fruits et légumes sont de toutes façons trop chers pour la plupart des habitants. Cf. Barling, Lang, Caraher, p. 566, citant Dowler E., Blair A., Donkin A., Rex D., Grundy C., Measuring Access to Healthy Foods in Sandwell, Final Report, Sandwell Health Action Zone et Warwick University, 2001.

30  Certaines cantines émettent des doutes quant à leur capacité à être prêtes à mettre en place les nouvelles normes en matière de repas en septembre 2009 dans les écoles secondaires. Toutefois, le School Food Trust rejette ces objections en arguant du fait que les écoles et les autorités locales ont eu le temps de se préparer à ce changement. Cf. Anthea Lipsett, « Half of Secondaries Unprepared for new School Dinner Scheme », The Guardian, 25 mars 2009, guardian.co.uk

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Pour citer cet article

Référence papier

Virginie Barrier-Roiron, « La politique alimentaire du gouvernement britannique dans les écoles », Observatoire de la société britannique, 8 | 2010, 297-318.

Référence électronique

Virginie Barrier-Roiron, « La politique alimentaire du gouvernement britannique dans les écoles », Observatoire de la société britannique [En ligne], 8 | 2010, mis en ligne le 01 février 2011, consulté le 23 juin 2017. URL : http://osb.revues.org/949 ; DOI : 10.4000/osb.949

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Auteur

Virginie Barrier-Roiron

Maître de Conférences à l'IEP de Strasbourg

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Droits d’auteur

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